杜　江　苑春玲　姚永春　馬振生　鄧吉慶　于洪軍

摘要介紹了東港市自留山下放及收回情況，分析了其中存在的問題，并指出解決的辦法，以期推動東港市集體林權制度改革。

關鍵詞自留山；歷史遺留問題；解決辦法

中圖分類號F323.211文獻標識碼A文章編號 1007-5739（2009）04-0300-01

東港市1984年下放自留山后，1990~1993年，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府根據(jù)上級要求對自留山進行了收回，由于當時工作做得不徹底，留下了不穩(wěn)定因素，成為集體林權制度改革中的難點問題。為妥善解決歷史遺留問題，促進社會穩(wěn)定，

筆者對東港市自留山管理工作進行了調(diào)查，以期探索出切實可行的解決辦法。

1自留山下放及收回情況

1984年冬，根據(jù)遼寧省委、省政府《關于貫徹執(zhí)行中共中央、國務院〈關于保護森林發(fā)展林業(yè)若干問題的決定〉的通知》要求，原東溝縣15個鄉(xiāng)鎮(zhèn)下放了自留山，面積為1.73萬公頃（實際約為2.47萬公頃），有28 518戶農(nóng)戶分得了自留山，約占東港市集體林面積的1/2。

由于諸多原因，自留山下放工作出現(xiàn)了偏差，沒按當時政策規(guī)定劃分宜林荒山，而將成片的用材林和防護林、成把的柞蠶場以及果園、板栗等經(jīng)濟林劃為自留山。自留山下放后，人們對自留山的重要性認識不足，出現(xiàn)了分而不治、包而不管、掠奪式經(jīng)營問題，給森林資源造成了極大的破壞。

1987年原東溝縣人民政府下發(fā)了《轉(zhuǎn)發(fā)市政府發(fā)布〈關于自留山建設若干問題的規(guī)定〉的通知》，要求“分得自留山的農(nóng)民，到1988年底尚未開發(fā)利用的，要收取一定的荒蕪金，并限期開發(fā)。超過1年仍不開發(fā)的，應將自留山收歸集體?！?/p>

1992年原東溝縣委、縣政府下發(fā)了《關于繼續(xù)穩(wěn)定和完善農(nóng)業(yè)聯(lián)產(chǎn)承包責任制的通知》，要求“對自留山粗放經(jīng)營、管護不好或至今仍未植樹造林的，要收回自留山執(zhí)照，由集體統(tǒng)一組織經(jīng)營或承包給專業(yè)大戶經(jīng)營?！?/p>

1992年丹東市人民政府下發(fā)了《批轉(zhuǎn)市林業(yè)局〈關于進一步加強自留山、承包山管理的報告〉的通知》，要求“對未按規(guī)定期限完成開發(fā)建設任務，造成荒蕪以致破壞的自留山，要通過清理核查收歸集體”；“對少數(shù)違背劃分自留山規(guī)定，錯將人工成林、天然成林、成片果園、成把柞蠶場分作自留山的，原則上要收回集體?！?/p>

1990~1993年，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府陸續(xù)出臺了相應政策，開始收回自留山的工作，全市共收回自留山面積1.67萬公頃，涉及1.5萬農(nóng)戶。收回的自留山有以下4種管理模式：①家庭承包：主要集中在北部林地面積較多的的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，以家庭承包的方式，按人口數(shù)進行發(fā)包，面積約為8 666.67hm²。②專業(yè)承包：主要分布在中南部少林地區(qū)，通過召開群眾大會，把收回的自留山對外發(fā)包，簽定承包合同，由承包者改造造林，面積約為4 000hm²。③集體統(tǒng)造統(tǒng)管：由集體經(jīng)濟組織投資營造用材林或經(jīng)濟林，面積約為2 666.67hm²。④封山育林：對處于生態(tài)脆弱以及生態(tài)關鍵部位的天然林實行封山育林，面積約為1 333.33hm²。

2存在的問題

自留山收歸集體存在的問題主要有2個：一是工作不徹底。由于群眾不配合等原因，雖然自留山已經(jīng)收歸集體，但自留山執(zhí)照仍在個人手中。二是自留山收回工作程序不規(guī)范。在當時特定歷史條件下，《行政訴訟法》等很多程序法尚未頒布，從上至下對自留山收回工作的程序、步驟認識不足，自留山收回工作程序不規(guī)范，收山過程中召開的村民大會基本沒有會議記錄。

東港市的自留山收回后，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的村、組都召開了群眾代表大會，依法進行承包，承包方也投入了大量資金進行林業(yè)開發(fā)建設，10多年來，栽植的落葉松、紅松等已經(jīng)郁閉成林，栽植的板栗等經(jīng)濟林已經(jīng)進入盛果期，效益可觀。從1996年開始，隨著山林經(jīng)濟效益的不斷提高，部分被收回自留山的農(nóng)戶開始持自留山執(zhí)照上訪，要求返還自留山，到了集體林權制度改革后，問題變得更加突出。

3解決辦法

東港市的自留山收回工作至今已近20年，中南部少林地區(qū)群眾一直沒有異議，有異議的人主要集中在北部山區(qū)，而這部分人和當?shù)仄渌r(nóng)戶一樣，已經(jīng)從別處分得了承包山；近20年來承包者投入了大量財力、人力，對林業(yè)經(jīng)濟的發(fā)展功不可沒。

從穩(wěn)定大局、維護承包者利益的立場出發(fā)，如果對收回自留山工作程序予以否定，勢必造成社會極大的動蕩，也侵害了大多數(shù)承包者的合法權益。為此，建議采取以下辦法解決自留山的歷史遺留問題：①對1998年2月28日（遼政發(fā)[1998]5號）文件下發(fā)前，未被集體經(jīng)濟組織收回的自留山，由農(nóng)戶提出申請，村發(fā)委員會出具證明，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府審核確認后，憑原自留山執(zhí)照重新?lián)Q發(fā)自留山執(zhí)照。②對1998年2月28日（遼政發(fā)[1998]5號）文件下發(fā)前被集體經(jīng)濟組織收回的自留山，均不再按自留山管理，待集體林權制度改革發(fā)放林權證時一并公告作廢。③對農(nóng)戶已按自留山使用規(guī)定及時造林的，在自留山收回過程中沒有被收回的自留山，經(jīng)村組認可，仍按自留山管理換發(fā)自留山執(zhí)照。④對自留山收回后重新發(fā)包的山地，簽訂承包合同，對林木所有者核發(fā)林權證，依法保護承包者合法權益。

4參考文獻

[1] 朱錦忠，樓曉波，朱堂林.淺論自留山管理現(xiàn)狀及對策[J].華東森林經(jīng)理，2008（3）：61-63.

[2] 李勤古.砍自留山上的樹要辦啥手續(xù)[J].農(nóng)家顧問，2008（10）：63.