姚躍華

摘要：本文在金融服務(wù)創(chuàng)新審計(jì)調(diào)查的基礎(chǔ)上，通過(guò)對(duì)金融服務(wù)創(chuàng)新風(fēng)險(xiǎn)的分類剖析，提出了風(fēng)險(xiǎn)控制的對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞：基層央行；金融服務(wù)創(chuàng)新；風(fēng)險(xiǎn)分析

金融服務(wù)創(chuàng)新工作啟動(dòng)幾年來(lái)，社會(huì)對(duì)金融服務(wù)的需求得到進(jìn)一步滿足，基層人民銀行的金融服務(wù)水平得到提升。隨著金融服務(wù)創(chuàng)新工作不斷深入，伴生的風(fēng)險(xiǎn)不容忽視并日益顯現(xiàn)。

為此，筆者結(jié)合工作實(shí)踐作一些分析探討。

一、風(fēng)險(xiǎn)成因分析

（一）制度風(fēng)險(xiǎn)。因金融服務(wù)創(chuàng)新的實(shí)踐活動(dòng)突破原有制度設(shè)計(jì)形成的制度缺失、制度設(shè)計(jì)缺陷、制度不完善，導(dǎo)致業(yè)務(wù)和管理操作行為發(fā)生偏差所形成的風(fēng)險(xiǎn)。如，征信部門金融服務(wù)創(chuàng)新試點(diǎn)推出的中小企業(yè)信用體系建設(shè)、農(nóng)戶信用檔案建設(shè)等創(chuàng)新項(xiàng)目，大都沒(méi)有配套的制度出臺(tái)。目前操作上業(yè)務(wù)人員自行比照原有的《銀行信貸登記咨詢管理辦法（試行）》、《個(gè)人信用信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)管理暫行辦法》進(jìn)行管理，沒(méi)有考慮新業(yè)務(wù)信息來(lái)源、采集、利用的個(gè)性需要進(jìn)行有針對(duì)性的整章建制。會(huì)計(jì)財(cái)務(wù)部門推行的反洗錢非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管信息系統(tǒng)，對(duì)系統(tǒng)安全、信息安全、數(shù)據(jù)采集、利用等都無(wú)配套制度辦法、操作規(guī)程等。國(guó)庫(kù)部門自主創(chuàng)新推出的國(guó)庫(kù)直接辦理涉農(nóng)（涉民）補(bǔ)貼發(fā)放、國(guó)庫(kù)直接辦理庫(kù)區(qū)移民資金劃撥，從扶持資金的撥付方式、發(fā)放模式、管理形式都發(fā)生了較大變化，也未更新該項(xiàng)補(bǔ)貼資金的核算管理辦法。又如，因制度存在設(shè)計(jì)缺陷可能導(dǎo)致的風(fēng)險(xiǎn)，人民銀行國(guó)庫(kù)直接辦理無(wú)記名國(guó)債兌付業(yè)務(wù)制度設(shè)計(jì)就存在制度相互抵觸的缺陷?！吨袊?guó)人民銀行無(wú)記名國(guó)債兌付操作規(guī)程》與《人民幣發(fā)行庫(kù)管理辦法》在已兌付的無(wú)記名國(guó)債的上繳程序、入庫(kù)保管審批手續(xù)、保管員對(duì)已兌付國(guó)庫(kù)債券的查驗(yàn)責(zé)任、國(guó)庫(kù)部門對(duì)發(fā)行庫(kù)代保管的無(wú)記名國(guó)債的檢查職責(zé)的規(guī)定上都相沖突。這使制度喪失了現(xiàn)實(shí)意義，反而造成操作上的管理真空。

（二）操作風(fēng)險(xiǎn)。由于有章不循、違章操作或突發(fā)事件處置不當(dāng)所形成的風(fēng)險(xiǎn)，其中也蘊(yùn)藏了員工的道德風(fēng)險(xiǎn)。操作風(fēng)險(xiǎn)涵蓋了基層央行金融服務(wù)創(chuàng)新業(yè)務(wù)的每個(gè)業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)，較多存在于流程復(fù)雜、人員密集、業(yè)務(wù)繁雜的國(guó)庫(kù)服務(wù)體系、支付清算體系、會(huì)計(jì)集中核算體系等金融創(chuàng)新服務(wù)一線部門。以縣支行業(yè)務(wù)崗位整合試點(diǎn)為例，根據(jù)分行《關(guān)于縣市支行業(yè)務(wù)崗位整合工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》，中心支行在充分調(diào)研的基礎(chǔ)上對(duì)個(gè)別崗位職責(zé)進(jìn)行了調(diào)整優(yōu)化，出臺(tái)了《轄內(nèi)支行業(yè)務(wù)崗位整合實(shí)施方案》，但因方案對(duì)人員配置、部門職責(zé)整合、崗位職責(zé)的分配過(guò)于剛性，缺乏以人為本的靈活性，沒(méi)有過(guò)多考慮每個(gè)縣市支行人力資源的個(gè)體差異。縣市支行在執(zhí)行方案后，一是頗感人員綜合業(yè)務(wù)素質(zhì)跟不上；二是兼崗工作的業(yè)務(wù)峰值有沖突；三是崗位設(shè)計(jì)的靈活性、機(jī)動(dòng)性不足，崗位職責(zé)沒(méi)有調(diào)整空間。因此，支行基于對(duì)現(xiàn)有人力資源開(kāi)發(fā)潛力的考慮，對(duì)個(gè)別崗位職責(zé)進(jìn)行了重新分配，在人員得不到補(bǔ)充的情況下，勢(shì)必形成了一些違規(guī)兼崗、違規(guī)操作，可能隱藏一定的操作風(fēng)險(xiǎn)。

（三）技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)。因研發(fā)的新業(yè)務(wù)系統(tǒng)安全性能不高、系統(tǒng)的日常管理和運(yùn)行維護(hù)不力、系統(tǒng)應(yīng)急培訓(xùn)、演練和應(yīng)急措施不到位，以及拓展系統(tǒng)功能所形成的風(fēng)險(xiǎn)。如：推廣上線運(yùn)行的反洗錢非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管信息系統(tǒng)、支票影像交換系統(tǒng)、會(huì)計(jì)集中核算電子對(duì)賬系統(tǒng)、稅庫(kù)銀聯(lián)網(wǎng)繳稅系統(tǒng)、外商直接投資外匯業(yè)務(wù)信息系統(tǒng)等。以上業(yè)務(wù)系統(tǒng)都為總行統(tǒng)一組織開(kāi)發(fā)，也經(jīng)總行科技司測(cè)試驗(yàn)收，但仍不排除可能存在的安全缺陷風(fēng)險(xiǎn)。系統(tǒng)日常管理不嚴(yán)和運(yùn)行維護(hù)不當(dāng)或維護(hù)人員不作為造成的風(fēng)險(xiǎn)是基層央行的主要技術(shù)性風(fēng)險(xiǎn)。如部分新推廣的業(yè)務(wù)系統(tǒng)安裝有游戲軟件；有的用戶密碼仍為初始密碼或長(zhǎng)期不更換；操作用戶也沒(méi)有養(yǎng)成良好的離柜簽退習(xí)慣；部分系統(tǒng)沒(méi)有建立運(yùn)行維護(hù)登記簿，沒(méi)有嚴(yán)格履行主管（或負(fù)責(zé)人）審批制度；還有部分系統(tǒng)的病毒庫(kù)未及時(shí)更新；不需啟用的系統(tǒng)服務(wù)未關(guān)閉；系統(tǒng)的數(shù)據(jù)備份和存儲(chǔ)介質(zhì)保管不當(dāng)和上述推廣的業(yè)務(wù)系統(tǒng)大都沒(méi)有配置備用機(jī)等問(wèn)題。雖然這不是創(chuàng)新的直接風(fēng)險(xiǎn)，但新系統(tǒng)的推廣，業(yè)務(wù)用機(jī)的增加，放大了這部分風(fēng)險(xiǎn)。

（四）信息采集與披露風(fēng)險(xiǎn)。因信息采集方法不科學(xué)、采集渠道狹窄，導(dǎo)致信息內(nèi)容不完整、信息數(shù)據(jù)不真實(shí)、信息更新不及時(shí)，無(wú)法滿足地方行政機(jī)關(guān)、公用事業(yè)單位、金融機(jī)構(gòu)、社會(huì)中介機(jī)構(gòu)、企業(yè)和個(gè)人等多層次、多元化的信息服務(wù)需求，以及信息的披露方式、對(duì)象和內(nèi)容的不合法所形成的風(fēng)險(xiǎn)。如中小企業(yè)信用信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)最初征集方式主要是依賴銀行金融機(jī)構(gòu)向開(kāi)戶的無(wú)貸中小企業(yè)直接征集，部分企業(yè)出于各種顧慮未提供真實(shí)、完整的情況，但金融機(jī)構(gòu)和人民銀行缺乏有效手段對(duì)企業(yè)的基本信息進(jìn)行考證。此后，該部分?jǐn)?shù)據(jù)的更新主要是從稅務(wù)局征集，兩年來(lái)一共更新過(guò)2次。因此，中小企業(yè)信用數(shù)據(jù)庫(kù)的信息內(nèi)容可能存在失真、缺損、滯后的情況，這都使企業(yè)信息的有效性大打折扣，影響了人民銀行向金融機(jī)構(gòu)和社會(huì)其他部門提供信用信息服務(wù)的質(zhì)量，形成征信信息采集和披露風(fēng)險(xiǎn)。又如，證券、保險(xiǎn)信息統(tǒng)計(jì)指標(biāo)、統(tǒng)計(jì)口徑的不統(tǒng)一和采集手段乏力形成統(tǒng)計(jì)信息采集與披露風(fēng)險(xiǎn)。因此，可能導(dǎo)致人民銀行向政府部門和金融機(jī)構(gòu)披露的證券、保險(xiǎn)類統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)不完整、不真實(shí)，形成統(tǒng)計(jì)信息采集和披露風(fēng)險(xiǎn)。

（五）法規(guī)風(fēng)險(xiǎn)。由于創(chuàng)新出現(xiàn)創(chuàng)新業(yè)務(wù)的法律法規(guī)空白，或使原有業(yè)務(wù)在表現(xiàn)形式、辦理方式、流轉(zhuǎn)程序、服務(wù)對(duì)象和相關(guān)要求發(fā)生重大改變，觸動(dòng)和動(dòng)搖了法律、法規(guī)對(duì)這項(xiàng)業(yè)務(wù)的管理要求所形成的風(fēng)險(xiǎn)。如推廣全國(guó)支票影像交換系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)支票在全國(guó)范圍內(nèi)的通用，其影像截留信息作為支付依據(jù)的做法，就與當(dāng)前的《會(huì)計(jì)法》對(duì)原始憑證的界定和《票據(jù)法》對(duì)支票見(jiàn)票即付的規(guī)定等法律法規(guī)條文相沖突或背離。又如在征信管理方面，人民銀行總行頒發(fā)的《個(gè)人信用信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)管理暫行辦法》，由于是部門規(guī)章，它對(duì)地方行政機(jī)關(guān)、公用事業(yè)單位和個(gè)人就缺乏明顯的約束力。

二、風(fēng)險(xiǎn)控制對(duì)策

風(fēng)險(xiǎn)控制的總體目標(biāo)是通過(guò)引入現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向理論和風(fēng)險(xiǎn)控制的新理念，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)形式和產(chǎn)生的可能性進(jìn)行科學(xué)識(shí)別、分析和評(píng)估，并采取切實(shí)可行的風(fēng)險(xiǎn)控制新手段和新方法，使金融服務(wù)創(chuàng)新風(fēng)險(xiǎn)降至可接受的水平。

（一）構(gòu)建完備的風(fēng)險(xiǎn)管理組織體系。一是根據(jù)“責(zé)權(quán)分明、平衡制約、簡(jiǎn)潔高效、有序運(yùn)作”原則，建立“風(fēng)險(xiǎn)控制權(quán)”、“制度制定權(quán)”、“業(yè)務(wù)操作權(quán)”三權(quán)分離的風(fēng)險(xiǎn)組織管理體系。實(shí)踐證明，建立“一把手”工程，明確各分支行“一把手”為風(fēng)險(xiǎn)控制與管理的第一責(zé)任人，是進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)控制措施決策、執(zhí)行和落實(shí)的關(guān)鍵。二是構(gòu)建獨(dú)立性強(qiáng)、權(quán)威性高、責(zé)權(quán)明晰的風(fēng)險(xiǎn)管理委員會(huì)，集中統(tǒng)一管理全行風(fēng)險(xiǎn)管理政策、制度、標(biāo)準(zhǔn)的制定、執(zhí)行和監(jiān)督，風(fēng)險(xiǎn)管理委員會(huì)下設(shè)操作風(fēng)險(xiǎn)、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)、信用風(fēng)險(xiǎn)以及系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)等若干由少數(shù)相關(guān)部門組成的專業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理小組，作為風(fēng)險(xiǎn)管理的決策支持機(jī)構(gòu)；三是設(shè)立獨(dú)立、權(quán)威的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)、分析和管理部門，負(fù)責(zé)組織和實(shí)施全行的風(fēng)險(xiǎn)組織管理，負(fù)責(zé)對(duì)全行風(fēng)險(xiǎn)管理政策、制度、標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督、評(píng)價(jià)和分析管理。四是建立溝通協(xié)作機(jī)制。金融服務(wù)創(chuàng)新是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，風(fēng)險(xiǎn)控制與銀行金融機(jī)構(gòu)的配合程度、政府其他職能部門的支持力度、社會(huì)公眾對(duì)服務(wù)產(chǎn)品的認(rèn)知和了解等都有很大的關(guān)系。建立一個(gè)科學(xué)、系統(tǒng)的協(xié)調(diào)溝通機(jī)制有利于風(fēng)險(xiǎn)的分析評(píng)價(jià)與有效控制，確保整個(gè)風(fēng)險(xiǎn)控制識(shí)別分析和控制系統(tǒng)的高效運(yùn)行，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)控制的預(yù)期目標(biāo)。

（二）完善安全有效的風(fēng)險(xiǎn)控制制度。一是對(duì)現(xiàn)有內(nèi)控制度、程序、方法進(jìn)行整合、梳理和優(yōu)化，同時(shí)積極借鑒先進(jìn)的風(fēng)險(xiǎn)控制與管理理念、方法和機(jī)制，對(duì)內(nèi)部控制人員、職能和流程加以規(guī)范和統(tǒng)一，便于執(zhí)行和操作，建立一個(gè)動(dòng)態(tài)的、能夠持續(xù)改進(jìn)的風(fēng)險(xiǎn)控制和管理體系。二是完善創(chuàng)新業(yè)務(wù)領(lǐng)域的規(guī)章制度。重點(diǎn)完善銀行卡產(chǎn)業(yè)、網(wǎng)上支付、移動(dòng)支付等非現(xiàn)金支付工具的推廣與使用；支付清算服務(wù)體系中的全國(guó)支票影像交換系統(tǒng)；開(kāi)發(fā)銀行結(jié)算賬戶管理系統(tǒng)與同城票據(jù)交換系統(tǒng)接口問(wèn)題；國(guó)庫(kù)服務(wù)業(yè)務(wù)的核算體制改革以及征信、反洗錢等服務(wù)業(yè)務(wù)領(lǐng)域的規(guī)章制度，抓好新領(lǐng)域、新業(yè)務(wù)和新系統(tǒng)的制度建設(shè)。做到制度先行，防止管理盲區(qū)，為創(chuàng)新業(yè)務(wù)服務(wù)提供科學(xué)、有效、適時(shí)的制度保障。三是規(guī)范對(duì)關(guān)鍵人員的制度約束。關(guān)鍵崗位特別是業(yè)務(wù)操作與管理要制定嚴(yán)格的準(zhǔn)入制度與標(biāo)準(zhǔn)，堅(jiān)持崗位輪換、加強(qiáng)思想行為動(dòng)態(tài)分析、引入不稱職淘汰、不合適流動(dòng)等方式和手段，嚴(yán)格制度約束，對(duì)鏟除風(fēng)險(xiǎn)滋生的土壤和依存的環(huán)境，不失為一個(gè)較好的路徑。

（三）健全科學(xué)的系統(tǒng)開(kāi)發(fā)和應(yīng)用機(jī)制。業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)的開(kāi)發(fā)既要充分考慮其綜合性、兼容性、可擴(kuò)張性等應(yīng)用特性，也要充分考慮其應(yīng)用的安全性和效率性。一是要健全系統(tǒng)災(zāi)難備份機(jī)制。隨著信息技術(shù)在中央銀行服務(wù)領(lǐng)域的不斷推廣和深化，保持系統(tǒng)運(yùn)行的穩(wěn)定性和安全性顯得日益重要，建立災(zāi)難備份是防止業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)癱瘓，化解外部事件引發(fā)操作風(fēng)險(xiǎn)的有效手段。二是要建立以改善信用環(huán)境、促進(jìn)金融生態(tài)建設(shè)和維護(hù)金融穩(wěn)定為主要內(nèi)容的應(yīng)急預(yù)案和應(yīng)急預(yù)警處理集機(jī)制，確保各業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)以及整個(gè)金融服務(wù)體系的絕對(duì)安全，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)控制的目的。三是統(tǒng)籌規(guī)劃、科學(xué)安排。對(duì)現(xiàn)有公共服務(wù)平臺(tái)、信息網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)以及業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)進(jìn)行全面清理和資源整合，避免各自為陣，盡可能減少金融服務(wù)創(chuàng)新成本，節(jié)約系統(tǒng)資源，降低風(fēng)險(xiǎn)控制難度，提高金融服務(wù)創(chuàng)新效率和相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)控制和管理水平。

（四）建立嚴(yán)密的信息采集和披露機(jī)制。一是建立嚴(yán)密的信息采集、錄入、共享機(jī)制。特別是統(tǒng)計(jì)信息、征信管理、反洗錢、結(jié)算賬戶管理、外匯管理等重要信息，公安、工商、技術(shù)監(jiān)督、統(tǒng)計(jì)、各商業(yè)銀行（農(nóng)村信用社）等必須對(duì)各自采集的相關(guān)信息進(jìn)行交叉橫向比對(duì)、確認(rèn)和實(shí)地監(jiān)測(cè)。二是規(guī)范信息披露的形式和內(nèi)容。鑒于風(fēng)險(xiǎn)防范與控制的需要，必須解決當(dāng)前銀行機(jī)構(gòu)特別是商業(yè)銀行信息披露散亂、不系統(tǒng)的問(wèn)題，必須建立一套適合我國(guó)金融市場(chǎng)發(fā)展情況與國(guó)際監(jiān)管要求的披露規(guī)范?？山梃b美國(guó)的作法，對(duì)商業(yè)銀行內(nèi)部控制信息的披露實(shí)行強(qiáng)制性披露，并統(tǒng)一規(guī)定披露的內(nèi)容與格式。無(wú)論是上市商業(yè)銀行還是非上市商業(yè)銀行都要一視同仁，提高整個(gè)銀行系統(tǒng)內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)控制信息披露水平。

（五）培育健康的風(fēng)險(xiǎn)控制文化。一是深入開(kāi)展風(fēng)險(xiǎn)教育和培訓(xùn)。規(guī)范統(tǒng)一的金融服務(wù)領(lǐng)域的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)和風(fēng)險(xiǎn)語(yǔ)言，培養(yǎng)員工的風(fēng)險(xiǎn)素質(zhì)，建設(shè)與金融服務(wù)創(chuàng)新風(fēng)險(xiǎn)戰(zhàn)略相符合的風(fēng)險(xiǎn)文化。二是建立道德誠(chéng)信準(zhǔn)則。在建設(shè)和諧金融生態(tài)環(huán)境過(guò)程中，應(yīng)重點(diǎn)建設(shè)誠(chéng)信服務(wù)準(zhǔn)則，倡導(dǎo)良好的風(fēng)險(xiǎn)控制文化，形成有效的風(fēng)險(xiǎn)控制氛圍，實(shí)現(xiàn)控制服務(wù)過(guò)程中的道德性風(fēng)險(xiǎn)。

（作者單位：中國(guó)人民銀行益陽(yáng)市中心支行）