單　鑫

摘要：在全球化趨勢(shì)日趨明顯的當(dāng)今時(shí)代，隨著我國(guó)各項(xiàng)改革不斷深入，政府創(chuàng)新不再僅僅局限于政府內(nèi)部，它越來(lái)越多地與公民社會(huì)發(fā)展、地方治理成長(zhǎng)發(fā)生著關(guān)系。從實(shí)踐上來(lái)看，地方治理已經(jīng)成為當(dāng)前我國(guó)政府創(chuàng)新的一種趨向，建立起“政府創(chuàng)新與地方治理”的分析框架是構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的一個(gè)全新的課題。分析框架對(duì)地方治理的基本內(nèi)容、社會(huì)根基，政府的主導(dǎo)作用，可能出現(xiàn)的異化問(wèn)題以及實(shí)現(xiàn)路徑選擇進(jìn)行了論述。

關(guān)鍵詞：和諧社會(huì)；政府創(chuàng)新；地方治理；地方政府

中圖分類號(hào)：D625；D033文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：ADOI：10.3963／j.issn.1671－6477.2009.01.008

21世紀(jì)初，我們黨提出了構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的重大任務(wù)，“社會(huì)建設(shè)”被明確地提出來(lái)并納入中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)的總體布局中去。近年來(lái)，在科學(xué)發(fā)展觀的指導(dǎo)下，各級(jí)地方政府圍繞構(gòu)建和諧社會(huì)的中心任務(wù)，大力開(kāi)拓創(chuàng)新，將視野投向政府之外的社會(huì)系統(tǒng)，更加關(guān)注民生需要和社會(huì)發(fā)展。從學(xué)理的角度來(lái)看，政府創(chuàng)新與公民社會(huì)的發(fā)展密切相關(guān)，地方政府創(chuàng)新正趨向于地方治理。因此，建立起“政府創(chuàng)新與地方治理”這一分析框架，是和諧社會(huì)的應(yīng)有之義，也從一個(gè)側(cè)面反映了地方政府創(chuàng)新的趨勢(shì)。

一、地方治理——中國(guó)地方政府創(chuàng)新的趨向

改革開(kāi)放30年來(lái)，隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)日益發(fā)展，各項(xiàng)體制改革不斷深入，政府組織開(kāi)始主動(dòng)地在觀念、體制、行為等方面進(jìn)行創(chuàng)造性地變革，政府創(chuàng)新已經(jīng)逐漸成為一種趨勢(shì)和潮流。由于地方政府直接面對(duì)地方的公民與社會(huì)，地方政府的創(chuàng)新就具有更重要的地位和作用。總體上來(lái)看，無(wú)論是從創(chuàng)新的方式、內(nèi)容還是影響，地方政府創(chuàng)新已不再局限于政府體系內(nèi)部，它越來(lái)越觸及到政府以外的社會(huì)系統(tǒng)，并且隨著創(chuàng)新在深層次上的展開(kāi)，在廣范圍上的進(jìn)行，政府和社會(huì)的運(yùn)行方式被深刻地改變著。通過(guò)創(chuàng)新，政府和社會(huì)得到溝通，社會(huì)以一種為政治權(quán)威所認(rèn)可的方式被培育著，它們的力量不斷地被激發(fā)出來(lái)。也就是說(shuō)，地方政府的創(chuàng)新越來(lái)越趨向于地方治理。

通過(guò)對(duì)中國(guó)地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)案例的研究，也可以得出這一結(jié)論。由中央編譯局等單位發(fā)起的中國(guó)地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)，是我國(guó)第一次由獨(dú)立的學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)對(duì)政府創(chuàng)新行為進(jìn)行評(píng)估，這是一個(gè)開(kāi)啟“民評(píng)官”歷史的民間獎(jiǎng)項(xiàng)。自2000年創(chuàng)立之日起，至2008年已舉辦了4屆，共有83個(gè)項(xiàng)目入圍，其中41個(gè)項(xiàng)目獲得優(yōu)勝獎(jiǎng)。經(jīng)過(guò)幾年的發(fā)展，該獎(jiǎng)項(xiàng)已經(jīng)確立了一套較為成熟的政府創(chuàng)新評(píng)價(jià)體系，獲獎(jiǎng)項(xiàng)目案例受到廣泛關(guān)注，并成為國(guó)內(nèi)學(xué)者研究的重要參考資料。我們以4屆83個(gè)入圍獎(jiǎng)項(xiàng)為藍(lán)本，來(lái)進(jìn)行一個(gè)簡(jiǎn)單的案例統(tǒng)計(jì)分析。

為了研究需要，我們從政府管理的角度來(lái)劃分政府創(chuàng)新。地方政府管理可大致分為內(nèi)部管理和公共管理兩大塊：前者主要指地方政府機(jī)構(gòu)的內(nèi)部運(yùn)行活動(dòng)過(guò)程，即依法定職能而設(shè)定的結(jié)構(gòu)、制度、程序、人事、支撐保障及其相互的自身運(yùn)行活動(dòng)，主要內(nèi)容包括職能確定、機(jī)構(gòu)管理、制度管理、程序管理、效率管理等；后者是地方政府對(duì)外實(shí)現(xiàn)公共利益而進(jìn)行的管理，主要內(nèi)容包括保障民主參與，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，提供公共物品等。因此，我們將政府創(chuàng)新分為政府內(nèi)部管理創(chuàng)新和公共管理創(chuàng)新，又將公共管理創(chuàng)新細(xì)化為經(jīng)濟(jì)發(fā)展、公共服務(wù)以及民主參與三個(gè)方面的創(chuàng)新。見(jiàn)圖1。

圖1顯示，政府公共管理創(chuàng)新占了81％(經(jīng)濟(jì)發(fā)展、公共服務(wù)、民主參與之和)，其中公共服務(wù)、民主參與領(lǐng)域又占了絕大多數(shù)，是政府創(chuàng)新的主要部分。結(jié)合內(nèi)容來(lái)看，創(chuàng)新大都集中在服務(wù)型政府建設(shè)，審批制度改革，某些公共服務(wù)領(lǐng)域的民營(yíng)化改革，農(nóng)村和社區(qū)治理創(chuàng)新等方面，這些都是當(dāng)代地方治理的核心內(nèi)容。因此，我們可以說(shuō)，地方治理已成為當(dāng)前政府創(chuàng)新的趨向。

但是，理論界似乎還沒(méi)有注意到這一動(dòng)向，鮮有學(xué)者將“地方治理”的框架引入到政府創(chuàng)新的研究中去。雖然當(dāng)前中國(guó)地方政府的管理還遠(yuǎn)未達(dá)到“治理”的經(jīng)典含義，“地方治理”一時(shí)還難以與中國(guó)的“地方制度”對(duì)接，以“地方治理”作為一種范式來(lái)分析地方政府似乎是紙上談兵。但是，我們“如果將地方治理看做一個(gè)制度變遷、演進(jìn)的過(guò)程，看作公共管理策略工具不斷改進(jìn)和創(chuàng)新的過(guò)程”，那么這一理論對(duì)于中國(guó)的地方政府改革則具有一定的借鑒意義和導(dǎo)向價(jià)值，為此，筆者將嘗試著建立起一個(gè)“政府創(chuàng)新與地方治理”的分析框架。

二、地方治理創(chuàng)新的基本內(nèi)容

政府創(chuàng)新就是探索政府行政的新方法、新模式，以適應(yīng)新環(huán)境的變化和新現(xiàn)實(shí)的挑戰(zhàn)。而政府治理創(chuàng)新涉及到管理創(chuàng)新和政策創(chuàng)新兩個(gè)層面，從管理創(chuàng)新視角看，中國(guó)政府治理需要引入以人為本、市場(chǎng)導(dǎo)向和績(jī)效導(dǎo)向等治理新理念，推進(jìn)服務(wù)型政府、掌舵型政府、績(jī)效型政府和扁平化政府建設(shè)；從政策創(chuàng)新視角看，中國(guó)政府治理需要推進(jìn)參與型政府、回應(yīng)型政府、透明化政府和研究型政府建設(shè)。還有學(xué)者概括了地方治理創(chuàng)新的基本內(nèi)容：完善政府結(jié)構(gòu)，改變政府管理模式，提高政府效能；增強(qiáng)社會(huì)自主性，形成新的權(quán)力依賴關(guān)系；通過(guò)創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)善治?？梢?jiàn)，政府創(chuàng)新實(shí)際上是圍繞著建設(shè)一個(gè)什么樣的政府來(lái)進(jìn)行的，而治理創(chuàng)新的焦點(diǎn)不僅在于政府，還在于社會(huì)，地方治理創(chuàng)新還特別強(qiáng)調(diào)公民的參與。另外，從價(jià)值上講，地方治理涉及多元利益主體、市場(chǎng)機(jī)制作用、政府依法行政等多種含義，包含著政治、管理、法律的意蘊(yùn)。綜上所述，要全面認(rèn)識(shí)地方治理創(chuàng)新的基本內(nèi)容，應(yīng)該從政府、社會(huì)、公民和政治、管理、法律這兩個(gè)維度展開(kāi)。

(一)政府、社會(huì)、公民的視角

對(duì)于地方政府來(lái)說(shuō)，地方治理創(chuàng)新包含3個(gè)內(nèi)容：一是要理順地方政府與其他組織(包括地方立法、司法機(jī)關(guān)、非政府組織)的關(guān)系，“作為制度安排，地方治理主要體現(xiàn)為地方政府及其他組織權(quán)力分配關(guān)系、動(dòng)力機(jī)制和利益結(jié)構(gòu)”；二是在明確劃分權(quán)責(zé)關(guān)系的基礎(chǔ)上，政府效能的提高應(yīng)該更多地依靠市場(chǎng)力量和社會(huì)組織的力量，政府要把市場(chǎng)和社會(huì)組織納入公共服務(wù)供給的框架內(nèi)，在發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)已經(jīng)逐漸成為地方政治精英自覺(jué)行為的情況下，尤其要強(qiáng)調(diào)社會(huì)力量的培育；三是地方政府鼓勵(lì)公民參與，創(chuàng)新參與的方式，擴(kuò)大參與的邊界，疏通參與的通道，“如果公民參與有問(wèn)題，那么所產(chǎn)生的反應(yīng)就不應(yīng)是終止參與，而是進(jìn)一步對(duì)公民進(jìn)行教育”。

對(duì)于地方社會(huì)來(lái)說(shuō)，作為地方社會(huì)的構(gòu)成單元，地方非政府組織、社區(qū)組織、各種利益集團(tuán)等，在公共政策制定與公共服務(wù)提供等方面，他們與政府組織合作，由此形成了多元主體力量參與的地方治理網(wǎng)絡(luò)。這是一個(gè)多元治理主體反復(fù)博弈、互相學(xué)習(xí)、自我反思的過(guò)程，在這一過(guò)程中，他們的能力不斷增長(zhǎng)，自主性得到提升，由此促成了地方社會(huì)整體的生長(zhǎng)與發(fā)育。

對(duì)于公民個(gè)體來(lái)說(shuō)，“地方”一直被認(rèn)為是公民參與公共政策過(guò)程，實(shí)行自主管理的實(shí)驗(yàn)室和訓(xùn)練場(chǎng)，甚至有學(xué)者認(rèn)為地方治理的目的在于達(dá)

成以公民發(fā)展為中心，面向公民需要的新型社會(huì)與公共事務(wù)管理體系。與代議制的模式不同，地方治理特別強(qiáng)調(diào)公民的直接參與。只有通過(guò)積極的公民參與才能夠最有可能達(dá)到最佳的政治結(jié)果，通過(guò)參與可以獲得滿足最大多數(shù)公民權(quán)利利益需求的規(guī)則和決策，民主參與可以增強(qiáng)政府的合法性，而且公民參與可以導(dǎo)致我們通常所謂的公共服務(wù)的一種全身心的投入。

(二)政治、管理、法律的途徑

美國(guó)著名學(xué)者戴維·H·羅森布魯姆在研究公共行政學(xué)時(shí)，發(fā)現(xiàn)公共行政研究存在管理、政治、法律三種不同的途徑，管理途徑主要是基于行政部門(mén)的立場(chǎng)，去思考忠實(shí)地執(zhí)行與落實(shí)各項(xiàng)法令規(guī)章，政治途徑則是基于立法與決策的考慮，至于法律途徑則強(qiáng)調(diào)的是政府的裁決功能，對(duì)維護(hù)憲政權(quán)利的承諾，以及法治。地方治理創(chuàng)新也處處滲透著這三種途徑，以此來(lái)分析地方治理是有意義的。

地方治理研究的政治途徑意味著多元的利益主體在地方公共事務(wù)治理的框架內(nèi)均占有一席之地，從而最大化地實(shí)現(xiàn)代表性、政治回應(yīng)性和責(zé)任的價(jià)值，以協(xié)商和民主的方式完成地方治理；地方治理的管理途徑推崇政府對(duì)公共事務(wù)的開(kāi)放式管理，注重顧客的回應(yīng)性，以績(jī)效為基礎(chǔ)，以效果為導(dǎo)向，妥善運(yùn)用各種市場(chǎng)機(jī)制來(lái)安排公共行政在產(chǎn)品和服務(wù)的提供。這不僅能使服務(wù)成本大大降低，而且顧客會(huì)更加滿意；地方治理的法律途徑要求政府行為規(guī)范，依法行政，使法律成為權(quán)力的控制器，“在非法治社會(huì)中，民眾必須守法，政府可以不守法；在法治社會(huì)中，民眾必須守法，政府更必須守法”，現(xiàn)代法治的價(jià)值在于保障公民的權(quán)利，還要為公民權(quán)利的救濟(jì)，提供有效的制度化的保障。政治、管理、法律三種途徑下的地方治理創(chuàng)新，實(shí)際上是說(shuō)，通過(guò)創(chuàng)新，地方治理要成為多元的公共事務(wù)治理機(jī)制，而不是一元的；地方治理要成為有效的治理機(jī)制，而不是無(wú)效的；地方治理是要建立在法治基礎(chǔ)上的治理機(jī)制，而不是無(wú)序的。

三、地方治理創(chuàng)新的社會(huì)根基

地方治理的創(chuàng)新不是在真空中臆造而成的，它是建立在一定的社會(huì)根基之上的。1978年之后，中國(guó)開(kāi)啟了改革的大幕。針對(duì)傳統(tǒng)的集權(quán)體制，政治體制改革與經(jīng)濟(jì)體制改革都共同圍繞著權(quán)力結(jié)構(gòu)調(diào)整展開(kāi)，其基本取向就是放權(quán)：黨向國(guó)家放權(quán)；國(guó)家向社會(huì)放權(quán)；政府向單位或個(gè)人放權(quán)；單位向個(gè)人放權(quán)。這種放權(quán)不僅觸動(dòng)了傳統(tǒng)的集權(quán)體制架構(gòu)，而且培育了突破傳統(tǒng)體制，全面推進(jìn)改革的各種政治和社會(huì)力量，這其中包括獲得自主權(quán)的地方政府、企業(yè)單位，以及日益獨(dú)立的社會(huì)個(gè)體。特別是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)因素的出現(xiàn)，非公經(jīng)濟(jì)要素的成長(zhǎng)，成為被國(guó)家權(quán)力吞食的社會(huì)重新發(fā)育成長(zhǎng)的最初要素。伴隨著改革的逐步深入和發(fā)展，這些因素又不斷成熟和理性化，影響并作用于人們生活的方方面面，集中表現(xiàn)為3個(gè)層面，即公民個(gè)體和公民整體的心理層面，公民之間、公民與國(guó)家的關(guān)系層面，公民社會(huì)的組織化層面。這3個(gè)層面導(dǎo)致了政治文化發(fā)生轉(zhuǎn)型，利益關(guān)系得到調(diào)整，民間組織大量興起，這就必然要求政府的治理發(fā)生變化，這是地方治理創(chuàng)新的社會(huì)根基。

(一)政治文化的轉(zhuǎn)型

美國(guó)學(xué)者杜贊奇在研究中國(guó)社會(huì)史的時(shí)候，提出了“權(quán)力的文化網(wǎng)絡(luò)”這一分析框架，在組織結(jié)構(gòu)方面，由文化所連接的網(wǎng)絡(luò)是地方社會(huì)中獲取權(quán)威和其他利益集團(tuán)的源泉?？梢?jiàn)，文化在地方社會(huì)中的重要性。阿爾蒙德把政治文化定義為“政治行為取向的特定模式”，在他看來(lái)，這些特定模式構(gòu)成了所有治理機(jī)制的基礎(chǔ)。改革開(kāi)放以后，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的滲透，中國(guó)傳統(tǒng)的政治文化發(fā)生了轉(zhuǎn)型，“政治觀念上由集權(quán)轉(zhuǎn)為民主，政治態(tài)度上由政治疏遠(yuǎn)轉(zhuǎn)為政治參與，政治方式上從人治走向法治，政治人格上由人身依附轉(zhuǎn)向獨(dú)立自主，政治傾向上由激進(jìn)轉(zhuǎn)為變革”。這在根本上就要求傳統(tǒng)的治理方式向開(kāi)放式的地方治理方式轉(zhuǎn)變。

(二)利益關(guān)系的調(diào)整

“在社會(huì)國(guó)家化的中國(guó)，國(guó)家控制著差不多所有的資源、利益和發(fā)展機(jī)會(huì)，并借助于這種壟斷廣泛地介入社會(huì)生活，并對(duì)之實(shí)施嚴(yán)格而全面的控制”，這種控制機(jī)制在農(nóng)村表現(xiàn)為“公社制”，在城市表現(xiàn)為“單位制”，這使個(gè)體與社會(huì)失去了自主發(fā)展的權(quán)利。而市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，出現(xiàn)了不同階層、產(chǎn)權(quán)明晰的利益主體，這是公民社會(huì)形成的關(guān)鍵?！肮缰啤钡慕怏w、“單位制”的日漸式微，公民、社會(huì)、國(guó)家的關(guān)系發(fā)生了變化，從方式上看，他們的聯(lián)系更多地建立在契約的基礎(chǔ)上，從空間上看，國(guó)家與公民的聯(lián)系會(huì)越來(lái)越多地發(fā)生在社區(qū)這一空間，社區(qū)成為國(guó)家滲透社會(huì)的新的中介，公民與社區(qū)逐漸建立起內(nèi)生的利益聯(lián)系，這促使著公民將更為積極地參與社區(qū)事務(wù)。

(三)民間組織的興起

20世紀(jì)50年代初，全國(guó)性社團(tuán)只有44個(gè)，而截止到2008年6月，社會(huì)團(tuán)體達(dá)21.1萬(wàn)個(gè)。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制在中國(guó)的引入，不僅直接導(dǎo)致了民間組織在數(shù)量和種類上的激增，更重要的是這些新產(chǎn)生的民間組織的性質(zhì)已大大不同，其民間性、自主性、組織性、志愿性和合法性都得到了很大的增強(qiáng)。更有學(xué)者認(rèn)為，民間社會(huì)團(tuán)體為民主法治提供了不可缺少的結(jié)構(gòu)性支撐。民間組織的興起成為政府與公民溝通的重要橋梁。公民通過(guò)民間組織這一載體，與政府進(jìn)行對(duì)話，提出自己的利益訴求，因而，民間組織成為地方治理創(chuàng)新的重要源泉。

四、地方治理創(chuàng)新的主導(dǎo)：政府

(一)政府的“元治理”作用

地方治理本質(zhì)上是一種地方公共事務(wù)的多中心安排制度，從理論上講，地方政府只是多元主體中的平等一元，在地方治理的過(guò)程中，公民與非政府組織分享了許多原屬于政府的權(quán)力。但是，實(shí)際上，他們所享有的權(quán)力，都是經(jīng)過(guò)政府同意以法律形式授予的，政府保留了治理之門(mén)最終開(kāi)啟與關(guān)閉的權(quán)力。在可以預(yù)見(jiàn)的將來(lái)，國(guó)家與政府仍然是最重要的權(quán)力主體。而且，與市場(chǎng)失靈、政府失敗一樣，治理也會(huì)失敗，杰索普將治理的失敗理解為由于有關(guān)各方對(duì)原定目標(biāo)仍然有效發(fā)生爭(zhēng)議而又未能重新界定目標(biāo)所致。面對(duì)一個(gè)多元權(quán)威并存的治理體系，政府首先要承擔(dān)起元治理角色，從而使不同自組織安排得以實(shí)現(xiàn)。

從中國(guó)的國(guó)情來(lái)看，實(shí)現(xiàn)地方治理離不開(kāi)政府的作用。中國(guó)是后發(fā)外生型國(guó)家，外部環(huán)境的壓力不允許我們像西方世界那樣經(jīng)由國(guó)家和社會(huì)內(nèi)部緩慢地發(fā)育而內(nèi)生出現(xiàn)代化，需要發(fā)揮國(guó)家的強(qiáng)大動(dòng)員力量來(lái)快速地推進(jìn)現(xiàn)代化，無(wú)論從政體還是從政權(quán)的性質(zhì)來(lái)看，我們也完全具備發(fā)揮這一優(yōu)勢(shì)的條件。

(二)地方政府是地方治理創(chuàng)新第一推動(dòng)集團(tuán)

在復(fù)雜多樣的地方創(chuàng)新活動(dòng)中，地方政府是第一推動(dòng)集團(tuán)。在推動(dòng)地方治理的創(chuàng)新中，地方政府具有無(wú)可比擬的天然優(yōu)勢(shì)：第一，地方政府最靠近地方民眾和地方組織，能夠及時(shí)、有效地了解和把握本地方民眾的偏好和需求，并將這種需求轉(zhuǎn)化成制度安排，在這一點(diǎn)上，中央政府不如地方政府；第二，地方政府在一定程度上能夠支配和

調(diào)動(dòng)地方資源，作為公共利益的化身，它能夠?yàn)榻鉀Q公共問(wèn)題而啟動(dòng)創(chuàng)新，在這一點(diǎn)上，公民個(gè)人和其他地方組織不如地方政府。

改革開(kāi)放以后，中央決定在農(nóng)村地區(qū)開(kāi)展村民自治以及在城市開(kāi)展社區(qū)自治，地方治理的大門(mén)最先由最高層的政治權(quán)威開(kāi)啟，這為地方治理提供了關(guān)鍵的合法性支撐；中央和地方關(guān)系歷經(jīng)多次調(diào)整，中央向地方分權(quán)，給與地方更多的自主權(quán)，已經(jīng)成為改革的主流思想，分權(quán)化改革為地方政府的創(chuàng)新創(chuàng)造了充分的制度空間和經(jīng)濟(jì)條件，地方政府日益成為獨(dú)立的行動(dòng)主體和利益主體，這大大激發(fā)了地方政府的創(chuàng)新熱情，使他們能夠根據(jù)各地的具體情況，大膽創(chuàng)新，從而形成了豐富多彩的地方治理實(shí)踐。

(三)地方官員是地方治理創(chuàng)新的直接啟動(dòng)者

中國(guó)現(xiàn)階段，領(lǐng)導(dǎo)者個(gè)人在政府創(chuàng)新中的作用不可小覷，開(kāi)明和具有事業(yè)心的領(lǐng)導(dǎo)者往往是政府創(chuàng)新的直接推動(dòng)者。曾有學(xué)者對(duì)此作出過(guò)精辟的論述，“在中國(guó)，相對(duì)于強(qiáng)大的國(guó)家和政府來(lái)說(shuō)，社會(huì)還處于發(fā)育之中，其主動(dòng)提出要求的能力有限，并且也缺乏足夠的渠道把這些要求和意見(jiàn)輸入到政府系統(tǒng)。但這并不否認(rèn)社會(huì)對(duì)政府創(chuàng)新沒(méi)有要求，而是說(shuō)它的要求需要被發(fā)現(xiàn)并引導(dǎo)。這樣，創(chuàng)新者的重要性就凸現(xiàn)出來(lái)。他們是社會(huì)潛在要求的發(fā)現(xiàn)者、匯集者以及回應(yīng)者。他們不僅包括政府官員，還包括社會(huì)中的積極分子”。就地方治理創(chuàng)新而言，“作為創(chuàng)新者的地方官員發(fā)揮了關(guān)鍵作用。這些人出于各種原因，站到了改革的前列，成為追求穩(wěn)定的官員文化中的非循規(guī)蹈矩者，官員中的‘企業(yè)家”。

五、地方治理創(chuàng)新中可能出現(xiàn)的異化

大概出于對(duì)創(chuàng)新的保護(hù)，大部分學(xué)者都對(duì)地方政府創(chuàng)新持積極的肯定態(tài)度，但也有學(xué)者提醒我們注意地方政府的創(chuàng)新行為偏向“可能無(wú)效率”，還有學(xué)者提出了“偽創(chuàng)新”的命題。在創(chuàng)新成為一種大勢(shì)和潮流的情形下，地方政府出于各種各樣的考慮，紛紛進(jìn)入創(chuàng)新者的行列，這樣的創(chuàng)新很容易發(fā)生異化。

(一)原因：地方政府的“自利”、“尋租”與權(quán)力關(guān)系的內(nèi)卷化

改革開(kāi)放以來(lái)的分權(quán)化改革，使地方政府成為具有自身利益的行動(dòng)主體，特別是，地方政府行為主要取決于擁有決策權(quán)的地方官員，他們也具有經(jīng)濟(jì)人的一面和自利性的傾向，從制度經(jīng)濟(jì)學(xué)和博弈論的角度來(lái)看，“他們是利用政治組織實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)功能的政治企業(yè)家，即他們?cè)谂c中央政府和微觀主體的博弈中，將努力通過(guò)追逐潛在暫時(shí)的制度收益來(lái)顯示政績(jī)，從而使自己的政治資本增殖”，這最終很可能導(dǎo)致制度創(chuàng)新的收益虛化。

除了地方政府的“自利性”，地方政府在地方利益集團(tuán)的尋租活動(dòng)中被“俘獲”，也是“創(chuàng)新異化”的一個(gè)重要原因。經(jīng)濟(jì)學(xué)中，把超過(guò)資源所有者機(jī)會(huì)成本的報(bào)酬稱為“尋租”。布坎南將“尋租”定義為“那些本當(dāng)用于價(jià)值生產(chǎn)活動(dòng)的資源被用于只不過(guò)是為了決定分配結(jié)果的競(jìng)爭(zhēng)”。他認(rèn)為，尋租從總體上看沒(méi)有配置價(jià)值，是一種社會(huì)浪費(fèi)。由于資源的稀缺性，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)還不發(fā)達(dá)的條件下，政府壟斷了絕大多數(shù)資源的分配權(quán)，一些利益集團(tuán)通過(guò)“游說(shuō)”和“資源交換”的不正常手段謀求小團(tuán)體的利益，使政府創(chuàng)新偏離了追求公共利益的原有軌道，使創(chuàng)新成為政府與利益集團(tuán)建立利益交換關(guān)系和謀求“雙贏”的工具。

權(quán)力關(guān)系的內(nèi)卷化也是一個(gè)重要原因?！皟?nèi)卷化”概念由美國(guó)人類學(xué)家克利福德·格爾茨首創(chuàng)，意指具有高度自我復(fù)制能力的傳統(tǒng)結(jié)構(gòu)，以其日益精致化的內(nèi)部調(diào)整來(lái)應(yīng)對(duì)變化的環(huán)境，致使革新因素不斷地內(nèi)卷于傳統(tǒng)結(jié)構(gòu)之中而難以達(dá)至真正的變革。它反映在政府創(chuàng)新領(lǐng)域，就是說(shuō)政府創(chuàng)新的一些理想的制度安排很有可能與現(xiàn)實(shí)的組織結(jié)構(gòu)中的制度實(shí)施無(wú)關(guān)聯(lián)，無(wú)法扎根于現(xiàn)實(shí)的制度土壤之中，從而導(dǎo)致立足于前者的任何創(chuàng)新都內(nèi)卷于現(xiàn)實(shí)的權(quán)力關(guān)系格局中。也就是說(shuō)，政府創(chuàng)新很有可能與現(xiàn)實(shí)的制度實(shí)施不兼容，甚至?xí)艿狡渚薮蟮呐懦夂蜎_擊。

(二)表現(xiàn)：一元化的“多元”治理與扭曲的公共利益

以“彰顯政績(jī)”為主要驅(qū)動(dòng)力的創(chuàng)新，實(shí)際上是一種以政府的高度動(dòng)員能力為依托，通過(guò)自上而下的強(qiáng)制方式，追求外在形式的改進(jìn)，在治理的全過(guò)程中，以政府力量包辦、代替體制外其他行動(dòng)主體力量的發(fā)揮，它并不著眼于社會(huì)力量的培育，相反以對(duì)它的長(zhǎng)期摧殘為代價(jià)；被“俘獲”的創(chuàng)新，其整個(gè)治理過(guò)程實(shí)質(zhì)上只對(duì)尋租的利益集團(tuán)開(kāi)放，缺乏公眾的參與，難以反映公共利益，而且由于信息不對(duì)稱，即使某些利益主體能夠進(jìn)入治理過(guò)程，但是他們的利益表達(dá)在最終的治理結(jié)果中不能得到反映，這將會(huì)挫傷他們參與公共事務(wù)的積極性，難以形成多元的治理主體。

“政府包辦代替其它主體力量的發(fā)揮”、“不反映公共利益”，是地方治理創(chuàng)新異化的主要表現(xiàn)。這顯然無(wú)法促進(jìn)規(guī)范意義上的“地方治理”成長(zhǎng)，由于缺乏內(nèi)生的制度性因素，這些創(chuàng)新不能獲取穩(wěn)定的因素，具有“運(yùn)動(dòng)式”的特質(zhì)。這樣的治理模式不斷強(qiáng)化，使政府力量單邊愈發(fā)強(qiáng)大，政府以外社會(huì)主體的發(fā)育將會(huì)受到打壓，伴隨著國(guó)家政治社會(huì)發(fā)展而內(nèi)生出的治理動(dòng)因和治理機(jī)制也會(huì)受到摧殘而難以形成積聚效應(yīng)。

六、地方治理創(chuàng)新的路徑選擇

地方治理創(chuàng)新是在構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)中政府創(chuàng)新呈現(xiàn)出的一種新趨勢(shì)，代表了正確的方向，但是地方治理創(chuàng)新也有可能發(fā)生異化。因此，我們必須探尋出一條正確的路徑。

(一)推動(dòng)地方治理創(chuàng)新，首先要以社會(huì)為中心進(jìn)行行政創(chuàng)新

1、行政理念要改革?？傮w上來(lái)說(shuō)，“危機(jī)”和“發(fā)展”是創(chuàng)新的兩類基本背景，而危機(jī)又往往是許多重大創(chuàng)新產(chǎn)生的主要背景。對(duì)于政府來(lái)說(shuō)，“危機(jī)”往往不能使政府正常地實(shí)現(xiàn)自己的行政功能，使政治一社會(huì)系統(tǒng)中某一環(huán)節(jié)產(chǎn)生故障，這將會(huì)影響整個(gè)系統(tǒng)的運(yùn)轉(zhuǎn)，任其發(fā)展下去將會(huì)最終帶來(lái)政府的合法性危機(jī)。在習(xí)慣思維、路徑依賴的影響下，為了應(yīng)對(duì)危機(jī)，在目標(biāo)導(dǎo)向下，政府創(chuàng)新容易被設(shè)定為恢復(fù)原來(lái)狀態(tài)、強(qiáng)化原有功能，并且創(chuàng)新所體現(xiàn)的發(fā)展意義也往往局限于行政發(fā)展而不是政治發(fā)展的層次。這是長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)地方社會(huì)發(fā)育遲緩的重要原因。因而，政府的行政理念中不僅要注入社會(huì)的空間，而且要以社會(huì)為中心進(jìn)行創(chuàng)新。由于政治和行政的不可分性，不能將政府行為僅僅定位于實(shí)現(xiàn)某種行政管理的功能，而應(yīng)將它定位于調(diào)節(jié)政府與社會(huì)關(guān)系的一條途徑。

2、行政體制要?jiǎng)?chuàng)新。行政體制，是指行政系統(tǒng)的權(quán)力劃分、組織結(jié)構(gòu)、職能配置、運(yùn)行機(jī)制等的關(guān)系模式。首先，要將行政體制定位于面向公民社會(huì)的開(kāi)放體制，而不是封閉的官僚體制；其次，行政體制還是為公民社會(huì)服務(wù)的體制，目前世界行政改革的重要價(jià)值之一就是實(shí)現(xiàn)由過(guò)去的“公共權(quán)力”為核心的“消極行政”向“公共服務(wù)”為核心的“積極行政”轉(zhuǎn)變，建設(shè)服務(wù)型政府已成為中國(guó)政治精英的共識(shí)；第三，行政體制是承擔(dān)責(zé)任的體制，它包括責(zé)任主體的明確、政府與其他主體關(guān)系的合理以及查驗(yàn)責(zé)任標(biāo)準(zhǔn)的清晰?？?/p>

而言之，要從政府為中心的行政管理體制，轉(zhuǎn)為以公民與社會(huì)為中心的體制上來(lái)。

3、政府職能要轉(zhuǎn)變。尋租活動(dòng)存在的根源在于政府權(quán)力對(duì)于公共資源的壟斷。布坎南認(rèn)為，如果政府活動(dòng)極大地超出了保護(hù)性的國(guó)家所限定的范圍，如果政府干預(yù)市場(chǎng)調(diào)節(jié)過(guò)程，租金耗散的趨勢(shì)受到阻礙，那么租金就會(huì)存在，尋租活動(dòng)就不可避免。他認(rèn)為，尋租活動(dòng)是與政府在經(jīng)濟(jì)中的活動(dòng)范圍大小直接聯(lián)系在一起的，是與公共部門(mén)的相對(duì)規(guī)模直接相關(guān)的。因此，政府必須轉(zhuǎn)變職能，將市場(chǎng)可以調(diào)節(jié)的職能轉(zhuǎn)交給市場(chǎng)，將社會(huì)能夠承擔(dān)的職能轉(zhuǎn)交給社會(huì)組織，這才能從根本上避免尋租的出現(xiàn)。

(二)推動(dòng)地方治理創(chuàng)新，要跳出行政層面的單一思維

如上文所述，地方治理創(chuàng)新容易異化成一場(chǎng)曇花一現(xiàn)的創(chuàng)新運(yùn)動(dòng)，這實(shí)際上源于地方政府的政績(jī)沖動(dòng)。這一問(wèn)題表面上發(fā)生在行政管理的層面，但是核心卻在政治層面，其他諸如急功近利、形象工程、弄虛作假，以及把“經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”演變?yōu)椤耙訥DP為中心”等問(wèn)題，都是現(xiàn)行干部選拔制度弊端的必然產(chǎn)物。地方政府追求政績(jī)并沒(méi)有錯(cuò)，關(guān)鍵在于以什么樣的手段，追求什么樣的政績(jī)。解決這一問(wèn)題，只有跳出行政層面，從改革和完善地方官員的評(píng)價(jià)機(jī)制人手，將對(duì)上負(fù)責(zé)與對(duì)下負(fù)責(zé)結(jié)合起來(lái)。

目前存在的主要問(wèn)題就是，“對(duì)上負(fù)責(zé)”在地方政府評(píng)價(jià)機(jī)制中占了主導(dǎo)地位，而“對(duì)下負(fù)責(zé)”在很大程度上卻缺失了，地方民眾的意見(jiàn)沒(méi)有發(fā)揮應(yīng)有的作用，這導(dǎo)致地方政府行為一味迎合上級(jí)需要，而不考慮地方實(shí)際。公民評(píng)價(jià)機(jī)制缺失所帶來(lái)的更深層次的影響在于，社會(huì)與政府缺乏交往互動(dòng)，社會(huì)對(duì)政府沒(méi)有制衡約束的情況下，社會(huì)作為一個(gè)整體被忽視了，政府依然故我地運(yùn)用自上而下的命令方式來(lái)支配社會(huì)力量，從而導(dǎo)致一個(gè)具有理性、獨(dú)立性和自主性的社會(huì)一直發(fā)育不起來(lái)。

(三)推進(jìn)地方治理創(chuàng)新，還應(yīng)該充分挖掘、利用現(xiàn)有的制度資源

建國(guó)以后，為了團(tuán)結(jié)社會(huì)各界群眾投身社會(huì)主義建設(shè)，工會(huì)、婦聯(lián)、共青團(tuán)、文聯(lián)等社會(huì)組織作為法定的社會(huì)團(tuán)體被保留下來(lái)，并被納入體制內(nèi)，成為享有相應(yīng)行政級(jí)別的“二政府”。改革開(kāi)放以后，各種形式的社會(huì)組織迅速發(fā)展，特別是作為政府職能轉(zhuǎn)變的溢出效應(yīng)的行業(yè)協(xié)會(huì)大量成立，成為中國(guó)公民社會(huì)成長(zhǎng)的制度性平臺(tái)。由于這些社會(huì)組織本身還在行使著大量的政府職能，與政府還有著密不可分的聯(lián)系，由于缺乏自主性，甚至還不能稱其為規(guī)范意義上的社會(huì)組織。但是，我們不得不承認(rèn)，近幾年來(lái)，各類社會(huì)團(tuán)體，無(wú)論是法定社團(tuán)，還是民間組織，都越來(lái)越作為一種體制外的力量來(lái)推動(dòng)著國(guó)家治理變遷和成長(zhǎng)。正如馬秋莎(Qiusha Ma)所指出的：“我們需要放棄測(cè)度中國(guó)NGO在多大程度上還沒(méi)有實(shí)踐自主性，轉(zhuǎn)而采取一種更加積極的態(tài)度看問(wèn)題，要關(guān)注它們(NGO)在成為一種國(guó)家體系之外的推動(dòng)力方面取得了多大的進(jìn)展?！?/p>

對(duì)于社會(huì)團(tuán)體和社會(huì)組織而言，要與政府進(jìn)行良性互動(dòng)，找到與地方政府目標(biāo)的契合點(diǎn)，特別要關(guān)注政府職能轉(zhuǎn)變的動(dòng)向，在具備條件的基礎(chǔ)上，積極承擔(dān)政府組織轉(zhuǎn)移下來(lái)的，并與自身定位相符的職能，主動(dòng)彌補(bǔ)政府能力的不足，尋求形式上的合法性；積極反映自身所代表的那部分群體的利益訴求，增強(qiáng)實(shí)質(zhì)上的合法性。

(責(zé)任編輯曾毅生)