宗　強

【摘 要】國內(nèi)外社會經(jīng)濟形勢的變化，世界性金融危機對中國社會經(jīng)濟的影響，為政府行政管理和政府職能轉(zhuǎn)變提出了新的課題。構(gòu)建科學(xué)的政府績效評價體系是政府行政適應(yīng)形勢變化，轉(zhuǎn)變政府職能的有效途徑。建立政府績效綜合評價、公共政策評價、項目績效評價、預(yù)算績效評價制度是新形勢下構(gòu)建科學(xué)的政府績效評價體系，深入政府行政管理改革不可或缺的重要內(nèi)容。

【關(guān)鍵詞】形勢政府績效評價制度建立思路對策

隨著全球經(jīng)濟一體化進程的不斷加快，加速了國際經(jīng)濟市場化、信息化、知識化的發(fā)展。國際上，經(jīng)濟發(fā)展地區(qū)格局和政治中心地位角色已發(fā)生了巨大變化。在國內(nèi)，經(jīng)濟體制和行政體制改革得到不斷深化，國民經(jīng)濟持續(xù)保持高水平增長。但社會結(jié)構(gòu)日益復(fù)雜，地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展不平衡、社會財富分配不公平、就業(yè)保障、醫(yī)療保障、社會和諧、官員貪污腐敗等社會政治、經(jīng)濟問題愈加突出。行政環(huán)境中各種不確定因素也更加復(fù)雜，社會民眾對政府的期望值也在不斷提升。與此同時，政府規(guī)模的擴大和政府角色的膨脹使稀有資源消耗過多，導(dǎo)致政府缺乏足夠的財力來保障政府各項政策的推行和落實。官僚制組織的治理模式使得政府難以在行政資源配置、行政效率等方面發(fā)揮應(yīng)有的作用。要求政府行政部門放下官僚架子，改變命令式行政方式，期待政府廉政清潔、求實高效、重民心、順民意。渴望通過宏觀調(diào)控，合理分配社會資源、公平分配社會財富已是社會民心期望所向。特別是在世界性金融危機對中國經(jīng)濟發(fā)展的不利影響已顯露端倪，市場經(jīng)濟的利益是圖已釀就“市場失靈”，政府作用凸顯重要的時刻，政府如何在這場嚴(yán)重經(jīng)濟危機中審時度勢，領(lǐng)導(dǎo)中國人民同心協(xié)力渡過難關(guān)，戰(zhàn)勝危機。形勢的變化為政府管理提出了新的課題，要求政府管理必須具備靈活的應(yīng)變性和高超的技能性。同時也為政府職能由“全能型”向“服務(wù)型”轉(zhuǎn)變，政府行政由“行政命令”向“民主法制”的轉(zhuǎn)化提供了大好契機。

毋庸置疑，政府績效評價是政府管理一種有效工具和基本手段，它已逐步形成一種世界性潮流，成為政府管理改革發(fā)展的基本趨勢，并以行政管理的常態(tài)方式和基本手段，不斷滲透到公共管理的各個領(lǐng)域。進入21世紀(jì)，行政評價已開始轉(zhuǎn)向制度化、法制化建設(shè)軌道。評價主體多元開放、社會公眾和服務(wù)對象廣泛參與、評價技術(shù)的科學(xué)性不斷增強、評價主題以公民意志為導(dǎo)向已成為當(dāng)今世界性行政評價的發(fā)展動態(tài)。實踐充分顯示，行政評價既是政府行政管理的有效方式和工具，又是一套系統(tǒng)的制度安排。其實質(zhì)是對“官僚主義”行政管理的革命，堅持績效導(dǎo)向，從崇拜權(quán)威到注重績效；堅持公民導(dǎo)向，從對上負(fù)責(zé)到對下負(fù)責(zé)；堅持結(jié)果導(dǎo)向，從重投入到重結(jié)果。

一、新形勢下構(gòu)建政府績效評價體系的現(xiàn)實意義

構(gòu)建科學(xué)的政府績效評價體系是新形勢下政府實現(xiàn)職能轉(zhuǎn)變、改變行政職能、建立服務(wù)型政府的有效途徑。同時也是我國進入改革發(fā)展新階段的必然要求。它對于貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀，突破改革瓶頸制約，推進社會主義現(xiàn)代化建設(shè)，實現(xiàn)建立具有中國特色的社會主義市場經(jīng)濟，構(gòu)建民主化法制和諧社會具有全局性的戰(zhàn)略意義，具體可體現(xiàn)在：

1.建立科學(xué)的政府績效評價體系是貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀的制度保障；

2.建立科學(xué)的政府績效評價體系是建立政府與民眾廣泛溝通的有效渠道，落實公共利益、廣泛接受社會民眾監(jiān)督的有效途徑；

3.建立科學(xué)的政府績效評價體系是深入干部人事制度改革、有效調(diào)動國家行政人員干事創(chuàng)業(yè)積極性的基本途徑；

4.建立科學(xué)的政府績效評價體系是深化政府行政管理改革、提高政府行政效率、建立政府績效目標(biāo)管理的切入點；

5.建立科學(xué)的政府績效評價體系是政府行政尋求社會民眾支持、獲取民心、建立政府威信的有效方式，構(gòu)建社會主義和諧社會的重大課題。

二、新形勢下構(gòu)建政府績效評價體系的幾點基本思路

構(gòu)建科學(xué)的政府績效評價體系，全面開展政府績效管理和評估工作，首先要以堅持貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)思想，堅持與時俱進，著力推進政府行政管理的改革和創(chuàng)新；堅持以實現(xiàn)公共利益、民眾滿意為標(biāo)準(zhǔn)；以注重實績、體現(xiàn)作為為導(dǎo)向；以職能轉(zhuǎn)變、增強服務(wù)為理念；以系統(tǒng)全面、突出重點為基礎(chǔ)；以民主公開、群眾公認(rèn)、社會廣泛參與為要求；以提高效率、增強政府執(zhí)政效能為動力。優(yōu)化公共資源配置，強化政府責(zé)任，體現(xiàn)全方位、多層次，適宜中國特有國情，具有中國特色的政府績效評價體系。

1.以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，力爭避免片面追求形象業(yè)績，建立政府績效綜合評價制度

認(rèn)真落實科學(xué)發(fā)展觀，樹立正確的政績理念，弘揚求真務(wù)實精神，深化體制改革，提高政府執(zhí)政效能，這是新形勢下構(gòu)建政府績效評價體系的最基本原則。績效評價體系應(yīng)以目標(biāo)管理為基點，全面評價各級政府在一定時期內(nèi)行政職能履行情況和工作狀況，重點考評政府在經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、重大事件處理、社會管理和公共服務(wù)職能履行情況。力爭避免追求形象業(yè)績，片面地以GDP、招商外資為政府業(yè)績主要考核指標(biāo)。評價實踐已顯示，單純追求經(jīng)濟指標(biāo)使不少地方政府將自己的業(yè)績放置于對“顯績”形象的追求，對長遠(yuǎn)發(fā)展有利的“潛績”卻置于被忽略地位。特別是一些地方政府為了實現(xiàn)“招商引資”，獲取顯赫的形象業(yè)績，過于看重外資規(guī)模和引資落實，在優(yōu)惠政策上不斷做出讓步，甚至出現(xiàn)了外資“空手套白狼”的情況。在發(fā)生外資非正常撤離后，“招商引資”為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟和社會遺留下許多后患。對政府績效要實施綜合考評，運用科學(xué)、合理的評價方式評價政府管理活動對經(jīng)濟發(fā)展、社會建設(shè)成效的影響和貢獻。充分考慮各地區(qū)經(jīng)濟、社會環(huán)境的差距，制定適宜、合理的綜合考評指標(biāo)，著重對政府公共利益實現(xiàn)的評價，科學(xué)評估政府潛在績效狀況。

2.以實現(xiàn)公共利益為理念，提高公共服務(wù)質(zhì)量為導(dǎo)向，建立服務(wù)型政府績效考評制度

在體制改革不斷深化、世界性金融危機對中國經(jīng)濟發(fā)展和社會建設(shè)產(chǎn)生嚴(yán)重影響的今天，就業(yè)、生活水準(zhǔn)的保障；社會秩序的安穩(wěn)；社會地位的平等；財富分配的公平等已成為社會民眾廣泛熱忱關(guān)注的公共利益問題。社會民眾迫切渴望政府能夠從保障民眾的切身利益出發(fā)，改變政府行政職能，以實現(xiàn)公共利益為行政理念，提高公共服務(wù)質(zhì)量。因此，政府績效評價必須能夠?qū)φ块T在一定時期的工作表現(xiàn)和成效進行科學(xué)的、客觀的評價，以改進機關(guān)作風(fēng)，增強工作效率，不斷提升公共服務(wù)的能力和水平，提高公眾滿意度。改革工作績效自我總結(jié)、自我對比、自我肯定的傳統(tǒng)考評方式，要根據(jù)各行政組織職責(zé)履行的社會效果進行評估，按照社會公眾對行政組織服務(wù)的滿意度定優(yōu)劣。

3.以決策科學(xué)化、民主化為目標(biāo)，建立公共政策政府績效評價制度

依據(jù)現(xiàn)代質(zhì)量管理理論，工作質(zhì)量形成于過程。行政績效評價作為行政工作質(zhì)量管理的一種有效工具，其體系應(yīng)具備對行政行為事前、事中、事后的管理和評價機制，以實現(xiàn)對行政績效形成的全過程、全方位監(jiān)督、控制和管理。一個完整的政策過程，包括政策的制定、執(zhí)行和評估。長期以來，我國存在著重政策制定，關(guān)注政策執(zhí)行，輕政策評估現(xiàn)象。一些政策脫離實際得不到及時修正和更新，甚至個別政策在實際執(zhí)行中產(chǎn)生了破壞性社會影響，但卻沒有得到有效及時的糾正。政府的一些不當(dāng)決策不僅造成了國家財產(chǎn)和社會資源的損失和浪費，惡化了生態(tài)環(huán)境以及民眾對政府的信任度下降、甚至由于行政行為失當(dāng)和行政決策的失誤，政府的權(quán)威性也受到前所未有的挑戰(zhàn)。因此，政府績效評價體系中必須建立公共政策定期審查評估機制，建立科學(xué)規(guī)范的公共政策評估框架體系，健全完善政策評估信息系統(tǒng)。實行跨部門評估審查，排除部門利益制約，完善外部第三方和公眾參與政策評價機制。

4.以優(yōu)化公共資源配置為核心，建立項目績效評價制度

公共項目既是公共財政投入的主要領(lǐng)域，又是公共管理活動的重要內(nèi)容。項目績效狀況是政府行政績效水平的直接表現(xiàn)。因而，項目績效考核是政府目標(biāo)管理績效考核的重要內(nèi)容。建立有效的項目績效評價考核制度，根本改變重前期立項、輕后期評價的現(xiàn)象，將項目績效置于項目決策和項目管理的核心地位，以提高項目資金和公共資源的合理配置和使用效率。

5.以突出財政資金使用效益為重點，建立預(yù)算績效評價制度

在世界各國，特別是英、美西方一些發(fā)達國家，將績效評價與預(yù)算掛鉤作為績效評價制度的基本要求。在我國，實行預(yù)算績效評價是公共管理和預(yù)算管理改革的重要內(nèi)容和改革發(fā)展方向。堅持按績效和工作成果分配財政資金是建立預(yù)算績效評價制度的基本原則，強化預(yù)算績效評價在預(yù)算管理中的作用，大力培育預(yù)算績效管理理念和文化是建立預(yù)算績效評價制度的基本要求。評價指標(biāo)是評價制度的核心內(nèi)容，具有較強的導(dǎo)向性，反映了行政組織的政績觀。因此，構(gòu)建科學(xué)的預(yù)算評價制度，必須運用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)，制定科學(xué)的預(yù)算績效評價指標(biāo)體系，完善績效評價測量標(biāo)準(zhǔn)，采用多樣化的評價計量方法，制定結(jié)果運用剛性規(guī)則，落實實效化的績效評價結(jié)果運用，以形成正確的導(dǎo)向，使績效評價發(fā)揮應(yīng)有的作用；必須將預(yù)算績效評價與績效審計相結(jié)合，充分發(fā)揮績效審計在完善預(yù)算績效評價制度中的作用。

6.以考評結(jié)果實效化運用為目的，建立績效考評問責(zé)制度

國家人事部《中國政府績效評價研究》課題組在研究報告中將“績效評價與目標(biāo)管理責(zé)任制緊密結(jié)合”作為評價體系建立的首要原則，同時也是檢驗評價是否有效的重要尺度。目標(biāo)責(zé)任制是對政府管理一種約束性的常規(guī)制度，考核需以考評客體的責(zé)任目標(biāo)為依據(jù)，測量其實現(xiàn)目標(biāo)的程度和效果。政府作為社會服務(wù)公共部門，在行為上必須明確自身應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。這不僅需要對自身的責(zé)任做出承諾，而且還必須建立相應(yīng)的能使公眾對這種責(zé)任進行識別和測量的工具?？冃гu價是公眾領(lǐng)域內(nèi)重要的“責(zé)任度量工具”，其最終目的就是要凸顯責(zé)任制度的重要性,既強調(diào)對行政優(yōu)績的激勵，又要突出對行政行為失當(dāng)和行政決策失誤的評價，并確認(rèn)其應(yīng)追究的相應(yīng)責(zé)任。因而在行政評價體系中，責(zé)任制度是一項不可或缺的重要基礎(chǔ)內(nèi)容。必須形成不僅“有績必獎”，而且“有責(zé)必問”、“有過必究”的問責(zé)制與行政評價結(jié)合的評價體制，以避免行政管理中普遍存在的“獎勵有余，懲戒不足”現(xiàn)象的發(fā)生。

7.以運用現(xiàn)代科學(xué)方法為手段，增強績效評價適用性，建立績效評價動態(tài)管理制度

行政評價指標(biāo)的遴選，對評價體系構(gòu)建是至關(guān)重要的。指標(biāo)選擇和設(shè)定的科學(xué)性、合理性和適用性直接影響到指標(biāo)的適用性和可操作性、評價結(jié)果的有效性，甚至影響到評價的可信度和權(quán)威性。特別是隨著社會經(jīng)濟形勢、工作環(huán)境和工作目標(biāo)的變化，指標(biāo)的適用性、有效性將發(fā)生變化。同時，過多過繁的評價指標(biāo)不僅會嚴(yán)重影響評價結(jié)果的有效性和評價的可操作性。而且還會加大評價成本。為此，有必要對指標(biāo)設(shè)置與選擇進行動態(tài)管理，構(gòu)建績效評價動態(tài)管理制度，以實現(xiàn)評價指標(biāo)的適用性和合理性，提高評價效能。

三、新形勢下完善政府績效評價體系的幾點對策思路

建立科學(xué)的政府績效評價體系，增加政府服務(wù)職能，提高執(zhí)政效能，完善政府管理體系是我國體制改革發(fā)展進入新階段面臨的重大戰(zhàn)略選擇。

1.增強政府管理應(yīng)變性，適應(yīng)國內(nèi)外形勢變化要求，實施政府績效戰(zhàn)略

公共行政資源是寶貴的資源。在我國現(xiàn)階段，一方面由于經(jīng)濟發(fā)展的客觀條件，可提供的公共行政資源十分有限；另一方面又是政府規(guī)模的擴大和政府角色的膨脹使稀有資源消耗過多，有限資源沒有得到有效配置，導(dǎo)致政府缺乏足夠的財力來保障政府各項政策的推行和落實。而國內(nèi)體制改革的發(fā)展、國際形勢的變化和國際競爭的加劇都要求我們更加重視對稀有行政資源的優(yōu)化配置，將政府績效管理問題提升到國家戰(zhàn)略高度上，明確提出實施政府績效管理戰(zhàn)略，堅持績效導(dǎo)向，運用科學(xué)的績效評價引導(dǎo)、優(yōu)化行政資源的配置，充分利用政府所擁有的公共行政資源，最大限度地挖掘政府的優(yōu)勢和潛力，以適應(yīng)國內(nèi)外形勢變化對政府行政所提出的新要求,為國家經(jīng)濟社會建設(shè)注入新的活力。

2.優(yōu)化政府職責(zé)配置，完善政府績效評價的組織體系

增強政府服務(wù)職能，構(gòu)建服務(wù)型政府是新形勢下對政府行政提出的必然要求。完善政府績效評價體系，就要按照深化行政管理體制改革的總體要求，不斷健全和強化政府績效評價的職能，完善政府績效評級的組織體系，建立專業(yè)化和權(quán)威的政府績效評價機構(gòu)，履行政策制定、績效督查和科學(xué)評價職責(zé)，以確保政府績效評價在組織體制上的權(quán)威性。

3.實施內(nèi)外部評價相結(jié)合，建立多元化、開放透明的政府績效評價體系

目前中國正處于社會發(fā)展的轉(zhuǎn)型期，建設(shè)服務(wù)型政府，不僅要求政府及社會公眾都要更新觀念，并且還要形成建設(shè)服務(wù)型政府的有效制度安排，創(chuàng)新政府管理機制，真正以公民滿意度作為服務(wù)的終極目標(biāo)。基于公民滿意度的第三方績效評價使政府服務(wù)置于公眾監(jiān)督之下，最大程度保證“民意”的傳遞，是建設(shè)服務(wù)型政府的必然要求。同時,考核對象的差異性，考核內(nèi)容的全面性，績效的多維性要求必須建立多元化的考評主體。因此,在完善政府內(nèi)部評價機制的基礎(chǔ)上，引入“第三方評價”機制，推進評價主體多元化，擴大政府績效評價參與面，將管理和服務(wù)對象納入評價體系，吸納各方智能優(yōu)勢，對政府績效進行科學(xué)診斷和評價。充分發(fā)揮立法機構(gòu)、政協(xié)組織和民間社會團體在績效評價中的特有職能，深入開展公民評議活動。并使多元化評價體制制度化、法制化。

4.強化政府績效評價職能，加大績效評價力度，實施評價結(jié)果實效化運用，完善體系激勵機制

考核是手段，結(jié)果運用是目的。激勵作為考評體系中重要的構(gòu)成要素，不僅在內(nèi)容方式上要求體現(xiàn)出全方位、多層次——有獎有懲，有褒有貶，而且還要具備必要的強度和力度，真正做到獎勵不搞平均，懲處不搞“下不為例”的慣式。完善績效評價體系，激勵是一項大有文章可作的內(nèi)容。實效化地運用績效評價結(jié)果，強化績效評價職能，加大績效評價與單位等級評定、領(lǐng)導(dǎo)成員業(yè)績考核、干部選拔任用結(jié)合的力度。以政府績效評價為基礎(chǔ)，促進行政干部、公務(wù)員考核科學(xué)化。建立政府績效評價結(jié)果公開制度，強化績效評價的激勵作用。

5.深化行政管理體制改革，更新行政理念，增強服務(wù)意識，營造政府績效評價體系良好運行環(huán)境

深化行政管理體制改革，突出改革的重點，將建立科學(xué)的政府績效評價體系置于行政管理改革的重要位置。為了適應(yīng)國內(nèi)外社會經(jīng)濟形勢變化的要求，引入學(xué)習(xí)和創(chuàng)新機制，構(gòu)建學(xué)習(xí)型行政組織。在行政履職上，加強組織領(lǐng)導(dǎo)，堅持改革創(chuàng)新，更新行政理念，強化績效意識，將民眾之苦為己任，改變行政官僚作風(fēng)，增強服務(wù)民眾政績觀。在社會服務(wù)上，從我做起，以身作則，塑造廉政公潔、服務(wù)于民之形象，樹立文明執(zhí)政、營造和諧社會之榜樣。在行政組織建設(shè)上，加強宣傳和培訓(xùn)，融合國際行政管理理念，深化政府行政理論研究，推行政務(wù)公開，構(gòu)建行政透明服務(wù)型政府。力求從全方位為建立科學(xué)的政府績效評價體系創(chuàng)建良好的運行環(huán)境。

參考文獻：

[1]天津市政府管理創(chuàng)新研究、東麗區(qū)委區(qū)政府課題組.科學(xué)構(gòu)建政府績效考核體系的研究報告.

[2]劉春萍，徐露輝.地方政府績效評估與責(zé)任政府建設(shè).社會科學(xué)戰(zhàn)線，2007，（5）.

[3]李金龍，虞瑩.論我國政府績效評估指標(biāo)體系的優(yōu)化.行政與法，2007，（3）.

（作者單位：中共天津市委黨校應(yīng)用經(jīng)濟部）