重新審視政府采購(gòu)制度的公共政策功能

林初寶　曹　軍

近日，美國(guó)政府出臺(tái)的新一輪經(jīng)濟(jì)刺激方案明確規(guī)定政府采購(gòu)必須“購(gòu)買(mǎi)美國(guó)貨”；金融危機(jī)背景下，世界各個(gè)國(guó)家或地區(qū)利用政府采購(gòu)?fù)苿?dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的做法提醒我們，亟需

金融危機(jī)肆虐全球，各國(guó)家或地區(qū)紛紛推出自己的應(yīng)對(duì)措施。近日，美國(guó)奧巴馬政府出臺(tái)總額為7870億美元的經(jīng)濟(jì)刺激方案，同時(shí)要求屬于政府采購(gòu)的部分必須 “購(gòu)買(mǎi)美國(guó)貨”，用以扶持陷入困境的行業(yè)或企業(yè)，保護(hù)其國(guó)內(nèi)市場(chǎng)。同樣，為保民生促消費(fèi)拉內(nèi)需，我國(guó)政府出臺(tái)了4萬(wàn)億投資計(jì)劃，但是我國(guó)的經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃中對(duì)于政府采購(gòu)該如何發(fā)揮作用并沒(méi)有提出具體要求。因此，在目前國(guó)際上利用政府采購(gòu)來(lái)實(shí)現(xiàn)政府的政策目標(biāo)已成為通行做法的情況下，我們亟需充分認(rèn)識(shí)到政府采購(gòu)制度公共政策功能的重要作用，用好政府采購(gòu)這只“有形的手”，推動(dòng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)較快發(fā)展。

美國(guó)學(xué)者道布勒（Donbler）認(rèn)為，政府采購(gòu)是公共采購(gòu)部門(mén)履行管理人的職能，其花費(fèi)的資金來(lái)源于稅收和別人的捐助，雇主依靠這些資金為代表他們的人們或捐助人提供服務(wù)。道布勒的觀點(diǎn)表明了政府采購(gòu)的公共政策性，資金來(lái)源具有公共性的政府采購(gòu)活動(dòng)是非盈利的，政府采購(gòu)的目的在于履行公共管理的職能，通過(guò)政府采購(gòu)活動(dòng)執(zhí)行政府公共政策，實(shí)現(xiàn)政府意圖，維護(hù)公共利益。在西方，通常把購(gòu)買(mǎi)物美價(jià)廉的產(chǎn)品或者服務(wù)看成是政府采購(gòu)的基本目標(biāo)，而把諸如保護(hù)國(guó)貨、支持環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展等政策功能稱之為政府采購(gòu)的“第二目標(biāo)”。但是，隨著歐美等發(fā)達(dá)國(guó)家或地區(qū)的以強(qiáng)化公共服務(wù)為導(dǎo)向的公共改革進(jìn)程的加快，政府采購(gòu)“第二目標(biāo)”的作用日益凸顯，逐步成為政府實(shí)施宏觀調(diào)控，引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的重要手段。

首先，規(guī)模龐大的政府采購(gòu)是擴(kuò)大內(nèi)需，拉動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要力量。政府采購(gòu)是社會(huì)總需求的重要組成部分，對(duì)社會(huì)的生產(chǎn)、流通、分配和消費(fèi)都具有重要的影響。凱恩斯主義理論認(rèn)為，政府采購(gòu)對(duì)于國(guó)民經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)具有乘數(shù)效應(yīng)。政府采購(gòu)需求注入經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)后，通過(guò)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)中投入產(chǎn)出的聯(lián)系以及其他關(guān)聯(lián)機(jī)制產(chǎn)生引致性需求，經(jīng)過(guò)分配和再分配渠道在經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中形成一個(gè)不斷收斂并且不斷累加的結(jié)果，使總產(chǎn)出倍增。“二戰(zhàn)”后，歐美等發(fā)達(dá)國(guó)家為促使經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇，加大公共領(lǐng)域的投資，政府采購(gòu)幾乎延伸到包括水利、能源、交通、通訊等所有公共部門(mén)；政府采購(gòu)規(guī)模通常占GDP的10%～15%，占政府財(cái)政支出的30%～50%，其中德國(guó)、法國(guó)、比利時(shí)等國(guó)家都接近或超過(guò)財(cái)政支出的50%，大大推動(dòng)了其國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

金融危機(jī)背景下，我國(guó)拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的投資、出口、消費(fèi)“三駕馬車(chē)”中，出口明顯下滑，擴(kuò)大內(nèi)需成為確保實(shí)現(xiàn)“保增長(zhǎng)”目標(biāo)的重要?jiǎng)恿ΑＴ谖覈?guó)個(gè)人消費(fèi)市場(chǎng)需求明顯不足的形勢(shì)下，國(guó)務(wù)院出臺(tái)擴(kuò)大內(nèi)需10項(xiàng)措施，啟動(dòng)4萬(wàn)億經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃；這10項(xiàng)措施中，有9項(xiàng)皆與政府采購(gòu)密切相關(guān)。據(jù)測(cè)算，我國(guó)的政府購(gòu)買(mǎi)支出乘數(shù)不考慮稅收傾向 (或稅率 )為 2.42，考慮稅收傾向 (或稅率)為1.93。以2007年為例，我國(guó)政府采購(gòu)規(guī)模突破4000億元，則可帶動(dòng)約9680億元GDP的增長(zhǎng)。但是4000億元的采購(gòu)規(guī)模與我國(guó)政府和公共部門(mén)實(shí)際購(gòu)買(mǎi)性支出的規(guī)模相比只是很小一部分，僅占GDP的1.60%和財(cái)政支出的13.6%。因此，國(guó)家4萬(wàn)億甚至更大規(guī)模的經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃中，政府集中采購(gòu)做到了“應(yīng)采盡采”的話，其范圍和規(guī)模將大幅增加，乘數(shù)效益會(huì)更加明顯，擴(kuò)大內(nèi)需的力度更大，從而推動(dòng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

其次，政府采購(gòu)?fù)ㄟ^(guò)對(duì)相關(guān)政策的執(zhí)行和落實(shí)，引導(dǎo)和促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展。政府采購(gòu)?fù)ㄟ^(guò)規(guī)定優(yōu)先采購(gòu)什么、必須采購(gòu)什么或是禁止采購(gòu)什么，體現(xiàn)不同的政策導(dǎo)向，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。利用政府采購(gòu)調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)也是發(fā)達(dá)國(guó)家或地區(qū)最常采用的做法，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是通過(guò)加大高新技術(shù)產(chǎn)品的采購(gòu)力度支持自主創(chuàng)新，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)。如美國(guó)西部硅谷地區(qū)和東部128公路沿線高技術(shù)產(chǎn)業(yè)群的迅速發(fā)展，與政府采購(gòu)的政策扶持密不可分；在計(jì)算機(jī)、半導(dǎo)體、集成電路等產(chǎn)業(yè)的發(fā)展初期，政府都是最主要的購(gòu)買(mǎi)者。20世紀(jì)六七十年代，日本政府為扶持計(jì)算機(jī)產(chǎn)業(yè)，規(guī)定政府部門(mén)、國(guó)營(yíng)鐵路、國(guó)立大學(xué)及政府系統(tǒng)有關(guān)機(jī)構(gòu)必須優(yōu)先采購(gòu)國(guó)產(chǎn)機(jī)；到1982年，其國(guó)產(chǎn)機(jī)的市場(chǎng)占有率高達(dá)90%以上。二是通過(guò)采購(gòu)支出對(duì)某些重點(diǎn)行業(yè)的發(fā)展給予直接的刺激和支持。例如歐洲一些國(guó)家為了支持醫(yī)療器械行業(yè)的發(fā)展，政府采購(gòu)醫(yī)療器械時(shí)，同等技術(shù)水平的產(chǎn)品，本土的即使比進(jìn)口的價(jià)格更貴，只要在10％以內(nèi)，政府仍然會(huì)選擇本土的產(chǎn)品。三是實(shí)行綠色采購(gòu)，推動(dòng)綠色產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，保護(hù)環(huán)境。目前綠色采購(gòu)也成為國(guó)際政府采購(gòu)的發(fā)展趨勢(shì)，已經(jīng)有50多個(gè)國(guó)家和地區(qū)以及聯(lián)合國(guó)、世界銀行等國(guó)際組織組成綠色采購(gòu)聯(lián)合會(huì)，通過(guò)立法、開(kāi)展環(huán)境標(biāo)示認(rèn)證、開(kāi)列綠色采購(gòu)清單等措施促進(jìn)綠色產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。同時(shí)，通過(guò)降低中小企業(yè)準(zhǔn)入門(mén)檻、規(guī)定一定的優(yōu)惠幅度等措施，扶持中小企業(yè)的發(fā)展。如美國(guó)《聯(lián)邦采購(gòu)法》規(guī)定，聯(lián)邦政府23%的采購(gòu)份額要給予中小企業(yè)；在澳大利亞，聯(lián)邦一級(jí)采購(gòu)合同的10%要授予中小企業(yè)；英國(guó)政府也鼓勵(lì)取消不利于中小企業(yè)參與競(jìng)爭(zhēng)的障礙。

另外，經(jīng)濟(jì)全球化大背景下，政府采購(gòu)是保護(hù)民族產(chǎn)業(yè)最為有效和可行的政策手段。雖然《政府采購(gòu)協(xié)議》已于1979年正式簽訂，但是歐美等締約方并沒(méi)有放棄對(duì)國(guó)內(nèi)市場(chǎng)的保護(hù)，而是結(jié)合該協(xié)議的一些彈性條款，修訂或者變通自己的法律、法規(guī)，更加隱蔽地保護(hù)國(guó)內(nèi)，或者區(qū)域內(nèi)的產(chǎn)品或者服務(wù)。如澳大利亞充分利用政府采購(gòu)補(bǔ)償貿(mào)易措施來(lái)發(fā)展其信息產(chǎn)業(yè)；對(duì)國(guó)內(nèi)公共事業(yè)中有關(guān)機(jī)械和貨物的采購(gòu)，日本對(duì)本國(guó)企業(yè)的優(yōu)惠率高達(dá)41.6%和26.9%；波蘭政府給予國(guó)際招標(biāo)中的國(guó)內(nèi)企業(yè)投標(biāo)商20%的價(jià)格優(yōu)惠。

目前，我國(guó)已經(jīng)啟動(dòng)了加入世貿(mào)組織《政府采購(gòu)協(xié)議》的談判工作，政府采購(gòu)市場(chǎng)即將開(kāi)放。但是我國(guó)企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力和發(fā)達(dá)國(guó)家還有不小差距，特別是高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力還很弱，必須給以保護(hù)和扶持，否則在國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)中我們將會(huì)處于不利地位。經(jīng)濟(jì)全球化背景下，靠高關(guān)稅保護(hù)民族產(chǎn)業(yè)的做法已不可??；借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，最為可行的就是運(yùn)用政府采購(gòu)的“購(gòu)買(mǎi)國(guó)貨”政策扶持民族產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。同時(shí)，運(yùn)用政府采購(gòu)的公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制營(yíng)造好的市場(chǎng)環(huán)境，促使民族產(chǎn)業(yè)面向市場(chǎng)不斷改進(jìn)技術(shù)和加強(qiáng)管理，從整體上提高國(guó)有企業(yè)和民族產(chǎn)業(yè)在國(guó)內(nèi)外市場(chǎng)上的競(jìng)爭(zhēng)能力。

在今年全國(guó)“兩會(huì)”上，如何更好地利用政府采購(gòu)支持自主創(chuàng)新、扶持中小企業(yè)等成為代表、委員們關(guān)注的焦點(diǎn)。在全球金融危機(jī)的大背景下，我國(guó)政府采購(gòu)制度被賦予了更多的責(zé)任，同時(shí)又面臨著更艱巨的挑戰(zhàn)。全國(guó)政協(xié)委員、清華大學(xué)政治經(jīng)濟(jì)學(xué)研究中心主任蔡繼明指出：我國(guó)政府每年設(shè)備類貨物采購(gòu)約有1萬(wàn)多億元的訂單流向了國(guó)外和外企；如果這部分訂單有一半轉(zhuǎn)向民族企業(yè)，就能產(chǎn)生6000億元的國(guó)內(nèi)需求，帶動(dòng)1.5萬(wàn)億元的GDP，并提供200萬(wàn)個(gè)就業(yè)崗位。據(jù)統(tǒng)計(jì)，受金融危機(jī)的沖擊和影響，2008年11月份我國(guó)全國(guó)規(guī)模以上中小工業(yè)企業(yè)約6.4萬(wàn)戶虧損，虧損面達(dá)到了18%；全國(guó)停產(chǎn)半停產(chǎn)中小工業(yè)企業(yè)占總戶數(shù)的7.5%。 這種狀況下，很多“兩會(huì)”代表、委員呼吁，落實(shí)政府采購(gòu)“扶持中小企業(yè)”政策功能已經(jīng)刻不容緩。

我國(guó)1996年試行政府采購(gòu)制度，經(jīng)過(guò)十幾年的發(fā)展，政府采購(gòu)支持自主創(chuàng)新、扶持中小企業(yè)、保護(hù)環(huán)境等政策功能在逐步得到落實(shí)。但是由于尚處于起步階段，政府采購(gòu)的政策功能還沒(méi)有得到充分的重視；政府采購(gòu)相關(guān)法律、法規(guī)還不健全，政策功能在實(shí)施過(guò)程中缺乏可行性和可操作性。因此，我們亟需重新審視政府采購(gòu)制度公共政策功能的重要作用，加快政府采購(gòu)制度改革創(chuàng)新的步伐，完善相關(guān)法律、法規(guī)，理順政府采購(gòu)管理體制和運(yùn)行機(jī)制，確保這4萬(wàn)億甚至更多的政府刺激經(jīng)濟(jì)計(jì)劃真正落實(shí)到結(jié)構(gòu)調(diào)整、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、保民生擴(kuò)內(nèi)需促發(fā)展的政策目標(biāo)上，推動(dòng)社會(huì)和諧發(fā)展。