關(guān)于內(nèi)蒙古牧民收入問題的調(diào)查與思考

內(nèi)蒙古發(fā)展研究中心調(diào)研組

近年來，隨著中央“三農(nóng)”工作力度的加大，“三牧”問題也受到了社會各界人士的廣泛關(guān)注。內(nèi)蒙古2009年政府工作報告提出“高度關(guān)注并認真解決好牧民的生產(chǎn)生活問題，采取有效措施促進牧民收入的增長”。為了更好地貫徹自治區(qū)政府工作報告精神，深入了解牧民收入情況，促進牧民增收，自治區(qū)發(fā)展研究中心組織調(diào)研組，對部分盟市旗縣進行了典型調(diào)查，現(xiàn)將調(diào)研情況和相應(yīng)思考報告如下。

一、內(nèi)蒙古牧民收入增長速度呈現(xiàn)放緩的特征

“十五”以來，我區(qū)經(jīng)濟進入快速發(fā)展時期，連續(xù)7年保持全國第1。從表1看，全區(qū)地區(qū)生產(chǎn)總值、財政收入、人均生產(chǎn)總值“十五”期間分別年均增長17.12％、24.58％、13.8％，快于“九五”時期6.06、10.67、4.98個百分點。而牧民純收入“十五”期間年均增長2，85％，低于“九五”時期6.38個百分點，增速明顯放緩。近3年，我區(qū)經(jīng)濟仍保持高位增長，全區(qū)地區(qū)生產(chǎn)總值、財政收入、人均生產(chǎn)總值年均增長19.55％、20.97％、13.19％，分別高于牧民年均純收入增速11.22、12.64、4.86個百分點，全區(qū)地區(qū)生產(chǎn)總值、財政收入與牧民純收入的增速差距進一步拉大。

從全區(qū)城鄉(xiāng)居民收人年均增速對比看(見表2)，“九五”期間我區(qū)城鎮(zhèn)居民、農(nóng)民和牧民收人分別增長9.59％、7.25％和9.23％，牧民收入增速低于城鎮(zhèn)居民0.26個百分點，高出農(nóng)民1.98個百分點?！笆濉逼陂g，城鎮(zhèn)居民、農(nóng)民和牧民收人分別增長11.13％、7.91％和5.38％，牧民收入增速明顯下滑，低于農(nóng)民2.53個百分點，不到城鎮(zhèn)居民的一半。“十一五”以來，隨著中央和自治區(qū)惠農(nóng)惠牧政策力度的加大，牧民純收入年均增長8.33％，速度明顯快于“十五”時期，但仍低于城鎮(zhèn)居民和農(nóng)民3.93、3.83個百分點。2008年，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入與牧民人均純收入差距由2003年的3811.9元擴大到8226.7元。

與全國相比(見表2)，全國農(nóng)民年人均純收入增長速度“九五”時期為4.73％，“十五”時期為5.26％，近3年上升到8.49％，一直保持持續(xù)加快的態(tài)勢，“十五”時期增長速度已超出我區(qū)牧民增收速度。

二、內(nèi)蒙古牧民增收面臨的主要問題

(一)我區(qū)牧民收入渠道單一，畜牧業(yè)仍是牧民收入的主體

畜牧業(yè)是牧民家庭的支柱產(chǎn)業(yè)。統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，畜牧業(yè)收入在牧民總收入中占75％以上，在家庭經(jīng)營總收入中占80％以上，畜牧業(yè)為主的第一產(chǎn)業(yè)是牧民收入的主體。2007年，牧民家庭經(jīng)營收入中的二、三產(chǎn)業(yè)分別占一0.25％和0.72％，比重很低，甚至是凈支出。以蘇尼特左旗為例。2008年牧民第一產(chǎn)業(yè)的收入達12130元，占總收入的87.3％；二、三產(chǎn)業(yè)收入和工資性收入合計709元，占總收入的5.1％。從常住牧區(qū)的單個牧戶來看。所調(diào)研的9戶中6個牧戶的畜牧業(yè)或草場收入占全部收入的95％以上，其中2戶達到100％。

(二)惠牧政策力度相對弱，轉(zhuǎn)移性收入比重低

近年來，國家對“三農(nóng)”的投入逐年加大，但是惠及牧業(yè)特別是惠及草原畜牧業(yè)的政策很少。國家和自治區(qū)對農(nóng)業(yè)補貼除去技術(shù)性、風(fēng)險性的間接補貼外，還增加了大量惠農(nóng)直補和價格波動補貼，而畜牧業(yè)補貼中較大部分屬于相關(guān)技術(shù)部門的間接補貼，如奶牛凍精補貼和疾病防治疫苗補助等，占補貼額的40％以上。中央在畜牧業(yè)方面重點關(guān)注的生豬、奶牛等牲畜的補貼政策，主要惠及到農(nóng)區(qū)畜牧業(yè)，而草原畜牧業(yè)基本享受不到。在四子王旗走訪中發(fā)現(xiàn)，對農(nóng)民的單項補貼有退耕還林補貼、糧食直補、農(nóng)資綜合補貼、良種補貼、農(nóng)機具補貼、農(nóng)業(yè)政策性保險補貼、奶牛補貼、能繁母豬保險補貼和生豬補貼等，而對牧民除了牧機補貼幾乎沒有其他任何生產(chǎn)性補貼政策。而牧機補貼范圍又很有限，只有購買規(guī)定品牌牧業(yè)機械的牧戶才能得到相應(yīng)補助。2008年，四子王旗每個農(nóng)民政策性補貼收入達到1228.5元，占人均純收入的36.1％；而牧民政策性人均收入僅199元。占人均純收入的4.1％。再如，四子王旗查干補力格鎮(zhèn)白音嘎查，2008年只有少數(shù)幾個牧戶購買牧業(yè)機械得到相應(yīng)補貼外，大部分牧戶生產(chǎn)性財政轉(zhuǎn)移補貼為零。

(三)牧區(qū)剩余勞動力轉(zhuǎn)移難，工資性收入水平低

牧民因語言、觀念、文化等各種因素的阻隔，外出務(wù)工的人員很少。同時畜牧業(yè)的四季經(jīng)營方式，使牧區(qū)無“牧閑”時節(jié)，季節(jié)性外出務(wù)工人員也自然比農(nóng)區(qū)少了很多。從全國情況看，全國農(nóng)民工資性收入比例逐年上升，接近40％，而我區(qū)農(nóng)民和牧民工資性收入比例比較低，牧民工資性收入比例不足10％。

牧區(qū)勞動力轉(zhuǎn)移難，草場流轉(zhuǎn)就難，也減緩了牧區(qū)畜牧業(yè)規(guī)模效益的提升。例如，2008年末蘇尼特左旗300只以上規(guī)模的牧戶占總牧戶的1/3，卻集中了2/3的牲畜：其它2/3的牧戶屬于無畜戶或少畜戶，少畜戶約占總戶數(shù)的1/2(見表4)。目前，在牧區(qū)，一方面是推行草畜平衡制度，牧戶養(yǎng)殖規(guī)模受到草場限制，大戶無法擴大牲畜數(shù)量；另一方面是無畜戶和少畜戶勞動力又不能有效轉(zhuǎn)移或轉(zhuǎn)產(chǎn)，仍占據(jù)草場，草場仍處于家庭為單位的分割狀態(tài)，阻礙了大草場、規(guī)?；?jīng)營、集約化發(fā)展。

(四)牧民收入增幅波動較大，中低收入牧民增收困難

1997～2007年，牧民收入同比增長速度變化大于農(nóng)民和城鎮(zhèn)居民，城鎮(zhèn)居民收入同比增長速度最為平穩(wěn)。目前，牧區(qū)大部分地區(qū)仍粗放經(jīng)營、靠天吃飯，年景好壞成為決定畜牧業(yè)經(jīng)營效益的重要因素，也影響了牧民年收入的增減。我區(qū)大部分牧區(qū)嚴重缺水，自然災(zāi)害比較頻繁，加之草原畜牧業(yè)抗災(zāi)能力較弱，導(dǎo)致牧民收入增幅不穩(wěn)定，波動較大。

在牧區(qū)草畜承包以來，牲畜逐漸向部分少數(shù)牧戶集中，一些地區(qū)70％的牲畜集中在25％的大牧戶手中，以畜牧業(yè)為主要收入來源的75％的中小牧戶，人均純收入低于平均線，增收較困難。數(shù)據(jù)顯示。蘇尼特左旗特別是飼養(yǎng)規(guī)模200只(羊單位)以下的牧戶和無畜戶比例達到52.4％，僅靠畜牧業(yè)和本地打零工只能維持較低的生活水準。

(五)牧區(qū)生產(chǎn)生活支出較高，凈收入相對低

首先，牧區(qū)大部分地區(qū)位于內(nèi)陸，降水量少，加之草場面積較大，加大了圍欄、飼草、棚圈、良種等生產(chǎn)性投入。數(shù)據(jù)顯示，牧民家庭經(jīng)營支出絕對數(shù)以及在總支出中的比重都高于農(nóng)民。2002～2007年，我區(qū)牧民人均家庭經(jīng)營支出達到農(nóng)民的200％以上，2002年差距最大，達到269％；牧民家庭經(jīng)營支出在總支出中占40％以上，平均高出農(nóng)民6個百分點(見表5)。干旱牧區(qū)生產(chǎn)性投入更多，比例更高。例如，蘇尼特右旗鳥日根塔拉鎮(zhèn)額爾頓敖包嘎查道爾吉扎布家(富裕戶)，2008年總收入為15.5萬元，全部來自畜牧業(yè)，但是僅飼草支出高達9.75萬元，占總收入的62.9％。

其次，牧區(qū)偏遠內(nèi)陸的地理位置和分散式居住方式，增加了水、電、暖、路等設(shè)施的建設(shè)難度，增加了牧戶生活

成本。其中，水資源是影響牧區(qū)生產(chǎn)、生活的重要因素。特別是我區(qū)中西部地區(qū)的荒漠化、半荒漠化草原牧區(qū)年降水量200毫米以下，水資源嚴重短缺。因此，不少牧戶只能拉水、買水吃，并存放在戶外水窖中。例如，蘇尼特右旗烏日根塔拉鎮(zhèn)額爾頓敖包嘎查的色仁敖都和都布新兩家(中等戶)沒有自己的水井，人畜飲用水年支出高達5000元左右，加大了生活支出，并且儲存在戶外水窖中的水，存在嚴重的水安全隱患。

再次，農(nóng)民總支出包括家庭經(jīng)營和生活消費兩項支出，牧民總支出除了家庭經(jīng)營、生活消費外還包括其他非生產(chǎn)性支出。2007年僅其他非生產(chǎn)性支出牧民多出農(nóng)民1218.5元，占總支出的10.2％。另外牧民生產(chǎn)、生活支出的“雙高”。從總收支角度看，2003～2007年，只有2005年牧民家庭凈收入為正數(shù)，其他4個年份均為負數(shù)，也就是年度內(nèi)牧民總支出大于總收入。相反，同期農(nóng)民家庭總支出都低于總收入。

三、促進牧民增收的政策建議

(一)加強生態(tài)保護與建設(shè)，建立草原生態(tài)補償機制

建立草原生態(tài)補償機制，可以從長效制度上保障牧民收入，有利于引導(dǎo)牧民轉(zhuǎn)變草原畜牧業(yè)生產(chǎn)方式，實現(xiàn)牧區(qū)經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展。

一是根據(jù)我區(qū)草原生態(tài)優(yōu)劣將草原劃分為生態(tài)草保護區(qū)和牧草放養(yǎng)區(qū)兩大類，實行分類管理，明確草原生態(tài)補償對象。在生態(tài)草保護區(qū)里實行嚴格的生態(tài)草保護措施，主要補償對象第一類是直接對草原生態(tài)保護建設(shè)的補償，第二類是對為保護草原生態(tài)環(huán)境而放棄或減緩地方經(jīng)濟發(fā)展及個人財富積累的牧區(qū)和牧民個人的補償。在牧草放養(yǎng)區(qū)里嚴格控制牲畜總數(shù)量，對草地進行科學(xué)規(guī)劃，實行科學(xué)放牧。主要補償對象第一類是幫助牧民轉(zhuǎn)變生產(chǎn)、生活方式的補償：第二類是對促進草原牧區(qū)社會事業(yè)發(fā)展的補償。

二是草原生態(tài)補償要向重點地區(qū)集中補償。當(dāng)前應(yīng)著重對我區(qū)草原生態(tài)破壞嚴重區(qū)、生態(tài)脆弱區(qū)和生態(tài)關(guān)鍵區(qū)進行補償，實施整個嘎查、整個蘇木、整個區(qū)域的整體補償政策，避免平均分散補償。

三是建立草原生態(tài)稅費制度。按“受益者付費”、“污染者付費”原則，對在草原牧區(qū)消耗草原資源或?qū)Σ菰鷳B(tài)環(huán)境產(chǎn)生不良影響的生產(chǎn)、開發(fā)經(jīng)營單位開征一般環(huán)境稅及補償性的污染排放稅，征收的稅金用于草原生態(tài)保護建設(shè)。

四是制定草原生態(tài)補償法。確立生態(tài)環(huán)境資源價值屬性，界定環(huán)境行為界限和范圍，規(guī)范不同層次環(huán)境決策。

(二)擴大惠牧補貼范圍，建立促進牧民增收政策保障機制

加大財政向牧區(qū)傾斜的力度，逐步形成財政支牧資金穩(wěn)定增長機制。

一是建議國家出臺畜牧業(yè)產(chǎn)品儲備制度和最低保護價制度，建立包括肉類、奶業(yè)、絨毛等主要畜產(chǎn)品儲備制度和最低保護價制度，使畜產(chǎn)品與農(nóng)產(chǎn)品享受同等待遇，保證市場供給穩(wěn)定，降低牧民收入的波動性。

二是牧區(qū)經(jīng)濟總量和財政收入的規(guī)模都比較小，建議國家免除對牧區(qū)建設(shè)項目配套資金的政策，

三是建議國家出臺長期的退牧還草政策，擴大退牧還草工程建設(shè)的內(nèi)容和實施范圍，延長退牧還草飼料糧補助期，提高折現(xiàn)標準，提高圍欄建設(shè)、重度退化草原補播草種費中央補助標準，并將人工飼料基地和舍飼棚圈、青貯窯等配套設(shè)施建設(shè)納入補助范圍，

四是建立以直補為基礎(chǔ)的牧民收入補償制度，生產(chǎn)性補貼方面，根據(jù)牧業(yè)生產(chǎn)中的主要生產(chǎn)環(huán)節(jié)設(shè)置牧業(yè)補貼，應(yīng)當(dāng)對棚圈和青貯窖建設(shè)、人工種草、飼草料加工機械、畜種改良、柴油等關(guān)鍵生產(chǎn)環(huán)節(jié)和生產(chǎn)資料進行財政補貼；生活性補貼方面主要集中于水、電、住房及家用電器等生活設(shè)施方面，以滿足牧民基本生活需求，提高生活品質(zhì)。

另外，根據(jù)2008、2009年度我區(qū)已實施的農(nóng)牧業(yè)各項補貼政策，在生產(chǎn)性補貼方面，建議對新建標準化棚圈每平方米補貼70％，其中中央財政補貼40％，自治區(qū)財政補貼30％：新建青貯窯自治區(qū)財政每立方米補貼50％：每公斤牧草種子自治區(qū)財政補貼50％：柴油按市價自治區(qū)財政每升補貼30％：飼草料加工機械和畜種改良方面，要在現(xiàn)有補貼基礎(chǔ)上，繼續(xù)擴大補貼品種，提高補貼額度。生活性補貼方面，對新建標準化住房，由自治區(qū)財政按每平米成本價20％予以補貼：購置家用電器，結(jié)合國家家電下鄉(xiāng)政策，在國家補貼基礎(chǔ)上，自治區(qū)財政再補貼15％：對缺水地區(qū)牧民由當(dāng)?shù)刎斦促徺I價格的40％給予補貼。

各牧業(yè)旗縣在國家、自治區(qū)財政補貼基礎(chǔ)上，根據(jù)自己所處區(qū)域、草原類型、草原面積、牲畜數(shù)量、畜牧業(yè)發(fā)展水平以及牧民人均收入等因素再綜合確定本地財政補貼范圍及標準，

五是建議國家、自治區(qū)在牧區(qū)增加對肉牛、肉羊這兩種草原主要畜牧品種的保險補貼。保費補貼比例：中央財政補貼40％，自治區(qū)財政補貼40％，養(yǎng)殖戶承擔(dān)20％。

(三)轉(zhuǎn)變畜牧業(yè)發(fā)展方式，建立促進牧民增收長效機制

當(dāng)前畜牧業(yè)仍是我區(qū)牧民收入主體，但牧區(qū)靠天養(yǎng)畜狀況還沒有根本改變，因此轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)畜牧業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營方式是保證牧民收入穩(wěn)定增長的基礎(chǔ)。

一是科學(xué)利用草場資源，不斷推進規(guī)?；?jīng)營、科學(xué)化養(yǎng)殖。對生態(tài)條件較差區(qū)域及人均資源少的中小牧戶，除生態(tài)保護項目外，不再安排其他建設(shè)項目，促使其轉(zhuǎn)移就業(yè)或流轉(zhuǎn)草場。地方政府通過引導(dǎo)扶持政策，鼓勵牧民采用轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租、承包、互換、人股等多種形式進行草原合理流轉(zhuǎn)，加速草牧場向種養(yǎng)能手集中，實行適度規(guī)模經(jīng)營，探索建立莊園式生態(tài)牧場，重點推廣聯(lián)戶經(jīng)營模式，重點培育戶均15000畝草牧場的現(xiàn)代牧場主，實現(xiàn)由“靠天養(yǎng)畜”向“規(guī)模養(yǎng)畜”“集約養(yǎng)畜”發(fā)展。

二是在牧業(yè)旗縣全面實施畜牧業(yè)良種工程，在已有的畜牧良種補貼基礎(chǔ)上，自治區(qū)財政應(yīng)將肉牛、肉羊、細毛羊、絨山羊等優(yōu)勢畜種全面納入直補范圍，降低牧民生產(chǎn)性支出，加快畜牧品種改良步伐，提高牲畜個體生產(chǎn)性能。配套實施畜牧品種改良示范旗(縣)項目，在牧業(yè)旗縣建立層次分明的原種場、擴繁場、商品場相配套的畜牧品種改良體系，強化旗(縣)、蘇木(鄉(xiāng)鎮(zhèn))畜牧改良技術(shù)服務(wù)體系建設(shè)，從根本上降低牧民牲畜改良成本。

三是加快畜群周轉(zhuǎn)，做大做強幼畜經(jīng)濟。根據(jù)市場價格，地方財政采用“以獎代投”方式，實施犢牛育肥、冬羔、早春羔出欄補貼獎勵政策，加快當(dāng)年羔和牛羊育肥出欄，提高牛羊商品率和市場占有率。

(四)加快生態(tài)移民步伐，建立促進牧民進城的轉(zhuǎn)移機制

解決牧民增收緩慢問題必須跳出牧區(qū)、跳出畜牧業(yè)，加快牧民向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移步伐，只有最大限度地減少牧區(qū)人口，才能相對增加牧區(qū)人均占有資源數(shù)量，為草場流轉(zhuǎn)和聯(lián)戶經(jīng)營創(chuàng)造條件，提高牧業(yè)勞動生產(chǎn)率，同時也為牧民增收開辟新渠道。

一是加快牧業(yè)旗縣城鎮(zhèn)化、工業(yè)化步伐，把轉(zhuǎn)移牧區(qū)人口與產(chǎn)業(yè)布局、城鎮(zhèn)建設(shè)、工業(yè)項目用工統(tǒng)籌安排，納入當(dāng)?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展總體規(guī)劃和新牧區(qū)建設(shè)規(guī)劃。通過大力發(fā)展城鎮(zhèn)二、三產(chǎn)業(yè)，尤其是勞動密集型產(chǎn)業(yè)，引導(dǎo)鼓勵企業(yè)吸納牧區(qū)勞動力，對招用轉(zhuǎn)移牧民并簽訂1年以上勞動合同的單位，按其實際招用人數(shù)，移出地旗(縣)政府按每人每年1000元標準支付用人單位崗位補貼，崗位補貼期限為五年，同時當(dāng)?shù)囟悇?wù)部門要對用人單位實行一定額度的稅費減免，鼓勵企業(yè)為轉(zhuǎn)移牧民提供更多崗位。同時，大力發(fā)展個體私營經(jīng)濟，積極拓展城鎮(zhèn)公共服務(wù)領(lǐng)域，提高城鎮(zhèn)整體功能，為牧民轉(zhuǎn)移增收搭建平臺。

二是完善轉(zhuǎn)移進城牧民的社保工作。養(yǎng)老保險方面，將轉(zhuǎn)移進城牧民直接納入城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險，并將符合城鎮(zhèn)居民最低生活保障條件的轉(zhuǎn)移牧民列入城鎮(zhèn)低保管理范疇。醫(yī)療保險方面，將轉(zhuǎn)移進城牧民直接納入城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險體系。就業(yè)保障方面，對轉(zhuǎn)移進城牧民進行身份置換，由牧民變?yōu)槌擎?zhèn)市民，統(tǒng)一實行城鎮(zhèn)化管理，消除其在城鎮(zhèn)社會各領(lǐng)域的就業(yè)限制：對就業(yè)困難的轉(zhuǎn)移牧民直接納入城鎮(zhèn)登記失業(yè)人員《再就業(yè)優(yōu)惠證》的享受范圍：對進城創(chuàng)辦經(jīng)濟實體的牧民，給予和城鎮(zhèn)下崗職工同樣的稅費減免、社保補貼、小額擔(dān)保貸款等政策支持：對年富力強，無語言障礙，具有一定勞動技能的牧民，依據(jù)自愿原則，實施跨地區(qū)就業(yè)工程，增加異地收入。住房保障方面，轉(zhuǎn)移牧戶在城鎮(zhèn)購買普通商品住房、二手房，免繳房屋交易手續(xù)費、登記費、契稅減半執(zhí)行：申請自建住房。免繳城市市政公用設(shè)施建設(shè)配套費、規(guī)劃費、質(zhì)監(jiān)費、建安勞保費：對經(jīng)濟困難的轉(zhuǎn)移牧戶要加強經(jīng)濟適用房、廉租住房分配傾斜力度。

三是加大牧民非牧勞動技能免費培訓(xùn)力度，逐步形成以培訓(xùn)促轉(zhuǎn)移的長效機制。強化牧民子女的教育轉(zhuǎn)移，對轉(zhuǎn)移出來的牧民子女率先實行12年義務(wù)教育，牧民子女考入職業(yè)技術(shù)院校，政府為學(xué)員承擔(dān)全額學(xué)費，由自治區(qū)財政和當(dāng)?shù)刎斦匆欢ū壤袚?dān)。