１９９４年財稅體制改革回顧

劉仲藜

1993年，黨中央、國務院經(jīng)過廣泛調(diào)查研究和多次征求意見，慎重決策，從1994年開始實行以分稅制為核心的財稅體制改革。這是改革開放以來，也是新中國成立以來涉及范圍最大、調(diào)整力度最強、影響最為深遠的一次財稅改革。我當時任財政部部長、黨組書記，1994年初又兼任國家稅務總局局長，是這場改革的第一責任人，感到其中值得回顧之處很多，現(xiàn)選取相關的幾個片斷，和大家分享一下這段經(jīng)歷和體會。

機不可失

從建國初到改革開放前的30年間，我國實行的是高度集中的計劃經(jīng)濟，相應地，財政實行的是“統(tǒng)收統(tǒng)支”的管理體制。這種體制雖然在一定歷史條件下發(fā)揮過積極作用，但由于集權過多，管得太死，抑制了經(jīng)濟發(fā)展的活力。因而，如何最大限度地增強經(jīng)濟活力必然成為改革開放的主要目標，當然也就成為財稅改革的邏輯起點。

事實也是如此，改革開放以來的歷次經(jīng)濟體制改革，財稅總是首當其沖；不管進行何種改革，都離不開財稅的參與。黨的十一屆三中全會以后至1993年，為適應經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌需要，以充分調(diào)動地方和企業(yè)積極性為導向，以放權讓利為主線，形成了兩個包干體制：一是財政包干制，二是企業(yè)承包制。無獨有偶，二者最后都落腳到“大包干”。

大包干體制對激發(fā)地方和企業(yè)的活力發(fā)揮過一定的積極作用。但所謂企業(yè)經(jīng)營承包實際上是“包盈不包虧”，即使包上來的也跟不上物價上漲，物價一漲財政就又缺了一塊，這些都造成了稅收來源困難。同時，地方承包了以后，就有了這樣一種心理：我增收一塊錢，你還要拿走幾毛，如果不增收不就一點都不拿了嗎？于是就出現(xiàn)了“藏富于企業(yè)”、“藏富于地方”的現(xiàn)象，給企業(yè)減免稅，造成“不增長”，然后通過非財政途徑的攤派，收取費用。最后生產(chǎn)迅速發(fā)展，而稅收不上來。這一財政體制的弊病，從北京和上?？筛Q見一斑。北京當時內(nèi)部規(guī)定在包干期內(nèi)，財政收入每年只增長4％，絕不多收，因為如果多收，超過部分就要與中央分成，分稅制之后才發(fā)現(xiàn)北京隱瞞了八九十億元的收入。又如上海，中央對其包干體制規(guī)定，以1988年核定的作為基數(shù)，超過部分中央與地方打五分成。結(jié)果，上海實行財政包干5年，年年財政收入是163—165 億元之間，基本沒增長。

如此，結(jié)果自然是是財源枯竭，尤其是中央財政收入增長乏力，財政收入占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重，中央財政收入占全國財政收入的比重，即當時人們常講的“兩個比重”逐年下降，財政陷入困境，中央財政連續(xù)多年出現(xiàn)被動性的財政赤字。1993年在海南召開的一次座談會上，我說，李先念同志兼任財政部長時有上衣和長褲穿，王丙乾同志兼任部長時，還有襯衫，到我這兒只剩下背心和褲衩了。會上有同志跟我開玩笑說：您可能連背心都沒有，只剩下褲衩了。我說，過去舊小說里面常常提到國庫空虛，當時不理解，今天當了財政部長，才理解了這四個字，而且體會非常深刻。國務院副總理朱镕基對我說：你這個財政部長真是囊中羞澀呀！

為緩解財政困難，也曾想過一些辦法：一是打費的主意，以費補稅。上個世紀80年代中期開征“能源交通重點建設基金”，1989年又出臺了“預算調(diào)節(jié)基金”，直接以平衡預算為目標。二是中央財政向地方借錢，要求各省作“貢獻”，共借了三次。名為借款，實際上是“劉備借荊州，有借無還”。即使是比較富裕的地區(qū)也不愿慷慨解囊，所以鬧得很不愉快，真是非常傷感情。這些治標不治本的辦法不可能從根本上解決財政問題，到1993年，中央財政的狀況已難以為繼，朱镕基講，如果這種情況發(fā)展下去，“到不了2000年就會垮臺，這不是危言聳聽”。

面對這種局面，從1987年開始，曾多次推動改革財政管理體制，在少數(shù)地區(qū)和企業(yè)中進行了“稅利分流”和分稅制改革試點，但局部的試點跟總體的政策發(fā)生矛盾，其結(jié)果不僅沒有推進改革，反而被更不規(guī)則的放權讓利所取代。

1992年小平同志的南方談話，猶如一聲春雷，使得大家的思想豁然開朗。黨的十四大做出建立社會主義市場經(jīng)濟體制改革目標的決定，并明確了財稅改革的方向和任務，即逐步實行“稅利分流”和分稅制。財政部門長期以來想干的事情、想搞的改革，終于可以向前推進。

1993年4 月22日，中央政治局常委會專門聽取了我和國家稅務局局長金鑫關于財稅體制改革的匯報。常委們不斷插話，討論是非常熱烈的。我還記得一個很有趣的細節(jié)。江澤民總書記說，你們提的方案這么復雜，膽子不小嘛！金鑫很有意思，答了一句：科學嘛，就是要大膽假設，小心求證！4 月28日，中央政治局常委會正式批準了稅制改革的基本思路，并決定朱镕基負責幾項重大改革方案的領導工作。

1993年7月中旬形成了國家與企業(yè)分配關系、工商稅制和分稅制改革三個初步方案。7月22日，國務院總理辦公會議決定加快財稅體制改革步伐，將原定的分步實施方案改為一步到位，要求9月份之前拿出具體方案，并于1994年1月1日起在全國推行。中央成立了財稅改革領導小組，我任組長，金鑫和財政部副部長項懷誠任副組長。9月2日、3日，中央政治局常委會聽取并同意財稅改革方案。

核心是分稅制

1994年財稅改革涉及的內(nèi)容較多，核心是分稅制改革。分稅制主要內(nèi)容是，在劃分事權的基礎上，劃分中央與地方的財政支出范圍；按稅種劃分收入，明確中央與地方各自的收入范圍；分設中央和地方兩套稅務機構；建立中央對地方的稅收返還制度。改革的目標就是要提高財政收入的“兩個比重”。我就任財政部部長之初，曾向國務院領導說，中央向地方借錢這個辦法不行，哪有“老子”向“兒子”借錢的？只有“兒子”來向“老子”要錢才有凝聚力。毛主席說：手中沒把米，叫雞也不來，更何況這么大一個國家呢？后來分稅制改革決定里面有一句非常重要的話：“為了國家的長治久安”，這句話不僅僅是從經(jīng)濟角度來說的，也是有深刻政治含義的。

但是，如何分稅，是面臨的一個重大課題。1993年設計分稅制改革方案時，恰逢我國經(jīng)濟過熱，固定資產(chǎn)投資失控，金融秩序混亂，通貨膨脹嚴重。在經(jīng)濟環(huán)境并不寬松的情況下，既要達到提高“兩個比重”的目標，又要致力于改善宏觀環(huán)境。因此，在劃分稅種時是費了一些心思的：明確將維護國家權益和實施宏觀調(diào)控所必需的稅種劃分為中央稅；為鼓勵地方發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)、農(nóng)業(yè)和效益型經(jīng)濟，將主要來源于這些領域的稅收，例如營業(yè)稅等劃為地方稅；為淡化地方片面追求GDP，防止地區(qū)封鎖，減少重復建設和盲目建設，將國家控制發(fā)展的一些消費品，比如煙、酒、高級化妝品實行消費稅，而消費稅100％歸中央；當時最紅火的加工制造業(yè)的流轉(zhuǎn)稅，改革前主要屬于地方稅源的產(chǎn)品稅，改為增值稅以后實行共享，中央拿大頭；同時，為體現(xiàn)資源國有，國家要保留對資源稅的分享權，考慮到大部分資源集中在中西部地區(qū)，資源大省一般都是財政窮省，大部分資源稅全部留給地方，個別品種如海洋石油資源稅劃歸中央。

增值稅是稅制改革后最大的稅種，也是這次改革關鍵的內(nèi)容。朱镕基在聽取我們匯報后，在增值稅的增量分成比例上，他提出了“高、中、低”三個分成比例，即“二八”、“三七”、“四六”的設想，請方案小組算算賬，核心原則是“保地方利益，中央財政取之有度”。

8 月31日，在總理辦公會討論時，我們拿出 “高、中、低” 三個測算方案。只有個別人認為，要借分稅制改革之機中央多拿一些，選擇“高”方案，但大多數(shù)人不同意；也有個別人同意“低”方案?！案摺?、“低”兩個方案很快就被否決了，更多的人傾向“三七”開的“中”方案。最后交給中央政治局討論時確定分成比例為75︰25方案。同時建立一個超過上年增長部分給予返還的系數(shù)。

建立返還系數(shù)是激勵地方的做法。以一個基期年為基點，按照分稅后地方凈上劃中央的收入數(shù)額，作為中央對地方的返還基數(shù)，基數(shù)部分全額返還地方，而且逐年給予一定增長。究竟遞增比率為多少合適？開始時，我們傾向按通脹率確定，朱镕基提出是否可以考慮按中央財政的實際增收比率系數(shù)化、指數(shù)化來確定。最后確定了一個1︰0.3 系數(shù)，即全國增值稅和消費稅平均每增長1％，中央財政對地方的稅收返還增長0.3%。1 ︰0.3系數(shù)，時間越長，返還的系數(shù)就會起變化，不斷降低，這是因為分母、分子的大小差不斷變化而引起的。

分稅制改革是一個漸進式改革，朱镕基對河北省委及財政廳的同志說：這種改革是非常溫和的改革，地方既得利益沒有損害，而且返回去的不是“死面”，而是一塊“發(fā)面”。

分設國稅局和地稅局

1994年財稅改革前，稅法約束軟化。省、市、縣各級政府都有權減免稅。除地方有意藏富于民的體制性原因外，征管體制也存在缺陷。當時全國是一個稅務系統(tǒng)，實行屬地化管理。在這種體制背景下，一些地方官員可以得心應手地大量減免稅收。減免的稅收中很大一部分實際上為應當上繳中央的收入。地方“請客”，國家“埋單”。企業(yè)減免稅多了，財政就沒有錢了，中央財政更沒錢了。分稅制改革后，如果在征收上不實行分開征收，稅種劃分再合理，執(zhí)行中也會大打折扣。

在一些發(fā)達的市場經(jīng)濟國家，大都分設國家稅務局和地方稅務局兩套機構。如美國就設有聯(lián)邦、州甚至地方稅務局；日本不僅分設有中央稅務局、地方稅務局，還設有專門的稅務警察局。這些國家都是總結(jié)了多年的經(jīng)驗才這樣做的。

我國按照分稅制體制要求，分別設置了兩個稅務局，一個是國家稅務局，一個是地方稅務局。國稅局實行垂直領導，地方稅務局實行雙重領導，以地方為主。

當時也有不同意見，認為會增加稅收人員?，F(xiàn)在十幾年過去了，情況如何？1995年全國稅收人員共73.4萬人，其中國稅43.9萬人，地稅29.5萬人。到2007年底，全國稅務系統(tǒng)74.8萬人，增加了1.4萬人。其中，地稅35.2萬人，增加4.7萬人，國稅39.6萬人，還減少了3.3萬人。即使地稅系統(tǒng)增加4.7萬人，也有其相當?shù)暮侠硇浴?995年決定將原由財政部門征管的農(nóng)業(yè)稅劃給地方稅務系統(tǒng)，由此，隨業(yè)務劃轉(zhuǎn)，有的地方將一部分農(nóng)稅人員轉(zhuǎn)入了地稅系統(tǒng)，沒有劃轉(zhuǎn)的地方招聘了一些農(nóng)稅工作人員。

當時設立兩個稅務局最大的問題，是稅務系統(tǒng)的離退休職工怎么劃分。后來朱镕基請示李鵬決定，稅務系統(tǒng)的離退休職工，除非本人愿意留在地稅局，原則上國稅局全收。這就是說中央把離退休人員全部擔起來了，由此解決了問題。

分設稅務局是一個十分重要的舉措。如果沒有分設兩個稅務局，現(xiàn)在根本不可能每年征收到數(shù)以萬億計的財政收入。因為分設稅務局，多蓋了一些辦公樓，這是事實。但它們之間的得失是不言而喻的。更為重要的是，分設稅務局從制度上杜絕了拿別人的錢請客這一極不正常的現(xiàn)象，規(guī)范了稅收征管秩序，凈化了市場經(jīng)濟運行環(huán)境。

關鍵是處理好國家與國有企業(yè)的分配關系

國家與企業(yè)之間的分配關系，是1994年財稅改革又一重要內(nèi)容。改革開放前我國經(jīng)濟主體是以國有企業(yè)為骨干的公有制企業(yè)，非國有企業(yè)是在改革開放后逐漸發(fā)展起來的，當時數(shù)量還不大，但其市場化特征比較明顯。在國家與企業(yè)的分配關系上，國有企業(yè)另搞一套，顯然不符合市場經(jīng)濟的要求。這也是當時社會各方面議論較多的問題。因而，處理國家與企業(yè)之間分配關系的改革，核心是處理好國家與國有企業(yè)之間的分配關系。

國有企業(yè)改革走市場化道路，和非國有經(jīng)濟統(tǒng)一納稅，這在當時還是有爭議的。當然也有不少人支持我們。我記得時任中國人民銀行行長助理的吳曉靈（后來是副行長），在一起開會的時候，就贊成我們的意見，認為應該統(tǒng)一征稅，公平競爭。

改革國家與國有企業(yè)的分配關系，首先要客觀分析實際情況。與非國有企業(yè)相比，國有企業(yè)所得稅率高達55％，稅后利潤必須上繳；由于社會保障制度尚未建立，還要承擔相當大一部分社會職能，如職工養(yǎng)老、公費醫(yī)療等。此外，企業(yè)還辦“社會”，如子弟校、幼兒園甚至政法機關。這些負擔如果降不下來，國有企業(yè)與非國有企業(yè)難以平等競爭，而承包制又面臨諸多矛盾，諸多不平衡。

為了合理處理國家與國有企業(yè)的分配關系，增強國有企業(yè)的活力，1993年在財稅改革的同時采取了六項措施：一是停征能源交通基金和預算調(diào)節(jié)基金；二是普遍提高折舊率，并允許企業(yè)加速折舊；三是企業(yè)的技術開發(fā)費按實際發(fā)生額，進入成本費用，用于技術開發(fā)研究的設備購置，5萬元（當時價）以下的直接進成本，5萬元以上的分年攤銷進成本；四是企業(yè)固定資產(chǎn)投資貸款的利息可以列入成本；五是降低企業(yè)所得稅率；六是作為過渡措施，對1993年前注冊的多數(shù)國有全資老企業(yè)實行稅后利潤不上繳的辦法，同時，微利企業(yè)繳納的所得稅也不退庫。

上述措施的最后一條，我們的最初意見是應該交。方案出來后，我讓財改司副司長劉克崮先去征求國家經(jīng)貿(mào)委企業(yè)改革司司長蔣黔貴的意見，雙方意見達成了一致。第二天在朱镕基主持的改革方案討論會上，經(jīng)貿(mào)委領導王忠禹、陳清泰的表態(tài)是積極的，認為財政部認真考慮了他們的意見，方案總體不錯，建議對稅后交利問題適當考慮，有些細節(jié)可再改進，同意在全國實行。最后，朱镕基以改革大局為重，說服我接受企業(yè)稅后利潤暫時不上交財政。我當時認為，出資人（即老板）應當有回報。稅是公共收入，利潤才是出資人的紅利。朱镕基的理由是，當時國有企業(yè)承擔了相當大一部分社會服務職能，而我們的社會保障制度還未建立，稅后利潤留給企業(yè)可以適當減輕企業(yè)負擔。他的理由是正確的，我接受了。

1994年的改革統(tǒng)一了國內(nèi)企業(yè)的所得稅稅率，沒有考慮涉外企業(yè)。企業(yè)所得稅稅率為什么定為33％，這是有原因的。當時，財改司的同志經(jīng)過兩個月的奮戰(zhàn)，按照國有工業(yè)企業(yè)、國有大中型企業(yè)、全部國有企業(yè)和全部測算企業(yè)四個口徑，分別按35％、33％和30％三種稅率，測算了三套改革方案，對相應的增減收情況進行了精確計算。最后建議取33％的稅率方案，企業(yè)負擔與改革前比總體持平，略有下降。還能不能再降一點呢？姚依林曾經(jīng)問過這個問題。后來我們匯報，是可以低的，但是現(xiàn)在不能低，為什么呢？因為當時的外資企業(yè)所得稅率為30％，另外地方可以有10％（即3個百分點）的附加，合起來為33％。如果國內(nèi)企業(yè)再降，就不符合企業(yè)公平稅負這一市場經(jīng)濟的基本原則了。現(xiàn)在想來，正是當時合理確定了企業(yè)所得稅稅率，才使得我們2007年推出的企業(yè)所得稅兩法合一的改革，具有了稅率上的法理基礎。

工商稅制改革

工商稅制改革內(nèi)容繁多，動作很大，是這三項改革中操作最復雜、工作量最大的一項。改革的指導思想非常明確，就是要統(tǒng)一稅法、公平稅負、簡化稅制、合理分權，理順分配關系，保障財政收入，建立符合社會主義市場經(jīng)濟要求的稅制體系。

流轉(zhuǎn)稅是工商稅制改革的關鍵，因為它是收入的大頭。改革后的流轉(zhuǎn)稅由增值稅、消費稅和營業(yè)稅組成。流轉(zhuǎn)稅改革中，增值稅改革是核心。改革后實行統(tǒng)一的生產(chǎn)型增值稅，取消舊的多環(huán)節(jié)重復征收的產(chǎn)品稅。

這次改革選擇生產(chǎn)型增值稅，主要有兩方面考慮：一是不能影響財政收入，尤其是中央財政收入。為了達到這一目標，采用生產(chǎn)型增值稅比較現(xiàn)實，盡管它與規(guī)范的消費型增值稅相比，還欠科學，但畢竟比傳統(tǒng)的流轉(zhuǎn)稅前進了一大步。二是1993年前后，中國經(jīng)濟處于投資失控、膨脹狀態(tài)，而消費型增值稅恰恰對投資具有一定的刺激效應，與當時實行的緊縮政策不一致。