社會(huì)公眾追究政府生態(tài)責(zé)任的角色定位

黃愛寶

摘 要：作為政府生態(tài)責(zé)任追究主體，目前我國社會(huì)公眾在實(shí)踐中基本上扮演的是缺位者角色，其緣由主要是社會(huì)公眾相關(guān)的意識(shí)不強(qiáng)、能力不足和相關(guān)的制度供給不足與制度局限。在國家有關(guān)法律政策和學(xué)者建言獻(xiàn)策中，社會(huì)公眾基本上屬于不平等關(guān)系中的參與者角色，這必然會(huì)存在參與目標(biāo)上的非實(shí)質(zhì)生態(tài)民主性、參與動(dòng)機(jī)或目標(biāo)上的私益性、參與主體選擇的狹窄性、參與范圍的有限性和參與結(jié)果的被操作性等諸多局限。在未來發(fā)展趨勢(shì)中，還需要積極呼喚與倡導(dǎo)屬于真正平等治理結(jié)構(gòu)中的合作者角色，但這需要社會(huì)公眾首先成為社會(huì)自治者，需要一種新型的合作精神、合作制度和一定的合作技術(shù)。

關(guān)鍵詞：社會(huì)公眾；政府生態(tài)責(zé)任追究；角色定位

中圖分類號(hào)：F205 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1003-0751（2016）12-0075-06

相對(duì)于社會(huì)公眾在生態(tài)文明建設(shè)中的全部作為和追究企業(yè)生態(tài)責(zé)任的具體行為，社會(huì)公眾追究政府生態(tài)責(zé)任的行為即社會(huì)公眾作為政府生態(tài)責(zé)任追究主體的角色定位，其效用更為根本，其意義更加獨(dú)特。社會(huì)公眾追究政府生態(tài)責(zé)任的角色期待，是加強(qiáng)政府生態(tài)責(zé)任異體追究、弘揚(yáng)社會(huì)主義生態(tài)民主和健全中國特色的政府生態(tài)責(zé)任追究制度的典型體現(xiàn)，也是引導(dǎo)社會(huì)公眾走向社會(huì)生態(tài)自治、推進(jìn)生態(tài)社會(huì)走向成熟和促進(jìn)社會(huì)公眾自身成長(zhǎng)的鮮明標(biāo)志。社會(huì)公眾和生態(tài)社會(huì)組織參與環(huán)境保護(hù)是我國正在興起的新生事物，社會(huì)公眾追究政府生態(tài)責(zé)任更是尚待出場(chǎng)的實(shí)踐議題。作為政府生態(tài)責(zé)任追究主體，目前我國的社會(huì)公眾和生態(tài)社會(huì)組織在實(shí)踐中基本上扮演的是缺位者角色，在國家有關(guān)法律政策和學(xué)者建言獻(xiàn)策中基本上屬于不平等關(guān)系中的參與者角色，在未來發(fā)展趨勢(shì)中還需要積極呼喚與倡導(dǎo)屬于真正平等治理結(jié)構(gòu)中的合作者角色。

一、當(dāng)下社會(huì)公眾角色定位的基本樣態(tài)及其緣由

社會(huì)公眾追究政府生態(tài)責(zé)任也可稱之為政府環(huán)境責(zé)任的社會(huì)公眾問責(zé)，其通常理解就是以社會(huì)組織、公眾為主體，以實(shí)現(xiàn)環(huán)境民主、保障公民環(huán)境權(quán)利為目的，以政府及其工作人員為對(duì)象，以批評(píng)、建議、檢舉、揭發(fā)、申訴、報(bào)道、復(fù)議、訴訟等權(quán)利的行使為手段，以具體的環(huán)境法律監(jiān)督活動(dòng)為內(nèi)容，對(duì)政府是否履行環(huán)境責(zé)任所實(shí)施的監(jiān)督和追究。①顯然，這是一種主要基于構(gòu)建法律制度視角的解讀。在這里，政府生態(tài)責(zé)任追究主體具體表現(xiàn)為社會(huì)公眾個(gè)體以及包括官辦和民辦在內(nèi)的社會(huì)組織，追究對(duì)象為政府及其工作人員，追究目的是實(shí)現(xiàn)生態(tài)民主和包括公益和私益在內(nèi)的公民環(huán)境權(quán)益或權(quán)利，追究形式基本上是自下而上的各類舉報(bào)和訴訟等活動(dòng)，追究標(biāo)準(zhǔn)是具體的生態(tài)法律政策規(guī)定。

對(duì)于社會(huì)公眾追究政府生態(tài)責(zé)任的理解和闡釋，我國現(xiàn)行法律政策有關(guān)規(guī)定和上述的表述內(nèi)容也基本上相近或相似。2015年1月1日實(shí)施的修訂后的《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定，公民、法人和其他組織發(fā)現(xiàn)地方各級(jí)人民政府、縣級(jí)以上人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門和其他負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門不依法履行職責(zé)的，有權(quán)向其上級(jí)機(jī)關(guān)或者監(jiān)察機(jī)關(guān)舉報(bào)。其中，對(duì)污染環(huán)境、破壞生態(tài)、損害社會(huì)公共利益的行為，符合特定條件的社會(huì)組織可以向人民法院提起訴訟。2015年7月13日我國環(huán)境保護(hù)部頒布的《環(huán)境保護(hù)公眾參與辦法》也規(guī)定，公民、法人和其他組織發(fā)現(xiàn)地方各級(jí)人民政府、縣級(jí)以上環(huán)境保護(hù)主管部門不依法履行職責(zé)的，有權(quán)向其上級(jí)機(jī)關(guān)或者監(jiān)察機(jī)關(guān)舉報(bào)。在這些現(xiàn)行的法律政策規(guī)定中，社會(huì)公眾就是指公民、法人和其他組織，社會(huì)公眾追究政府生態(tài)責(zé)任的主要方式就是舉報(bào)和訴訟，且只有符合一定條件的社會(huì)組織才具有生態(tài)公益訴訟主體的資格。

雖然，目前我國社會(huì)公眾追究政府生態(tài)責(zé)任的理論解釋和制度安排已有一定起色，但遠(yuǎn)未明顯促成廣泛的實(shí)踐行為。相反，現(xiàn)實(shí)中我國社會(huì)公眾在追究政府生態(tài)責(zé)任方面基本上還是缺位者的角色形象。就社會(huì)公眾個(gè)體而言，我國曾多次出現(xiàn)公眾以非法聚眾、游行、示威等活動(dòng)方式表達(dá)自身利益訴求，并對(duì)政府生態(tài)管理和決策活動(dòng)施加影響的生態(tài)群體性事件，如廈門PX項(xiàng)目事件、北京六里屯垃圾焚燒廠事件、深港西部通道深圳接線工程環(huán)評(píng)事件等。在這些生態(tài)群體性事件的發(fā)生過程中，社會(huì)公眾作為個(gè)體的人往往都是有理性的、有教養(yǎng)的、有獨(dú)立性的，但是隨著聚眾密度的增大，身處其中的個(gè)體的思維和行動(dòng)能力會(huì)漸趨一致，變得越來越情緒化和非理性。②這些非法、非理性、情緒化的社會(huì)公眾活動(dòng)，即使對(duì)政府有關(guān)生態(tài)管理和決策行為產(chǎn)生了某些影響，或起到了一定的監(jiān)督作用，但也不是值得倡導(dǎo)的合理化、制度化的社會(huì)公眾追究政府生態(tài)責(zé)任行為。而且，這些活動(dòng)雖然可能會(huì)導(dǎo)致政府改變一些生態(tài)決策行為，如推遲乃至取締有關(guān)影響生態(tài)環(huán)境的生產(chǎn)項(xiàng)目，或者追究相關(guān)企業(yè)的生態(tài)責(zé)任并給予一定的處罰，但往往僅僅停留于此，最終并沒有進(jìn)一步產(chǎn)生追究政府及其工作人員生態(tài)責(zé)任的后果。

近些年來，我國生態(tài)社會(huì)組織（又稱環(huán)保組織、環(huán)境民間組織、環(huán)境非政府組織、生態(tài)NGO等）的規(guī)模和作用有了較快的發(fā)展和提升。其中，既有政府主辦的中國環(huán)境科學(xué)協(xié)會(huì)、中華環(huán)?；饡?huì)等，也有民間發(fā)起的自然之友、北京地球村環(huán)境文化中心等。這些生態(tài)社會(huì)組織在保護(hù)野生動(dòng)物、保護(hù)母親河、維護(hù)公民環(huán)境權(quán)益、提起環(huán)境公益訴訟等方面發(fā)揮了重要作用，如在保護(hù)藏羚羊行動(dòng)、云南怒江建壩事件、圓明園防滲事件等中都有一定的表現(xiàn)。其角色定位也日益從“環(huán)境監(jiān)護(hù)人”“公眾利益代表”向政府環(huán)境決策參與、企業(yè)經(jīng)營(yíng)行為影響為主體的重要監(jiān)督力量角色轉(zhuǎn)換。③毋庸置疑，我國生態(tài)社會(huì)組織已經(jīng)對(duì)政府生態(tài)管理和決策發(fā)揮了一定的監(jiān)督作用，但相對(duì)于政府對(duì)生態(tài)社會(huì)組織的監(jiān)督和管理而言，生態(tài)社會(huì)組織對(duì)政府的監(jiān)督作用仍然極其有限。而且，這些有限的監(jiān)督也并不一定能夠說明生態(tài)社會(huì)組織已經(jīng)發(fā)揮了政府生態(tài)責(zé)任追究主體的角色功能。因?yàn)椋愃频谋O(jiān)督政府可能會(huì)促使政府改變一些生態(tài)管理和決策行為，但往往沒有得到具有追究政府生態(tài)責(zé)任職責(zé)的權(quán)力部門的回應(yīng)，也沒有進(jìn)一步引發(fā)對(duì)政府及其工作人員承擔(dān)某種消極后果的責(zé)任追究。而且，目前我國由生態(tài)社會(huì)組織擔(dān)當(dāng)主要角色的環(huán)境公益訴訟主要是生態(tài)環(huán)境民事訴訟而不是生態(tài)環(huán)境行政訴訟，其訴訟對(duì)象基本上是企業(yè)而不是政府。如2009年中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)主訴江蘇江陰港集裝箱有限公司的環(huán)境污染侵權(quán)，2011年“自然之友”及重慶市綠色志愿者聯(lián)合會(huì)起訴陸良化工集團(tuán)的生產(chǎn)行為所導(dǎo)致的鉻渣污染等。

一些歐美發(fā)達(dá)國家通過相關(guān)的法律制度安排，社會(huì)公眾已經(jīng)能夠通過請(qǐng)?jiān)浮⒖棺h和訴訟等方式在一定程度上有效地實(shí)現(xiàn)對(duì)政府生態(tài)責(zé)任的追究，從而成為追究政府生態(tài)責(zé)任的重要參與主體。然而，我國國情與西方發(fā)達(dá)國家存在著很大差異，受體制機(jī)制、社會(huì)自主性等諸多因素的影響，我國社會(huì)公眾作為政府生態(tài)責(zé)任追究的有效參與主體還不是一個(gè)現(xiàn)實(shí)樣態(tài)，社會(huì)公眾基本上仍處于追究政府生態(tài)責(zé)任參與主體的角色缺位狀態(tài)，其緣由主要是社會(huì)公眾相關(guān)的意識(shí)不強(qiáng)、能力不足以及相關(guān)的制度供給不足與制度存在局限。

生態(tài)文明建設(shè)已經(jīng)成為中國共產(chǎn)黨的政治宣言，環(huán)境保護(hù)已經(jīng)成為國家的基本國策，現(xiàn)行的法律政策也在一定程度上賦予公民以舉報(bào)和訴訟等方式參與監(jiān)督和追究政府生態(tài)責(zé)任的權(quán)利，但由于社會(huì)公眾的生態(tài)意識(shí)和政治民主意識(shí)不強(qiáng)，導(dǎo)致他們難以自覺地行使監(jiān)督和追究權(quán)利；或所掌握的信息、技術(shù)、資金、人才等各種資源的不足，導(dǎo)致他們不能有效行使監(jiān)督和追究權(quán)利；或博弈處于相對(duì)強(qiáng)勢(shì)地位的政府的信心不夠，導(dǎo)致他們不愿主動(dòng)行使監(jiān)督和追究權(quán)利。當(dāng)然，處于弱勢(shì)地位的分散社會(huì)公眾個(gè)體有時(shí)會(huì)以非法、非理性的聚會(huì)鬧事的極端方式進(jìn)行生態(tài)維權(quán)，對(duì)政府也會(huì)施加一定的壓力，這種“施壓”可能會(huì)引起一定的有效追究政府生態(tài)責(zé)任的行為，但這并不是實(shí)現(xiàn)社會(huì)公眾作為政府生態(tài)責(zé)任追究主體角色轉(zhuǎn)換的常態(tài)化和高效化路徑。誠然，生態(tài)社會(huì)組織的興起和發(fā)展能夠在很大程度上緩解社會(huì)公眾個(gè)體參與監(jiān)督和追究政府生態(tài)責(zé)任的意識(shí)和能力不足問題，但目前我國生態(tài)社會(huì)組織的發(fā)展以及監(jiān)督和追究政府生態(tài)責(zé)任的權(quán)利，不僅要受到各種制度安排的限制，而且政府主導(dǎo)的生態(tài)社會(huì)組織在發(fā)展資源上主要依賴于政府，民間發(fā)起的生態(tài)社會(huì)組織更是存在資源不足問題，它們與掌握權(quán)力且占有豐富資源的政府明顯處于力量不對(duì)稱狀態(tài)，在此生存環(huán)境下的生態(tài)社會(huì)組織不能也不愿監(jiān)督和追究政府生態(tài)責(zé)任，也就不足為怪了。

我國早期實(shí)施的《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》只是原則性規(guī)定，一切單位和個(gè)人都有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)，并有權(quán)對(duì)污染和破壞環(huán)境的單位和個(gè)人進(jìn)行檢舉和控告。直到2015年修訂后實(shí)施的環(huán)境保護(hù)法才新增了社會(huì)公眾有權(quán)舉報(bào)政府不依法履行生態(tài)職責(zé)行為的規(guī)定，并新增了符合特定條件的社會(huì)組織可以依法提起環(huán)境公益訴訟的規(guī)定。2015年8月9日起施行的專門性政府生態(tài)責(zé)任追究制度，即《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》，只是明確規(guī)定了各級(jí)政府負(fù)有生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)監(jiān)管職責(zé)的工作部門、紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)、組織（人事）部門以及司法機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)追究各級(jí)政府黨政干部的生態(tài)責(zé)任，只是規(guī)定負(fù)責(zé)做出責(zé)任追究決定的機(jī)關(guān)和部門，一般應(yīng)當(dāng)將責(zé)任追究決定向社會(huì)公開?？梢姡壳拔覈嘘P(guān)社會(huì)公眾參與追究政府生態(tài)責(zé)任的制度安排在時(shí)間上一直比較緩慢與滯后，在內(nèi)容上也一直比較缺失或模糊。因此，基于制度供給不足而難以促進(jìn)社會(huì)公眾追究政府生態(tài)責(zé)任的問題依然存在。

我國社會(huì)公眾的生態(tài)公益訴訟的制度缺陷也是制約社會(huì)公眾作為生態(tài)責(zé)任追究主體角色成長(zhǎng)的重要因素。如新修訂的國家環(huán)境保護(hù)法雖然新增了社會(huì)組織的環(huán)境公益訴訟主體資格，但訴訟主體僅僅明確為社會(huì)組織，而且附加了社會(huì)組織的限定條件，即依法在設(shè)區(qū)的市級(jí)以上人民政府民政部門登記；專門從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)連續(xù)五年以上且無違法記錄。這樣的訴訟主體及其限定條件的規(guī)定雖然在我國確實(shí)有其現(xiàn)實(shí)的必要性，但在客觀上也會(huì)大大降低社會(huì)公眾通過環(huán)境公益訴訟來追究政府生態(tài)責(zé)任的可能性和積極性。此外，在現(xiàn)行制度安排中，社會(huì)公眾的生態(tài)公益訴訟范圍的模糊性以及政府生態(tài)信息公開的有限性等，也都是社會(huì)公眾參與追究政府生態(tài)責(zé)任的重要制約因素。

二、目前社會(huì)公眾角色定位的主導(dǎo)策略及其局限

堅(jiān)持社會(huì)公眾參與的原則、主張社會(huì)公眾參與環(huán)境保護(hù)是當(dāng)前我國學(xué)界政界的通常表述和主流話語。社會(huì)公眾參與政府生態(tài)責(zé)任追究，即社會(huì)公眾作為政府生態(tài)責(zé)任追究的參與者角色定位，也是目前我國生態(tài)治理的主導(dǎo)策略。與西方發(fā)達(dá)國家相比，目前我國社會(huì)公眾參與政府生態(tài)責(zé)任追究的現(xiàn)狀還存在明顯差距，當(dāng)然，西方發(fā)達(dá)國家社會(huì)公眾的參與熱情和參與效果也是非常有限的。這是因?yàn)?，如果將社?huì)公眾僅僅定位于生態(tài)治理以及政府生態(tài)責(zé)任追究的不平等的參與者角色，必然會(huì)普遍存在“參與治理”模式固有的諸多困境和局限，而且，這些局限也是造成社會(huì)公眾參與生態(tài)治理和參與政府生態(tài)責(zé)任追究的能動(dòng)性、有效性不足的深層原因，但它們又不是僅僅通過提高社會(huì)公眾的參與意識(shí)、參與能力及參與制度本身的完善等措施所能解決的。

所謂參與治理，是建立在對(duì)組織層級(jí)控制加以默認(rèn)的前提下和出于矯正官僚制組織集權(quán)結(jié)構(gòu)的要求而做出的制度設(shè)計(jì)。參與治理體系中存在著一個(gè)中心性和主導(dǎo)性要素，其他因素在中心性和主導(dǎo)性要素的控制之下參與到社會(huì)治理過程中來。在現(xiàn)實(shí)中，較多情況下表現(xiàn)為由政府主導(dǎo)而各種社會(huì)力量參與的治理過程。在我國政府生態(tài)責(zé)任追究的各種主體要素中，作為政府生態(tài)責(zé)任追究的中心性和主導(dǎo)性要素應(yīng)當(dāng)是黨政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)和立法機(jī)關(guān)，其中黨政機(jī)關(guān)又為最重要或核心要素的主體，司法機(jī)關(guān)和立法機(jī)關(guān)為相對(duì)次要和邊緣要素的主體，而作為社會(huì)公眾的公民、法人和社會(huì)組織則是作為非中心性和非主導(dǎo)性要素的主體。也就是說，社會(huì)公眾的監(jiān)督和追究是一種權(quán)利而不是權(quán)力，所以要使政府生態(tài)責(zé)任真正得到落實(shí)，還必須與權(quán)力性監(jiān)督和追究結(jié)合起來，其形式一般表現(xiàn)為兩種：一是直接引發(fā)權(quán)力性問責(zé)的，如提出行政復(fù)議和行政訴訟；二是間接引發(fā)權(quán)力性問責(zé)的，如批評(píng)、建議、檢舉、揭發(fā)、申訴、報(bào)道等。④在這里，社會(huì)公眾作為政府生態(tài)責(zé)任的參與者與主導(dǎo)者的地位和角色實(shí)質(zhì)上包含著一種不平等的關(guān)系，社會(huì)公眾作為不平等的參與者的角色定位必然會(huì)引發(fā)一系列的質(zhì)疑和難題。

一是參與目標(biāo)上的非實(shí)質(zhì)生態(tài)民主性。社會(huì)公眾參與追究政府生態(tài)責(zé)任是實(shí)現(xiàn)生態(tài)民主目標(biāo)的集中體現(xiàn)，但是，參與治理只是體現(xiàn)一種形式民主，由于其包含著一種不平等的關(guān)系，決定了它無助于實(shí)質(zhì)民主的實(shí)現(xiàn)。雖然社會(huì)公眾可以就沒有履行職責(zé)的政府及其工作人員向其上級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)舉報(bào)或向法院提起訴訟，接受舉報(bào)的機(jī)關(guān)和法院也應(yīng)當(dāng)進(jìn)行回應(yīng)和受理，但最終決定是否追究以及如何追究政府生態(tài)責(zé)任的決策，仍然是由作為主導(dǎo)者的權(quán)力機(jī)關(guān)作出的，而作為參與者的社會(huì)公眾最終只能選擇默默地接受，這種沒有最后決定權(quán)力的參與，難以真正實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)性的生態(tài)民主目標(biāo)。

二是參與動(dòng)機(jī)或參與目標(biāo)上的私益性。社會(huì)公眾追究政府生態(tài)責(zé)任，既可能出于某種私人利益的需要，也可能出于生態(tài)環(huán)境公益的訴求。一般認(rèn)為，作為生態(tài)治理參與者的公眾個(gè)人往往更多地是出于私人利益，而生態(tài)社會(huì)組織則主要是為了公共利益。事實(shí)上，治理結(jié)構(gòu)的平等性也會(huì)在很大程度上影響著社會(huì)公眾參與公共事務(wù)的熱情度。一般來說，治理結(jié)構(gòu)越是不平等，社會(huì)公眾就越是只關(guān)注自己的私人利益，而沒有興趣關(guān)注大眾的公共利益。參與治理擁有的正是這樣一種不平等關(guān)系的結(jié)構(gòu)，作為參與者角色定位，社會(huì)公眾也會(huì)更多地關(guān)心與自己切身利益直接相關(guān)的事，而期望他人代表自己來關(guān)心與公眾利益相關(guān)的事。尤其是在社會(huì)公眾追究政府生態(tài)責(zé)任的行為中，政府生態(tài)責(zé)任本質(zhì)上應(yīng)當(dāng)是一種公共責(zé)任，維護(hù)和實(shí)現(xiàn)的是生態(tài)公共利益。而社會(huì)公眾個(gè)人可能更多地是出于自身利益的考慮，或者無熱情或者非理性地參與監(jiān)督和追究損害生態(tài)環(huán)境的政府及其工作人員。生態(tài)社會(huì)組織也會(huì)或者出于保護(hù)和爭(zhēng)取更多的自身團(tuán)體利益，或者受制于政府或強(qiáng)勢(shì)利益集團(tuán)控制，而不能經(jīng)常地和正常地?fù)?dān)當(dāng)追究政府生態(tài)責(zé)任的角色。

三是參與主體選擇的狹窄性。社會(huì)公眾追究政府生態(tài)責(zé)任不可能是所有公民和社會(huì)組織都應(yīng)當(dāng)參與和能夠參與的，無論是通過政府組織的問卷調(diào)查、座談會(huì)、專家論證會(huì)、聽證會(huì)提意見和建議的方式，還是通過向政府上級(jí)機(jī)關(guān)進(jìn)行舉報(bào)或向法院提起訴訟的方式對(duì)政府生態(tài)責(zé)任進(jìn)行監(jiān)督和追究，也只能選擇部分公眾或社會(huì)組織作為代表來監(jiān)督政府和參與責(zé)任追究。這些代表雖然來自社會(huì)公眾，但有的作為代表的公眾或社會(huì)組織本身就是由權(quán)力部門通過制定某些規(guī)則來直接挑選和確定的。參與代表雖然也可以由社會(huì)公眾推選產(chǎn)生，但往往最終也由作為主導(dǎo)者的權(quán)力部門通過一定方式進(jìn)行選擇和確定。因此，參與代表選擇的廣泛性、代表性往往令人生疑，也經(jīng)常呈現(xiàn)出比較明顯的局部性或狹窄性。

四是參與范圍或參與內(nèi)容的有限性。在社會(huì)公眾參與政府生態(tài)責(zé)任追究的過程中，政府不可能全部公開或完全開放與政府生態(tài)責(zé)任相關(guān)的所有生態(tài)治理工作的內(nèi)容和環(huán)節(jié)，能夠公開的事項(xiàng)一般都是由作為主導(dǎo)者的權(quán)力部門來確定的，并且往往是權(quán)力部門所希望的參與范圍和內(nèi)容。同時(shí)，社會(huì)公眾也并不一定對(duì)政府生態(tài)治理的所有內(nèi)容都有參與興趣。因此，社會(huì)公眾能夠參與政府生態(tài)責(zé)任追究的范圍和內(nèi)容就會(huì)變得相當(dāng)有限，這種參與的不充分性必然會(huì)對(duì)社會(huì)公眾追究政府生態(tài)責(zé)任的有效性和積極性產(chǎn)生明顯的負(fù)面影響。

五是參與結(jié)果的被操作性。在社會(huì)公眾參與政府生態(tài)責(zé)任追究的情形下，社會(huì)公眾可以就政府生態(tài)責(zé)任履行情況提出意見、進(jìn)行舉報(bào)和提起訴訟，但社會(huì)公眾的意見和建議必須和有關(guān)權(quán)力部門的回應(yīng)結(jié)合起來，這樣才能最終發(fā)揮追究政府生態(tài)責(zé)任的效果。實(shí)質(zhì)上，他們的意見和建議一般只是作為有關(guān)權(quán)力部門追究政府生態(tài)責(zé)任最終決策的參考依據(jù)，最終決策還是由作為主導(dǎo)者的權(quán)力部門決定。這種參與結(jié)果的被操作性往往會(huì)讓參與者感受到漠視、無奈和挫折，從而會(huì)在很大程度上影響社會(huì)公眾參與政府生態(tài)責(zé)任追究的積極性和公正性。

應(yīng)該看到，倡導(dǎo)社會(huì)公眾參與生態(tài)治理對(duì)于我國生態(tài)文明建設(shè)具有重大的積極意義，社會(huì)公眾參與政府生態(tài)責(zé)任追究對(duì)于提高政府生態(tài)治理的執(zhí)行力和公信力也具有根本的促進(jìn)作用。但也不能否認(rèn)，參與治理存在著不平等關(guān)系的中心—邊緣結(jié)構(gòu)。社會(huì)公眾作為不平等的參與者角色定位無法真正解決社會(huì)公眾參與生態(tài)治理以及政府生態(tài)責(zé)任追究的主動(dòng)性和積極性問題，也無法從根本上徹底解決生態(tài)實(shí)質(zhì)民主的實(shí)現(xiàn)和生態(tài)公共利益的維護(hù)問題。

三、未來社會(huì)公眾角色定位的發(fā)展趨勢(shì)及其條件

在官僚制的層級(jí)結(jié)構(gòu)中，參與治理改變不了權(quán)力由少數(shù)人執(zhí)掌和行使的現(xiàn)實(shí)，改變不了權(quán)力支配過程和結(jié)果的性質(zhì)，所以，社會(huì)公眾作為追究政府生態(tài)責(zé)任的參與者角色定位也必然存在著上述難以避免的內(nèi)在局限。然而，人類社會(huì)正在走向后工業(yè)社會(huì)的過程中，也正在走向重視社會(huì)自治的歷史時(shí)期，社會(huì)治理通過社會(huì)自治走向合作治理已經(jīng)成為一個(gè)確定無疑的歷史發(fā)展趨勢(shì)，人類社會(huì)必將構(gòu)建一個(gè)由政府與社會(huì)自治型組織合作治理的體系。由此而興起的合作治理理論認(rèn)為，合作治理在行為模式上已經(jīng)超越了政府過程的公眾參與，它以平等主體的自愿行為打破了公眾參與政府過程的中心主義結(jié)構(gòu)。⑤在這種走向后工業(yè)社會(huì)的合作治理歷史發(fā)展趨勢(shì)下，社會(huì)公眾作為政府生態(tài)責(zé)任追究主體也應(yīng)當(dāng)存在著從參與者走向合作者的必要性和可能性。

在這里，參與治理與合作治理、參與者與合作者有著根本性質(zhì)的不同。實(shí)質(zhì)上，參與不是合作的一種方式，參與也不會(huì)導(dǎo)向合作；相反，真正的合作恰恰是參與的否定形態(tài)，是對(duì)參與的揚(yáng)棄和超越。因?yàn)?，合作治理需要打破官僚制層?jí)結(jié)構(gòu)下的中心—邊緣結(jié)構(gòu)，打破參與治理體系中的不平等關(guān)系，需要建立一種新型的自主性基礎(chǔ)上的平等共存關(guān)系。合作治理存在著行政權(quán)力的運(yùn)行和作用，但行政權(quán)力的外向功能顯然會(huì)大大削弱，甚至?xí)吔跓o，治理主體也不會(huì)再依靠權(quán)力去直接作用于治理對(duì)象，進(jìn)而會(huì)緊密地與行政權(quán)力持有者的道德意識(shí)相關(guān)聯(lián)。⑥合作治理也將會(huì)使參與治理所追求的形式民主轉(zhuǎn)變到實(shí)質(zhì)民主實(shí)現(xiàn)的軌道上來，它會(huì)從根本上消解參與治理存在的內(nèi)在局限。同樣，在政府與社會(huì)公眾的生態(tài)合作治理?xiàng)l件下，社會(huì)公眾與有關(guān)權(quán)力部門在追究政府生態(tài)責(zé)任行為中，也應(yīng)當(dāng)建立既能自主負(fù)責(zé)追究又能分擔(dān)追究責(zé)任的真正平等的共同追究機(jī)制，并在責(zé)任追究中實(shí)現(xiàn)取長(zhǎng)補(bǔ)短、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的效果，從而實(shí)現(xiàn)責(zé)任追究治理體系的最優(yōu)化和責(zé)任追究效益的最大化。當(dāng)然，合作治理的實(shí)現(xiàn)需要具備一定的前提和基礎(chǔ)。走向政府與社會(huì)公眾的生態(tài)合作治理，并真正地實(shí)現(xiàn)社會(huì)公眾作為政府生態(tài)責(zé)任追究的合作者，也需要?jiǎng)?chuàng)造和生成一定的現(xiàn)實(shí)條件。

一是作為政府生態(tài)責(zé)任追究的合作者，社會(huì)公眾首先需要成為社會(huì)自治者。因?yàn)椋侠碇卫砭褪前殡S著社會(huì)自治力量的成長(zhǎng)而興起的，是順應(yīng)社會(huì)自治力量的成長(zhǎng)而帶來的治理主體多元化發(fā)展的客觀需要。社會(huì)自治屬于一種自我治理，是治理者與被治理者之間的界限已經(jīng)被打破、治理主體與治理客體之間會(huì)經(jīng)常性易位的自我治理。社會(huì)自治是一種自主治理，是排除了任何形式被操縱被利用可能性的自我治理，是從根本上消解了那些存在于具有中心—邊緣結(jié)構(gòu)的社會(huì)治理體系中、最終需要聽命和服從于政府，或只能作為政府社會(huì)治理的助手和發(fā)揮輔助作用的公民或社會(huì)組織所進(jìn)行的治理。在本質(zhì)上，社會(huì)自治是既不需要借助于外在強(qiáng)制性力量，也不需要出于利益誘惑目標(biāo)的自我治理，而是一種基于治理主體道德自覺的自我治理和自主治理。只有這樣的社會(huì)自治力量才能真正成為合作治理中和政府進(jìn)行平等合作的社會(huì)主體。同樣，在政府生態(tài)責(zé)任追究主體中，只有那些根源于社會(huì)和處于社會(huì)之中的生態(tài)治理力量，而不是那些處于權(quán)力主導(dǎo)支配下的社會(huì)公眾，或由政府主辦并依從于政府的生態(tài)社會(huì)組織，才能成為社會(huì)自治主體，也才能真正成為政府生態(tài)責(zé)任追究的合作者。當(dāng)然，作為這樣的社會(huì)自治主體和責(zé)任追究合作者的成長(zhǎng)是需要具備一定條件的，而政府的使命或目標(biāo)就是培育和促進(jìn)社會(huì)自治力量的成熟，而且在這個(gè)過程中，政府主要不是通過教育公民或強(qiáng)化公民權(quán)利制度安排來增強(qiáng)社會(huì)公眾的政治的和道德的責(zé)任感，而是主要通過符合社會(huì)自治和合作治理本質(zhì)的制度安排來塑造社會(huì)公眾成為成熟的自我治理主體和合作治理主體。

二是作為合作治理中的合作者，社會(huì)公眾需要樹立一種新型的合作精神或合作文化。這種合作精神堅(jiān)持以追求公共利益最大化最優(yōu)化為根本目標(biāo)，堅(jiān)持管理就是服務(wù)和服務(wù)融入管理之中的服務(wù)理念，是基于真誠信任而不是某種外在強(qiáng)制性力量或某種利益互惠需求的合作精神，是基于自我與共同體共在的總體性體驗(yàn)和人的道德自主性的合作精神。同樣，社會(huì)公眾作為政府生態(tài)責(zé)任追究的合作者，也需要所有責(zé)任追究主體都能夠以追求生態(tài)公共利益最大化最優(yōu)化為根本價(jià)值取向，都具備生態(tài)服務(wù)理念和生態(tài)服務(wù)熱情，都具有生態(tài)道德意識(shí)和真誠合作信任理念。這種生態(tài)合作精神也不是傳統(tǒng)的知識(shí)教育和知識(shí)灌輸就能完全做到的，它主要在于通過一定的生態(tài)倫理和合作道德原則及規(guī)范的制度化引導(dǎo)和制度安排保障才能真正見效。

三是合作治理及其合作者角色定位需要依賴一種新型的合作制度。作為合作治理前提的社會(huì)自治屬于一種自我治理，它主要不是依靠某種外在的強(qiáng)制性規(guī)則約束；合作治理也屬于人們的自主行為，它也主要不是依賴某種外在強(qiáng)制力量作為后盾的制度保障。新型的合作制度常規(guī)性內(nèi)容主要是一些道德原則和道德規(guī)范，它們基本上是引導(dǎo)性規(guī)范而不是外在的強(qiáng)制性規(guī)范。在本質(zhì)上，這種合作制度不是傳統(tǒng)的法律制度，而是一種新型的道德制度。這種道德制度應(yīng)當(dāng)有利于增強(qiáng)人們?cè)诤献髦卫碇械暮献骶窈妥栽感袨椋欣诖_保人們之間建立真正高度的信任關(guān)系，有利于調(diào)動(dòng)人們?cè)诤献髦卫碇行袨榈闹鲃?dòng)性和積極性，最終有利于提升合作行為的效率和效能。社會(huì)公眾作為追究政府生態(tài)責(zé)任的合作者，他們與其他責(zé)任追究主體的合作關(guān)系和合作行為需要一種新型的生態(tài)合作制度作為保障，這種生態(tài)合作制度的內(nèi)容主要是一些引導(dǎo)性的生態(tài)道德規(guī)范和合作道德規(guī)范，它應(yīng)當(dāng)既能確保合作者之間保持真正的平等關(guān)系，也能最大限度地提升社會(huì)公眾追究政府生態(tài)責(zé)任的熱情和動(dòng)力。

四是合作者合作行為的展開需要有一定的合作技術(shù)。這里的合作技術(shù)特指那些支撐和保障合作治理的各種物質(zhì)技術(shù)，如信息技術(shù)、交通技術(shù)、媒體技術(shù)等。當(dāng)今社會(huì)物質(zhì)技術(shù)的發(fā)展為人們廣泛交流和快速交往提供了可能，使人與人之間合作的物理制約因素大大減弱，從而使人們的合作能力和合作水平大大提升。在社會(huì)公眾扮演政府生態(tài)責(zé)任追究合作者角色的過程中，政府生態(tài)環(huán)境績(jī)效的評(píng)估與審計(jì)、生態(tài)環(huán)境信息的公開與傳播、社會(huì)公眾追究責(zé)任中的呼聲與對(duì)話、社會(huì)公眾與其他責(zé)任追究主體的交往與協(xié)商等，都離不開各種物質(zhì)技術(shù)條件或技術(shù)平臺(tái)。尤其是在現(xiàn)有的條件下，由于我國生態(tài)社會(huì)組織或環(huán)保組織與政府之間還處于極為不對(duì)等的關(guān)系之中，民間環(huán)保力量極為弱小，生態(tài)環(huán)境信息與訴求渠道又十分有限，因此，利用和通過媒體平臺(tái)放大自己的聲音，幾乎成了環(huán)保組織賴以發(fā)揮作用的唯一手段。⑦

總之，社會(huì)公眾無論是作為生態(tài)社會(huì)自治力量，還是作為包括追究政府生態(tài)責(zé)任在內(nèi)的生態(tài)合作治理中的合作者，都需要具備一定的條件，政府及其公共行政的努力目標(biāo)又恰恰應(yīng)當(dāng)在于不斷地提供這些條件。特別是在傳統(tǒng)官僚制的層級(jí)結(jié)構(gòu)仍占主導(dǎo)地位的條件下，社會(huì)自治和合作治理還會(huì)面臨諸多現(xiàn)實(shí)操作性困難，社會(huì)公眾作為政府生態(tài)責(zé)任追究的合作者角色定位也會(huì)難以成為普遍態(tài)勢(shì)。但這一切改變不了走向社會(huì)自治和合作治理的歷史發(fā)展趨勢(shì)，也改變不了社會(huì)公眾作為社會(huì)生態(tài)自治力量與政府或有關(guān)權(quán)力部門合作追究政府生態(tài)責(zé)任的歷史發(fā)展趨勢(shì)。

注釋

①④張建偉：《政府環(huán)境責(zé)任論》，中國環(huán)境科學(xué)出版社，2008年，第165、167—168頁。

②朱謙：《公眾環(huán)境行政參與的現(xiàn)實(shí)困境及其出路》，《上海交通大學(xué)學(xué)報(bào)》（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）2012年第1期。

③郭曉勤、歐書明：《中國環(huán)境NGO角色定位：?jiǎn)栴}與對(duì)策》，《學(xué)會(huì)》2010年第7期。

⑤⑥張康之：《論參與治理、社會(huì)自治與合作治理》，《行政論壇》2008年第6期。

⑦張萍、丁倩倩：《環(huán)保組織在我國環(huán)境事件中的介入模式及角色定位——近10年來的典型案例分析》，《思想戰(zhàn)線》2014年第4期。

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