楊　怡

摘 要：政府采購預算是建立新型政府采購制度的產物，從近幾年各地推行政府采購的實踐中的經驗和教訓來看，對政府采購進行科學的預算管理是規(guī)范政府采購活動，提高政府采購效率與質量，保證政府采購事業(yè)健康運行的有效途徑。針對目前政府采購預算中存在的問題，在借鑒西方國家預算編制方法的基礎上，提出了對策。

關鍵詞：政府采購；預算編制；問題；對策

中圖分類號：F810.3 文獻標識碼：A 文章編號：1672-3198(2009)06-0065-02

1 我國政府采購預算編制中存在的問題

政府采購預算是全面反映各預算單位實施采購活動的計劃，編制政府采購預算是積極推進政府采購工作的前提。當前，由于剛剛開始編制政府采購預算，經驗不足，預算編制水平不高，單純憑借政府采購預算無法全面準確及時地掌握各部門的采購情況，主管部門不能對所有物品和跨部門的采購行為實行規(guī)范化管理。所以當前的政府采購預算成為制約政府采購發(fā)展的一個“瓶頸”。

1.1 預算編制改革滯后于財政改革

在長期的計劃經濟體制下，我國實行的是國家財政，重視資金的分配，忽視資金的具體使用，預算編制過粗。改革開放以來，社會主義市場經濟體制在我國逐步建立和完善，但與之相適應的公共財政體系卻明顯滯后，預算編制仍未得到細化。由于政府采購預算的編制建立在總的預算編制的基礎之上，所以也是粗放型的，操作起來有一定困難。并且，預算編制時間晚，隨機修改的太多，單憑政府采購預算難以準確反映各部門的實際采購情況。

1.2 預算單位預算編制質量有待進一步提高

雖然目前財政部門規(guī)定了預算單位必須制定滾動預算和部門預算，但在實際執(zhí)行過程中預算單位對預算編制的質量仍然需要進一步提高，制定的預算往往還需要進一步細化。并且，預算編制中在不同程度上還存在著爭盤子、搶資金的現象，沒有樹立全局一盤棋的思想。政府采購預算編制作為政府部門預算的重要組成部分，同樣存在著編制過于粗糙，采購項目不夠明確等問題。這給執(zhí)行政府采購計劃帶來一定難度，客觀上影響了政府采購效果。

1.3 政府采購計劃的編制在牽涉到一些技術和專業(yè)問題時顯得捉襟見肘、力不從心

目前預算單位政府采購計劃存在的主要問題為：要么指定品牌或供應商；要么“技術性能要求”一欄根本不填。按照國際慣例，預算單位編制采購計劃時不應指定品牌或特定供應商，但必須對所需購買產品的技術性能要求做出詳細說明。《招投標法》對此也有明文規(guī)定：招標文件不得要求或者標明特定的生產供應者，以及含有傾向或者排斥潛在投標人的其他內容。不少預算單位對所購買物品的技術性能知之甚少，無法提出詳細要求，這種情況下指定品牌或指定供應商都是參考以往經驗，實屬無奈。

1.4 政府采購預算編制時間不充足，傳統的預算審批方法和手段需要逐步改變

我國財政部門的預算審批辦法仍然變化不大，在預算經人代會批準通過后，下達預算給主管部門。由于上22報的預算細化程度不夠，而且往往每年有很多突擊項目，一時也難以確定明細，因此下達的預算仍僅僅是盤子數，而不是可以據此執(zhí)行的預算。只有有充足的時間預算單位才能分項上報，由財政部門審批后才算是真正可以執(zhí)行的預算，采購部門才能根據財政部門的審批意見據此執(zhí)行采購任務。

2 我國政府采購預算編制對其他預算方法的借鑒

我國政府采購預算的編制工作中，要充分借鑒和參考一些國內外已經比較成熟，并廣泛運用的預算編制方法，提高政府采購預算編制水平。

2.1 績效預算

績效預算是一種根據“花錢買效率”，而不是“買過程”的思想來設計的。是一種以效果為導向的預算，其原理可概括為：政府向公共部門提供款項是為了購買其服務。保證撥款使用的效果，制度設計中要做到這些：一是建立相應的效果指標，這些指標對于不同情況應當不同；二是要建立成本核算機制，使得部門提供的這些支出是有據可查的；三是要建立一個公開、公平、公正的指標考核體系，使得表現部門效果的好壞指標的考核，結果是有事實依據的，而不是捏造的。

2.2 零基預算

零基是編制年度預算時，如果簡單從字面來理解，零基預算就是在編制預算時，一切從零開始。嚴格說，就是編制預算時，對每個部門的工作任務全面審核，然后再確定各部門支出預算，再根據零基預算的指導思想，每個部門的負責人對未來預算年度中所做的事情進行驗證，而不僅僅是修改上年預算或檢驗新增部分，他們必須重新驗證每項工作計劃，并測定不同層次服務所需資金。因此，所有的工作計劃，無論是新的還是舊的，無論服務層次如何，都應當在編制公共預算時重新考慮。因此，零基預算的一個主要特點是編制預算時，不僅對年內新增任務進行審評，而且要對前年度形成的基數進行審評。

2.3 設計規(guī)劃預算

設計規(guī)劃預算是在一個預算系統中將長期的和短期的政策規(guī)劃，對預定年度期間預算成績的費用的計劃和進度計劃以及年度預算三者結合。雖然這幾個組成部分自身設有一個新的，然而將它們納入一個全面的系統則是提供可以對政府需求的明確分析，從而便于選擇可使用的手段和成本。這個編制法包含了一個系列分析，諸如系統分析、成本效益分析等。依靠這些分析，這個編制方法可望在資金分配上更加合理，同時效率更高。

2.4 滾動預算

目前編制的預算大多為單年度預算，按照市場經濟發(fā)達國家的經驗，編制單位年度預算往往難以滿足現代預算管理的需要，一般來說要編制3-5年的滾動預算。滾動預算也稱多年度預算，是編制部門預算的重要方式之一。最初編制時，向前做3-5年預算安排，之后每次編制時都往前滾動一年，并調整原預算中所剩2-4年的預算安排和內容。編制滾動預算有利于體現前后銜接、綜合平衡的要求，提高預算管理水平。

3 我國政府采購預算執(zhí)行中的風險及防范

競爭是供應商之間相互博弈，爭取以優(yōu)于其他供應商的性價比提供政府采購所需貨物、工程、服務的壓力和推動力，是采購人可以以低成本、高效地采購到物美價廉的貨物、工程、服務的有效途徑，是保證政府采購預算得以健康、高效執(zhí)行的有效手段，若在政府采購中供應商的競爭不充分，會帶來采購人購買的貨物、工程、服務價格偏高，浪費財政資金的風險。我們要在政府采購操作實踐中采取相應的內部控制措施，形成和保持供應商的充分競爭。應對政府采購中供應商競爭不充分的風險我們可以采取以下防范措施：

3.1 形成供應商自由進入和退出競爭的機制

我們要在供應商中形成競爭，首先要制訂和采取各種措施保證供應商低成本或無成本進入和退出競爭。在保證供應商自由進入競爭上，要確保供應商資格審查的正規(guī)操作，在保障供應商退出機制方面，要注意采取各種措施不對已為參與政府采購做出實質性努力但未能拿到政府采購訂單的供應商的生產經營活動產生比較大的影響。

3.2 選擇上有利于供應商競爭的采購方式

在采購方式的選擇上，我們應該采取盡量多的招標采購的方式，尤其是對于規(guī)模巨大的采購我們更應該以多種渠道方式邀請盡可能多的符合資質的供應商參加進來。在招標采購中，應盡可能多地采用競爭性招標性采購，在指定媒體上按規(guī)定發(fā)布招標公告，邀請所有符合條件的供應商參加投標；在采用限制性招標采購的情況下，也要多渠道邀請盡量多的供應商參加投標，從數量上保證充分競爭的形成；在非招標采購方式下，由于缺乏招投標環(huán)節(jié)，我們更要謹防采購中因競爭不到位而造成的損失。在詢價采購中，可以設立兩個以上的詢價小組，每個小組應詢問至少三個供應商，然后對兩個小組的詢價結果進行綜合比較；在單一來源采購中，對不涉及國家安全和機密的項目采購，要積極搜尋供應商的潛在競爭對手，尋求國內外標的物的替代品，積極打破供應商的壟斷地位，使單一來源的供應商有危機感；在競爭性談判采購中，也要盡可能多的邀請供應商參加談判，同時，采購方要積極準備，主動了解采購項目及相關供應商的詳細信息，在專家?guī)熘须S機抽取相當比例專家參與談判，增加同供應商談判的水平。

4 推進和政府采購預算管理相關的財政改革

4.1 完善國庫集中支付制度

國庫集中支付制度是以國庫單一帳戶體系為基礎，以健全的財政支付信息系統和銀行間實時清算系統為依托，政府將財政性資金集中在國庫或國庫制定的代理行開設賬戶，同時，所有的財政支付均通過這一賬戶進行撥付的制度。在國庫集中支付制度下從預算分配到資金撥付、資金使用、銀行清算、直至資金到大商品供應商和勞務提供帳戶實施全過程的監(jiān)控。由財政部在中央銀行設立一個統一的賬戶，各預算單位資金統一在該帳戶下集中管理，預算資金不再撥付給預算單位分散保存，各預算單位可以根據自身履行職能的需要由主管部門選擇合適的采購方式進行政府采購，但支付款項要由財政部門執(zhí)行。這會對政府采購預算的執(zhí)行進行全方位、全過程的監(jiān)督，為政府采購成為真正的“陽光工程”保駕護航。

4.2 推進權責發(fā)生制預算會計改革

收付實現制預算在收到和付出現金的同時記錄收入和開支，而不考慮政府行為何時實現收入、耗費資源或增加負債。權責發(fā)生制預算在政府行為實現收入、耗費資源和增加負債的期間記錄交易，而不考慮與之相關的現金是否已收到或已付出。收付實現制政府會計和預算曾經是世界各國的傳統做法，但在20世紀90年代以來，采用權責發(fā)生制政府會計和預算已經成為許多國家正在進行的公共財政管理改革的重要內容之一。這一改革對加強政府財務和預算信息的全面性和透明度，提高公共部門的運行效率，改善政府經濟政策的持續(xù)能力都有重要的促進作用。尤其是在實行政府采購和國庫集中支付制度以后，出現采購環(huán)節(jié)和撥款環(huán)節(jié)相分離，由于政府采購貨物的驗收、項目的實施與貨款的支付需要在經過較長時間的工程保修結束后才能支付，如按照收付實現制會計處理，在采購和支付間跨年度時，對預算單位來說，會出現比較嚴重的帳實不符，不能真實反映預算單位的真實經濟業(yè)務，對財政部門來說會出現預算支出信息未能如實、完整地反映政府實際支出活動的問題。所以，為配合包括政府采購制度改革在內的財政改革，政府預算會計的改革也要配套進行，對現行的預算會計進行必要的改進措施，調整現有會計制度。根據當前部門預算編制、國庫集中支付制度、政府采購制度改革的需要，相應調整會計核算流程，會計帳務處理方法以及有關規(guī)定，及時制定與國庫集中支付制度、政府采購制度改革相適應的會計帳務處理方法，在部分事項中采用權責發(fā)生制等，保證當前會計工作和預算管理改革協調一致，順暢進行。

參考文獻

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