加強對農(nóng)業(yè)投資的制度和機制創(chuàng)新

胡方燕　劉　通

長期以來，由于信息不對稱與各級政府追求的利益目標(biāo)效用不一致，出現(xiàn)了農(nóng)業(yè)投資不足的現(xiàn)象

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)是與經(jīng)濟的再生產(chǎn)過程和自然的再生產(chǎn)過程密切交織在一起的，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)極易受到自然條件變化的影響而產(chǎn)生極大的波動性、風(fēng)險性，農(nóng)業(yè)的弱質(zhì)性決定單靠農(nóng)民的投入并不足以抵御自然災(zāi)害、市場風(fēng)險，因此，政府財政必須對農(nóng)業(yè)給予支持和保護。

根據(jù)各級政府的職能范圍不同，中央政府和地方政府對農(nóng)業(yè)投資的事權(quán)大相徑庭，理論上中央與地方對農(nóng)業(yè)投資應(yīng)該相互補充，但由于信息不對稱與各級政府追求的利益目標(biāo)效用不一致，出現(xiàn)了農(nóng)業(yè)投資不足的現(xiàn)象。

動態(tài)博弈

改革開放以來，國家財政支農(nóng)的基本格局是總量增加、比重下降，即國家財政農(nóng)業(yè)投資總量不斷增加，但在財政支出中的相對比重明顯下降。自20世紀(jì)80年代以來，國家財政在農(nóng)業(yè)支出中的比重逐步下降?！拔逦濉逼陂g國家財政對農(nóng)業(yè)投資，占同期財政支出比重為13.2%，“六五”期間下降為9.5%，“七五”期間下降為8.4%，“八五”期間平均為8.6%，比“七五”略有回升，“九五”和“十五”都保持在8%左右，上下略有波動。

從地方財政農(nóng)業(yè)投資的情況看，隨著財政體制如投資體制改革的深入，地方財權(quán)呈現(xiàn)的是逐步擴大趨勢。但地方政府對農(nóng)業(yè)的投入并沒有隨財政資金的增加而上升，相反呈下降趨勢。1985～2002年，中央財政對農(nóng)業(yè)基本建設(shè)支出年平均增長率為14.6%, 而地方財政對農(nóng)業(yè)基本建設(shè)支出年平均增長率僅為7.8%。近年來，中央財政農(nóng)業(yè)基本建設(shè)支出占國家農(nóng)業(yè)基本建設(shè)支出的比重基本穩(wěn)定在60%左右，并略有上升，而地方財政對農(nóng)業(yè)基本建設(shè)投入?yún)s逐年略有下滑。

政府對農(nóng)業(yè)投資不能顯著增長的原因何在?主要有以下三點：首先，由于農(nóng)業(yè)投資是一項周期長、涉及面廣的活動，信息維數(shù)之大使得中央政府與地方政府之間信息的不完全性難以避免，中央政府并不能夠完整無缺、準(zhǔn)確及時地了解各地農(nóng)業(yè)及其他產(chǎn)業(yè)發(fā)展的有關(guān)信息；其次，如果要求計劃者完全代表各地區(qū)意愿和利益，地方政府必須就投資的規(guī)模、結(jié)構(gòu)和計劃所安排的每一個項目都達成一致的意見，這在現(xiàn)實中是不可能的，即使有這種可能，在達成一致意見的過程中，必將付出極其昂貴的成本費用；第三，中央政府與地方政府之間的信息并不對稱，與中央政府相比，地方政府更多地掌握著有關(guān)本地的投資信息，為了爭取盡可能多的投資，在給中央政府傳遞信息時，地方政府往往夸大所在地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的重要性和緊迫性，高估申報項目可能產(chǎn)生的投資效益。

實際上，由于項目在不斷地安排，中央政府的投資行為是一個連續(xù)不斷的動態(tài)過程，地方政府可以反復(fù)不斷地參與中央的投資資金分配，而且由于地方政府的行動有先有后，后行動者可以通過觀察先行動者的行為來獲得有關(guān)先行動者的信息，即先驗概率，從而證實或修正自己對先行動者的判斷，因此在農(nóng)業(yè)投資主體間存在的現(xiàn)象可以用不完全信息條件下的動態(tài)博弈理論加以解釋，即動態(tài)貝葉斯—納什均衡(Bayesian Nash equilibrium)博弈。

中央分配投資的初衷是為了達到全社會投資的帕累托最優(yōu)，但是，這種最優(yōu)取決于投資總需求和總供給的總量和結(jié)構(gòu)的均衡。中央政府能夠?qū)崿F(xiàn)有效調(diào)節(jié)目標(biāo)的保證是投資份額的分配能夠代表各地區(qū)的利益。

在這種不完全信息條件下的動態(tài)博弈中，博弈的參與人(中央政府和地方政府)知道其他參與人可能有哪幾種類型，也知道不同的類型與相應(yīng)戰(zhàn)略選擇之間的關(guān)系，但是他們并不知道其他參與人的真實類型，也不知道其他參與人所屬類型的分布概率，他只是對這一概率分布有自己的主觀判斷即有自己的信念，對于地方政府投資行為，中央政府可以采取獎罰措施來調(diào)整地方政府的博弈策略從而影響地方政府的投資行為；中央政府還可能直接控制分配總量來直接控制地方政府的行為，由于中央政府的分配原則一是按基數(shù)、二是按短缺的嚴(yán)重程度，這樣對于按基數(shù)分配的原則導(dǎo)致地方政府爭奪投資分配的基數(shù)，而在爭取到較多投資的地方，基數(shù)較大，也極可能在下一輪分配中獲取更多的投資。投資項目一旦上馬，在項目實施過程中，中央政府還可能不斷地追加投資，從而出現(xiàn)實際投資可能超過社會投資總供給。

根據(jù)動態(tài)貝葉斯—納什均衡模型，博弈開始后，參與人將根據(jù)他所觀察到的其他參與人的行為來修正自己的信念，并根據(jù)這種不斷變化的信念，作出自己的戰(zhàn)略選擇。又因為中央分配的投資是無償?shù)?，而接受投資多的地方并不一定是向政府多提供稅收和利潤的地方，即使投資失誤，地方政府也可能不須承擔(dān)經(jīng)濟風(fēng)險，因此在這種信息不對稱狀況下，受地方利益的驅(qū)使，地方政府必然要向中央政府爭資金，在得到資金后，又進一步爭項目、爭財政資金、爭物資等。地方政府熱衷于上項目和擴大投資規(guī)模，導(dǎo)致地方政府為獲得項目而采取諸如低估預(yù)算等“上有政策、下有對策”的非常規(guī)方式，以逃避中央政府的管理或突擊年終支出來花掉中央政府規(guī)定本年度分配的不準(zhǔn)結(jié)轉(zhuǎn)到下年度的投資額度。地方政府為了向中央?yún)R報產(chǎn)值的增長，在投資決策中更多地考慮如何增加產(chǎn)值，而很少考慮投資的成本與收益等，在地方利益的驅(qū)使下，由于信息不對稱，也由于農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的投資周期長、見效慢、比較利益低等，農(nóng)業(yè)投資經(jīng)常被放在其他產(chǎn)業(yè)投資的后面，中央政府和地方政府的信息不對稱還可能一直影響到下階段甚至下下階段。

博弈后的反思

分稅制改革以后，中央政府主要負責(zé)投資具有強外部性的公共產(chǎn)品，例如大江、大河治理，生態(tài)環(huán)境的改善，基本農(nóng)田建設(shè)等。

與中央政府相比，地方政府掌握更多本區(qū)域的農(nóng)業(yè)發(fā)展情況。隨著地方財權(quán)的增強，不同區(qū)域的農(nóng)業(yè)投資主要依靠地方政府，但由于中央政府對地方政府的政績考核主要依賴經(jīng)濟產(chǎn)值的增加，中央財政的撥款又在一定程度上依賴地方經(jīng)濟的發(fā)展速度，而農(nóng)業(yè)的比較利益相對較低，再加上缺乏增強地方財政對農(nóng)業(yè)投資的激勵機制，因此，地方政府總是青睞于投資非農(nóng)產(chǎn)業(yè)。

兩級政府投資主體投資博弈的結(jié)果并非帕累托最優(yōu)。改善農(nóng)業(yè)投資環(huán)境，提高農(nóng)業(yè)投資收益預(yù)期，是一種建立在微觀經(jīng)濟主體“個體理性”基礎(chǔ)上的“社會理性”，是一種帕累托改進。

解決各級政府對農(nóng)業(yè)投資不足的問題，需要在清晰界定中央與地方財權(quán)與事權(quán)范圍的基礎(chǔ)上，進行組織制度和激勵制度的創(chuàng)新，明確各級政府的利益以及投資農(nóng)業(yè)的范圍，建立暢通的信息傳遞機制，改革地方政府的考核機制，把對農(nóng)業(yè)投資的成本收益作為主要的考核指標(biāo)之一，通過財稅政策激勵地方政府積極投資農(nóng)業(yè)，通過不同政策措施的實施，多管齊下，解決對農(nóng)業(yè)投資不足和投資效益低下的問題，這些對農(nóng)業(yè)、農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展具有深遠意義。

（作者分別為西南財經(jīng)大學(xué)宏觀經(jīng)濟研究中心博士、國家開發(fā)銀行評審管理局綜合處處長）