民族地區(qū)旅游突發(fā)公共事件應急管理研究

肖茜+李錦華

【摘 要】近年來，隨著國民物質(zhì)生活水平的提高，旅游熱依然是有增無減。而風景優(yōu)美、習俗各異的民族地區(qū)自然是受到人們的青睞。可是，伴隨民族地區(qū)旅游潮興起的一系列旅游突發(fā)事件卻也應該引起廣大群眾和政府的重視。以2013年國慶期間阿壩藏族羌族自治州九寨溝旅游風景區(qū)發(fā)生的游客滯留事件為例，分析九寨溝景區(qū)面對旅游突發(fā)事件時應急管理措施的不足，提出對策與建議。

【關(guān)鍵詞】民族地區(qū);旅游突發(fā)事件;應急管理

ABSTRACT：In recent years， as people material life level has enhanced， tourism wave is still unabated. Ethnic areas with natural and beautiful scenery， and different customs is favored by people. Rise along with the tide of tourism in national regions， however， a series of travel emergencies should lead to the attention of the masses and the government. In 2013， during the National Day events of tourists stranded Jiuzhaigou as an example， analyzing the Jiuzhaigou scenic spot facing travel incidents emergency management measures， countermeasures and Suggestions are put forward.

Keywords： Ethnic areas; Travel emergencies; Emergency management

2015年8月，安徽省黃山市開辦了全國旅游工作研討會。國家旅游局局長李金早就貫徹落實國務院辦公廳《關(guān)于進一步促進旅游投資和消費的若干意見》（簡稱《意見》）和下一步的重點工作進行了部署。在這次研討會上，做為四川省副省長的黃彥蓉也提到四川旅游業(yè)進入了飛速發(fā)展的“快車道”，它的年均增長超過25%以上。然而與飛速發(fā)展的旅游業(yè)相對應帶來的旅游突發(fā)事件應急管理正在逐步完善，卻依然有一些缺失。四川民族地區(qū)在成為旅游勝地的同時也伴隨著自己的特殊性，即少數(shù)民族人口雜居，外來游客大量涌入，外來文化大量侵襲，以及不可預估的自然災害，國家政府和地方政府的應急預案在針對這部分特殊群體是否應有特殊的政策與手段，而還是用跟漢族同胞相同的政策，這都是需要我們關(guān)注的地方。發(fā)生在阿壩州的九寨溝游客滯留事件給以后的應急管理帶來哪些啟示也需要我們深思。

一、旅游突發(fā)事件與旅游突發(fā)事件應急管理模型

（一）旅游突發(fā)事件的概念

突發(fā)事件是指“突然發(fā)生，造成或者可能造成嚴重社會危害，需要采取應急處置措施予以應對的自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件[1]?！甭糜瓮话l(fā)事件我們可以當做是是突然發(fā)生的，對旅游者心中的旅游目的地的形象產(chǎn)生影響，并且擾亂旅游業(yè)正常運行的種種危害及突發(fā)事件。

（二）旅游突發(fā)事件的范圍

1.事故災難和自然災害致使的重大游客傷亡事件，包括：泥石流以及山體滑坡等地質(zhì)上的災害;自然氣象方面的災害;鐵路、民航、水運、公路等突發(fā)交通運輸事故;其他各類重大安全事故等。

2.由突發(fā)公共衛(wèi)生事件引起的重大游客傷亡事件，包括：嚴重食物中毒、不明原因的群體性突發(fā)疾病、嚴重食物中毒，和其他特別影響公眾健康的事件等。

3.突發(fā)社會安全事件特指發(fā)生重大涉外旅游突發(fā)事件和大型旅游節(jié)慶活動事故。包括：外國游客和港澳臺游客死亡事件，由于人群過度擁擠而在大型旅游節(jié)慶活動中發(fā)生的人員傷亡、踩踏、火災、建筑物倒塌等旅游突發(fā)事件。

（三）旅游突發(fā)事件等級及響應

旅游突發(fā)事件按旅游者傷亡程度分為重大（Ⅰ級），較大（Ⅱ級），一般（Ⅲ級），具體是：

1.重大（Ⅰ級）突發(fā)事件指一次突發(fā)事件造成旅游者10人以上重傷或5人以上死亡的，或一次造成50人以上嚴重食物中毒或造成5人以上中毒死亡的。

2.較大（Ⅱ級）突發(fā)事件指一次突發(fā)事件造成旅游者5至9人重傷或1至4人死亡。或一次造成20至49人嚴重食物中毒且有1至4人死亡的。

3.一般（Ⅲ級）突發(fā)事件指一次突發(fā)事件造成旅游者1至4人重傷，或一次造成1至19人嚴重食物中毒的。

（四）旅游突發(fā)事件的分級響應

1.當發(fā)生重大（Ⅰ級）突發(fā)事件時，國家旅游局啟動應急預案，做好協(xié)調(diào)、信息掌握等相關(guān)工作，事發(fā)所在地省級旅游行政管理部門啟動相應應急預案，在省級人民政府領(lǐng)導下，進行具體相應，參與和協(xié)調(diào)相關(guān)單位及時采取應急處置措施。

2.發(fā)生較大（Ⅱ級）以下突發(fā)事件由省級旅游行政管理部門決定啟動相應的旅游應急預案，在省級人民政府（或相應的地方政府）領(lǐng)導下，參與和協(xié)調(diào)相關(guān)部門和單位及時采取應急處置措施。

（五）旅游突發(fā)事件應急管理模型

國外學者將危機事件進行了幾種階段性的劃分：前階段、中階段和后階段即所說的三階段模型;分為征兆期、爆發(fā)期、持續(xù)期、恢復期的四階段即四階段模型;五階段模型則將危機過程劃分為醞釀期、爆發(fā)期、擴散期、處理期以及處理結(jié)果與后遺癥期[2]。為了我們更加快速有效地理解旅游突發(fā)公共事件，將旅游應急管理分成事前、事中、事后三個階段，然后再結(jié)合阿壩藏族羌族自治州的九寨溝游

客滯留事件來進行分析。

二、典型案例：阿壩州九寨溝游客滯留事件應急管理整體過程分析

2013年10月2日，四川阿壩州九寨溝旅游風景區(qū)客流量突然激增，發(fā)生了一起嚴重的游客滯留事件。直到中午12時，很多游客因為長時間排隊等車，導致情緒產(chǎn)生波動。甚至有一些游客集體集中在公路上，致使景區(qū)運行車輛無法循環(huán)，交通運行癱瘓，大量游客無法乘車。[3]

（一）事前

按照新《中華人民共和國旅游法》的規(guī)定來看，任何一個景區(qū)都應該在游客有可能達到它們的最大承載量時就向上級主管部門匯報，同時采取有效措施對游客進行分流，防止超過最大承載量接待游客而發(fā)生不必要的旅游突發(fā)公共事件。[4]九寨溝縣也在2013 年制定了“旅游高峰保障應急預案”，將應急響應確定為四個等級，根據(jù)當日景區(qū)接待量進行劃分：2～3萬人次為Ⅳ級（一般），3～3.5萬人次為Ⅲ級（較高），3.5～4萬人次為Ⅱ級（高），4萬人次以上為Ⅰ級（特別高）。并根據(jù)不同的應急響應等級有不同的主管負責人和應對措施。[5]

但是在利益驅(qū)動的條件下，九寨溝景區(qū)沒有采取措施對游客進行有效分流，致使人流量形成飽和。新《中華人民共和國旅游法》描述了各個旅游風景區(qū)包括九寨溝在內(nèi)的游客最大承載量。四川省旅游局規(guī)定了九寨溝游客的最大承載量，然而，卻并沒有對制定的標準作出說明。理論上，旅游容量主要包括空間容量、設施容量、生態(tài)容量和社會心理容量四類。[6]但是在實際情形中，景區(qū)的承載量都只考慮了空間和設施容量等因素，很少能把社會心理因素考慮進去，影響旅游過程中的體驗。部分景區(qū)就不會考慮景區(qū)的配套設施服務，比如公共交通的運行能力、停車場的容納程度、道路通行的范圍等。九寨溝游客滯留事件表明了，即使游客的人數(shù)并沒有超過旅游法規(guī)定的最大承載量，而景區(qū)服務根本沒辦法匹配游客在旅游途中的基本需求，存在了嚴重的旅游安全隱患。除此之外，在這種情況下，個人和團體游客達到了8∶2的比例，而九寨溝景區(qū)依舊根據(jù)老的思維模式設計景區(qū)配套設施和服務，導致了嚴重的服務供給和游客需求不匹配。[7]除此之外，九寨溝那天天氣情況好，游客長時間逗留使得他們在景區(qū)內(nèi)集中卻又隨著天色漸晚急于想離開。而景區(qū)管理層無法洞悉該狀況，應急處置措施跟不上事態(tài)發(fā)展，最終導致游客失控。

（二）事中

游客由于長時間等待而去翻越棧道、攔車，這說明景區(qū)根本沒有安排工作人員去引導游客正確使用交通工具，所以失去了機會對現(xiàn)場進行應急處置。由于景區(qū)應急預案并沒及時啟動，事件出現(xiàn)很久以后游客才開始慢慢地疏散。且現(xiàn)場出現(xiàn)景區(qū)內(nèi)運行的公交車大排長龍的現(xiàn)象，交通運作緩慢，甚至在入夜后再次出現(xiàn)交通癱瘓，直到22時游客才被全部疏散，暴露出景區(qū)的應急響應緩慢以及處置不力，不能在第一時間控制事態(tài)并避免問題進一步發(fā)展。[8]九寨溝的滯留問題數(shù)小時不能解決，表明它的其應急管理體系有十分嚴重

的漏洞，即使有應急預案卻并不能夠快速有效地實施。

（三）事后

九寨溝管理局第二天發(fā)布了游客致歉的通報。然而在這份通報中，景區(qū)管理層沒有提到景區(qū)應急管理能力不足等問題，同時將事件責任放到游客身上。[9]實際上，雖然這次事件與游客素質(zhì)和游客行為有著一定關(guān)系，景區(qū)管理也不能先拿游客本身的素質(zhì)開刀。再者，新版《旅游法》嚴令禁止景區(qū)接待游客要在承載量之內(nèi)，九寨溝卻將此僅僅等同于售票量。[10]而九寨溝景區(qū)游客大部分從四面八方來，他們難以接受現(xiàn)場門票售罄。

三、九寨溝游客滯留事件應急管理對策建議

（一）事前

1.優(yōu)化旅游高峰應急預案

第一，科學測判景區(qū)最大承載量，包括物理容量和景區(qū)的基礎(chǔ)設施配置服務。第二，應急預案必須精致和可操作，把應急人員落實到具體環(huán)節(jié)，責任落實到人才能在發(fā)生緊急情況時，快速做出反應。第三，要重視平日的應急預案演練。培訓工作人員應急技能，再根據(jù)實際情況對應急預案進行調(diào)整。

2.高峰期客流量要得到控制

景區(qū)要有效控制游客數(shù)量可以通過如下方法：一是在高峰期實施門票預售;二是運用分批進入的辦法，設立客流警戒線，等到景區(qū)同一時段客量減少后再讓下一批進入。即使這樣會引起后面無法進入的游客爆發(fā)不滿情緒，但只要事先跟游客溝通和得到游客理

解，就能避免不必要的矛盾。

3.升級景區(qū)管理服務

九寨溝必須通過實地調(diào)研和規(guī)劃以確保高峰時期的營運安全，還得考慮實際情況，調(diào)試觀光車輛的運行動態(tài)模式，維護好游客秩序。對重點區(qū)域的管理人員應加強配置，工作人員和志愿者一起共同維持游覽秩序，同時引導游客的旅游線路。

4.做好民族地區(qū)特殊性的應急準備

九寨溝處于阿壩藏區(qū)羌族自治州的民族地區(qū)，對于應急預案的準備過程，不僅要考慮到各方面的服務及人流量因素，還要考慮到民族地區(qū)這個特殊因素。避免在發(fā)生游客滯留事件時，當?shù)鼐用衽c外來游客之間產(chǎn)生沖突，這對于民族和諧與旅游地可持續(xù)發(fā)展旅游戰(zhàn)略也是至關(guān)重要的。在游客進入景區(qū)之前，可以通過發(fā)手冊的方式，教導游客文明旅游，文明采購，提高自身素質(zhì)。

（二）事中

1.即使啟動旅游高峰應急預案

九寨溝一旦出現(xiàn)擁擠，就要馬上根據(jù)旅游客流量以及車流量的實際情行，啟動旅游高峰應急預案，以應對客流高峰。同時對敏感游客采取高度重視，志愿者和工作人員應該對情緒起伏的游客及時給予心理疏通，防范混亂在不經(jīng)意間發(fā)生。

2.部門之間加強配合

由于景區(qū)管理模式上一直存在各自為政的現(xiàn)象，導致部門聯(lián)動相當缺乏。由于散客旅游越來越多，他們的游覽的行程分散、自由，自然而然旅游范圍會向周邊擴張。單個景區(qū)管理部門已經(jīng)無法實施有效的突發(fā)事件應急管理，而周邊部門的統(tǒng)籌和聯(lián)動才能協(xié)同應急處置。

（三）事后

對應急處置效果做出評估以及建立相應的追責制。

阿壩州九寨溝突發(fā)事件發(fā)生以后，追責必須要落實到人，把責任劃分明確。事件既然已經(jīng)發(fā)生，九寨溝風景管理區(qū)就應立即建立績效考評體系，做出一份詳盡的應急事后調(diào)查評估報告。對該起事件發(fā)生的原因以及怎樣進行預防全部系統(tǒng)調(diào)查，作出合理化總結(jié)。根據(jù)評估結(jié)果和總結(jié)報告，對景區(qū)原有的應急管理方案討論及該正。除此之外，績效考評的方法、考評的程序以及相應的獎勵和激勵體系，必須要加強科學、規(guī)范化的程序管理。

綜上所述，民族地區(qū)旅游突發(fā)公共事件應急管理具有高難度性。因為它既需提高景區(qū)工作人員服務素質(zhì)意識和能力水平以及整體管理規(guī)劃水平，應急管理隊伍建設和應急預案管理亟待加強，景區(qū)的應急管理機制更需要進一步完善，科學規(guī)劃和控制景區(qū)人流量尤其是高峰時期客流量，景區(qū)運營方和旅游管理方的理念需要切合實際去轉(zhuǎn)變，最大程度地預防和降低因客流量過多而造成的突發(fā)事件，避免給景區(qū)和游客帶來不必要的損失，最終保證景區(qū)和旅游者兩方面的利益。除了景區(qū)旅游突發(fā)事件的常規(guī)預防以外，還要關(guān)注到阿壩州這個特殊地域的特殊性。九寨溝游客滯留事件只是其中的一個小例子，但是民族地區(qū)永遠都有不能忽視的民族安全性問題也必然要歸納到旅游應急管理的考慮當中。游客擁擠，客流高峰更加要對阿壩州區(qū)域的自然生態(tài)引起重視，不隨意破壞;跟民族同胞搞好關(guān)系，在處理應急過程中，不管是漢族還是我們少數(shù)民族同胞都應一視同仁?？傊诿鎸β糜瓮话l(fā)事件，過程、體系、人文關(guān)懷一樣都不能少。

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[10]伍策等. 四川九寨溝將旅游高峰保障應急預案定為四個等級[N/OL]. 新華網(wǎng)，http： / /news. xinhuanet. com/yzyd /travel /20130527 /c_115921976. htm.