應(yīng)急管理制度中存在的倫理價(jià)值問題及完善措施

張　麗

【摘 要】 在各種突發(fā)事件和自然災(zāi)害頻頻發(fā)生時(shí)，我國應(yīng)急管理制度的缺陷不斷凸顯，引發(fā)了一系列的制度倫理價(jià)值問題。所以，在制度的倫理建設(shè)方面：一要在政府應(yīng)急制度行為中堅(jiān)持正確的道德理念。二要明確政府應(yīng)急制度行為的道德原則。三要建立規(guī)范政府制度行為的道德保障系統(tǒng)。以便更好地發(fā)揮政府的職能。

【關(guān)鍵詞】 應(yīng)急管理；倫理價(jià)值；政府行為；應(yīng)急制度；突發(fā)事件

一、提高行政倫理道德水平的意義及必要性

1、行政倫理道德規(guī)范是應(yīng)急管理中不可或缺的部分

人類進(jìn)入21世紀(jì)以來，面臨著各種各樣的突發(fā)事件，如SARS事件、美國的“9．11事件”、全球恐怖主義等，這使得應(yīng)急管理成為各國政府關(guān)注的焦點(diǎn)。SARS疫情、重慶開縣“12．23”井噴事故和其他地區(qū)頻發(fā)的礦難事故等也使應(yīng)急管理成為中國政府的重要職能之一。然而危機(jī)過后，社會(huì)各界只是從機(jī)制、程序等方面對(duì)政府應(yīng)急管理中的問題進(jìn)行討論，而對(duì)應(yīng)急管理中的行政道德問題沒有給予過多的關(guān)注。SARS疫情過后，把政府應(yīng)急管理視為一門以科學(xué)技術(shù)為基礎(chǔ)的科學(xué)。誠然，科學(xué)技術(shù)是應(yīng)急管理的支柱，但是應(yīng)急管理不能只依靠科學(xué)技術(shù)而忽略倫理問題。應(yīng)急事件一般具有突發(fā)性、緊迫性、危害性等特點(diǎn)，因而在應(yīng)急管理中，行政人員往往要面臨很多重要且尖銳的道德倫理沖突和抉擇。如果行政人員的道德水平不高，做出了有違倫理道德的抉擇，那么就會(huì)降低應(yīng)急管理的效果。因此，提高行政人員的行政道德水平，對(duì)于應(yīng)急管理有著重大意義。同時(shí)，在非典疫情中也反映出一定的行政道德問題。如某些人對(duì)隔離期間吃飯、飲水方面的抱怨；有的地方也出現(xiàn)過沒有及時(shí)給被隔離人員提供足夠的食品、飲水等情況；甚至還出現(xiàn)由于被隔離人員不滿政府的隔離措施而逃跑，乃至暴力抗法事件。這些現(xiàn)象反映出政府應(yīng)急管理中“以人為本”精神在一定程度上的欠缺。社會(huì)危機(jī)的出現(xiàn)，不僅會(huì)對(duì)人們的生命財(cái)產(chǎn)以及公共利益帶來威脅，而且會(huì)對(duì)社會(huì)的基本價(jià)值觀念帶來嚴(yán)峻的考驗(yàn)，造成極度的不安、不滿、不穩(wěn)定及不合作，甚至還會(huì)對(duì)政府執(zhí)政的合法性帶來沖擊。因此，在應(yīng)急管理中，政府不僅要科學(xué)制定應(yīng)急政策措施，還應(yīng)該對(duì)應(yīng)急政策實(shí)施過程中出現(xiàn)的倫理道德問題做出積極的回應(yīng)，把倫理道德規(guī)范與科學(xué)決策結(jié)合起來，使之成為應(yīng)急管理中不可或缺的部分，以達(dá)到建立政府公信力、爭取公眾支持與參與、增強(qiáng)社會(huì)凝聚力、穩(wěn)定社會(huì)并最終度過危機(jī)期的目標(biāo)。

2、危機(jī)倫理意識(shí)是保證應(yīng)急管理取得成效的重要精神資源

首先，法律法規(guī)在應(yīng)急管理中的基礎(chǔ)性作用進(jìn)一步凸顯。汶川地震發(fā)生一小時(shí)后，中央就作出重大決策，溫家寶總理飛赴地震災(zāi)區(qū)并隨即成立了抗震救災(zāi)指揮部，國家減災(zāi)委緊急啟動(dòng)了一級(jí)應(yīng)急響應(yīng)。當(dāng)?shù)卣约案髀毮懿块T也紛紛啟動(dòng)了突發(fā)公共事件地方應(yīng)急預(yù)案。在這次抗震救災(zāi)過程中，以各種應(yīng)急法律法規(guī)為基礎(chǔ)，以有關(guān)應(yīng)急預(yù)案為依據(jù)，以各級(jí)政府應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)為組織的應(yīng)急法治體系發(fā)揮了很大力量。應(yīng)急法制體系不僅強(qiáng)化了政府應(yīng)急管理的責(zé)任，規(guī)范了政府應(yīng)急管理狀態(tài)下的行政權(quán)力，而且也有效捍衛(wèi)了公民在應(yīng)急狀態(tài)下的基本權(quán)利，規(guī)定了公民在應(yīng)急時(shí)期的法律義務(wù)，使災(zāi)后的應(yīng)急響應(yīng)在無序的廢墟上能夠有序地展開。這充分體現(xiàn)了公共管理的基本原則（以人為本，為人民服務(wù)）和正直負(fù)責(zé)，依法管理的公共管理倫理規(guī)范。

其次，責(zé)任政府的倫理理念在這次地震應(yīng)急救災(zāi)中得到強(qiáng)化。責(zé)任制度既是現(xiàn)代民主政治的主要標(biāo)識(shí)，也是政府應(yīng)急管理效率、效能和效益的體制保障。責(zé)任有積極與消極之分，積極責(zé)任不僅包括正確地做事，也要做正確的事，不僅要做法律上規(guī)定的事情，也要做道德上要求的事情。在這次抗震救災(zāi)中，包括政府公務(wù)人員在內(nèi)的各種應(yīng)急力量，不分職務(wù)高低、資歷深淺、年齡長幼，都以一種對(duì)災(zāi)區(qū)人民生命負(fù)責(zé)、對(duì)黨和國家事業(yè)負(fù)責(zé)、對(duì)歷史負(fù)責(zé)的態(tài)度全身心投入其中。

再次，倫理意識(shí)對(duì)于應(yīng)急管理效能的促進(jìn)作用在汶川地震中得到驗(yàn)證。公共職業(yè)倫理是保證公共管理民主化、合法化、人文化的主要途徑，危機(jī)倫理意識(shí)是保證應(yīng)急管理取得成效的重要精神資源。在災(zāi)難面前，公務(wù)人員的倫理品質(zhì)如何，考驗(yàn)我們政府的決策能力和動(dòng)員能力，考驗(yàn)民族的文化價(jià)值取向。在這次抗震救災(zāi)過程中，民眾對(duì)于公務(wù)人員傲慢、冷漠、自私、貪婪等品性所持的偏見一掃而空，中國人身上所具有的責(zé)任、愛心、真誠、勇敢、正義等優(yōu)秀倫理品質(zhì)，在各級(jí)公務(wù)員身上得到了充分體現(xiàn)。這些優(yōu)秀的倫理品質(zhì)不僅有效化解了民眾與公共部門之間的精神隔閡，縮短了市民社會(huì)與公共領(lǐng)域的心理距離，也維系了應(yīng)急管理的政治合法性，使熠熠生輝的精神力量轉(zhuǎn)化為應(yīng)急救援中的物質(zhì)性力量，提高了應(yīng)急救援的推進(jìn)速度和效能。

二、應(yīng)急管理制度存在的倫理價(jià)值問題及完善的措施

1、應(yīng)急管理制度存在的倫理價(jià)值問題

首先，應(yīng)急管理制度主要存在以下幾個(gè)方面的問題：一是法制機(jī)制建設(shè)有待進(jìn)一步加強(qiáng)。防災(zāi)減災(zāi)、安全生產(chǎn)應(yīng)急救援等方面法律法規(guī)尚不健全，政府、企業(yè)和個(gè)人的應(yīng)急管理責(zé)任和義務(wù)不夠明確。二是預(yù)案體系建設(shè)有待進(jìn)一步推進(jìn)。一些地方和單位，特別是基層社區(qū)鄉(xiāng)村的應(yīng)急預(yù)案仍然不夠完善，應(yīng)急演練開展不夠，有些演練針對(duì)性、操作性不強(qiáng)。三是機(jī)構(gòu)隊(duì)伍建設(shè)有待進(jìn)一步強(qiáng)化。部分市（地）、縣（市）政府尚未設(shè)立應(yīng)急管理辦事機(jī)構(gòu)，現(xiàn)有應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)普遍存在職責(zé)不明、人員不足、業(yè)務(wù)素質(zhì)有待提高等問題。四是投入保障機(jī)制有待進(jìn)一步健全。各級(jí)財(cái)政對(duì)防汛抗旱、倒房重建等方面的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)仍然偏低，災(zāi)害保險(xiǎn)工作相對(duì)滯后。五是物資裝備水平有待進(jìn)一步提高。應(yīng)急物資儲(chǔ)備體系尚不完善，儲(chǔ)備物資種類、數(shù)量偏少，一些專業(yè)應(yīng)急隊(duì)伍缺乏必要的資金和技術(shù)裝備保障。六是監(jiān)測預(yù)警體系有待進(jìn)一步完善。災(zāi)害監(jiān)測預(yù)警網(wǎng)絡(luò)不夠健全，預(yù)測預(yù)報(bào)尚不夠準(zhǔn)確、及時(shí)。七是宣傳教育培訓(xùn)工作有待進(jìn)一步加強(qiáng)。應(yīng)急知識(shí)宣傳教育和普及工作不夠，公眾安全防范意識(shí)和自救互救能力仍待提高，突發(fā)公共事件信息發(fā)布機(jī)制建設(shè)相對(duì)滯后。

其次，應(yīng)急管理制度存在著一些倫理價(jià)值方面的問題：一是制度的缺陷引發(fā)了一系列的制度倫理問題，同時(shí)這也被一些學(xué)者稱為制度缺位。所謂制度缺位，是指制度中內(nèi)涵的倫理精神沒有充分地在制度的安排中體現(xiàn)出來，致使制度的某些倫理要求沒有到位，形成制度的倫理盲區(qū)。（制度的倫理［J］www．net．cn）我國的應(yīng)急管理制度仍然存在這一方面的問題。例如，全心全意為人民服務(wù)（即為人民服務(wù)）是公共管理倫理的基本原則，如何通過具體的制度設(shè)計(jì)與安排使之真正納入制度體系，并使之具有切實(shí)可靠的制度保障，目前還難盡人意；社會(huì)主義的民主、自由、平等、正義等倫理價(jià)值既體現(xiàn)社會(huì)主義特征又體現(xiàn)時(shí)代精神的價(jià)值觀念，更多的還只是停留在意識(shí)形態(tài)領(lǐng)域，還沒有真正形成制度要素；作為制度基本要素和倫理關(guān)注的重點(diǎn)目標(biāo)的社會(huì)公正，還沒有真正在制度中結(jié)構(gòu)化和程序化。在大地震中因?yàn)橹贫鹊囊恍┤毕荩沟靡恍╊I(lǐng)導(dǎo)人不得不采取一些非常時(shí)期的非常措施。這與人們平日里所倡導(dǎo)的道德倫理出現(xiàn)了錯(cuò)位。二是應(yīng)急管理出現(xiàn)的制度虛設(shè)。由于我國的制度創(chuàng)新在時(shí)間和邏輯上均優(yōu)先于民眾的觀念更新，因而人們的觀念變革和思想更新和制度創(chuàng)新相比顯得相當(dāng)滯后。這樣，舊的思想觀念、思維方式和行為方式就會(huì)與新的體制發(fā)生沖突。人們想的不是如何去認(rèn)同制度、服從制度，而是千方百計(jì)利用權(quán)力、人情、關(guān)系等去爭取制度的“豁免權(quán)”。例如，在這次大地震中，一些大城市（如成都）領(lǐng)導(dǎo)人為了自身的利益擅自非法挪用帳篷、礦泉水等送往災(zāi)區(qū)的物資，導(dǎo)致幾十名政府官員被撤職。這些都使得制度因缺乏社會(huì)成員精神品質(zhì)的支持而流于形式，嚴(yán)重影響了制度的規(guī)范和價(jià)值導(dǎo)向功能。三是應(yīng)急制度的倫理功能不夠協(xié)調(diào)。在我國的現(xiàn)實(shí)中，制度的凝聚功能、演示功能、調(diào)節(jié)功能和規(guī)范功能并沒有做到協(xié)調(diào)一致；由于制度缺位，致使制度的凝聚和演示功能并沒真正體現(xiàn)出來；而最大的問題在于規(guī)范功能本身就不規(guī)范，也嚴(yán)重地影響了凝聚、演示和調(diào)節(jié)功能的正常發(fā)揮。

2、完善我國應(yīng)急管理制度倫理價(jià)值的措施

首先，在制度方面：一要完善公共危機(jī)立法，加快法制機(jī)制建設(shè)。二要加強(qiáng)機(jī)構(gòu)隊(duì)伍建設(shè)，完善協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制和公共危機(jī)的管理機(jī)制。三要完善應(yīng)急預(yù)案體系，建立公共風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)測，預(yù)警機(jī)制，提高公共風(fēng)險(xiǎn)的分析和預(yù)警能力，加強(qiáng)培訓(xùn)演練工作。四要健全投入保障機(jī)制，提高物資裝備水平。五要健全監(jiān)測預(yù)警網(wǎng)絡(luò)，全面落實(shí)防范措施。六要加強(qiáng)基層應(yīng)急管理，做好科普宣教工作。七要積極推動(dòng)各項(xiàng)改革，化解和消除轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟(jì)中公共危機(jī)的各種誘因。八要增強(qiáng)對(duì)公民危機(jī)意識(shí)的教育，培養(yǎng)公民正確的應(yīng)急價(jià)值觀和正確的倫理價(jià)值觀。

其次，在制度的倫理建設(shè)方面：第一，在政府應(yīng)急制度行為中堅(jiān)持正確的道德理念。理念是行為的指導(dǎo)思想和行為人價(jià)值觀念的體現(xiàn)，它對(duì)主體的行為有著制導(dǎo)和決定性作用。政府應(yīng)急制度行為實(shí)質(zhì)上是人格化的政府組織在一定的理念指導(dǎo)下進(jìn)行的，因此人格化的政府組織必須遵循一定的道德理念。現(xiàn)階段政府制度行為的道德理念應(yīng)該真正體現(xiàn)“三個(gè)代表”，體現(xiàn)人民的政府除了人民以外沒有任何私利。真正的能夠發(fā)揮我國應(yīng)急制度的作用。第二，明確政府應(yīng)急制度行為的道德原則。道德原則是道德理念在實(shí)際行動(dòng)中的體現(xiàn)，也是對(duì)主體行為的道德要求。我國應(yīng)急管理制度應(yīng)該凸顯為人民服務(wù)這一基本的倫理原則，自始至終把人民的利益放在第一位。第三，建立規(guī)范政府制度行為的道德保障系統(tǒng)。從他律的角度分析，政府制度行為的道德理性需要接受公眾的監(jiān)督，特別是在市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中要正確處理政府與利益關(guān)系人的利益關(guān)系，這樣才能保證政府制度行為道德的科學(xué)制定和切實(shí)實(shí)施。政府制度行為的道德保障系統(tǒng)主要有：法律制度的監(jiān)督，行政程序的監(jiān)督，社會(huì)輿論的監(jiān)督。在制度倫理建設(shè)中，他律是必要的，但自律也是不可缺少的。政府制度行為的道德生成主觀上靠政府的行政教育和行政修養(yǎng)，自覺培養(yǎng)政府組織的道德人格。政府組織的行政教育是對(duì)行政組織的工作人員進(jìn)行政府制度的理性認(rèn)識(shí)、道德情感、公正意識(shí)、社會(huì)合目的性信念和社會(huì)道德主流習(xí)慣的教育和培養(yǎng)，以提高政府制度行為主體的道德認(rèn)識(shí)、陶冶政府制度行為主體的道德情感、鍛煉其行政道德意志、確立其行政道德信念，最后養(yǎng)成政府制度行為的道德習(xí)慣。

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【作者簡介】

張麗，西南交通大學(xué)公共管理學(xué)院05級(jí)公共管理專業(yè)本科生．