試論資源型城市生態(tài)重建中的財(cái)政稅收政策支持

趙 慧

內(nèi)容提要:資源型城市由于在發(fā)展中對(duì)資源的過度開采造成了生態(tài)環(huán)境的持續(xù)惡化,弱化了對(duì)該地區(qū)的生態(tài)屏障作用和環(huán)境承載能力。實(shí)施生態(tài)重建戰(zhàn)略是促進(jìn)資源枯竭型城市轉(zhuǎn)型、保持經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展的現(xiàn)實(shí)選擇。在資源型城市生態(tài)重建的過程中,政府應(yīng)該重點(diǎn)從財(cái)政政策與稅收政策兩個(gè)方面給予支持,以提高經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的質(zhì)量和效益,使資源型城市真正走向科技含量高、經(jīng)濟(jì)效益好、資源消耗低、環(huán)境污染少的可持續(xù)發(fā)展道路。

關(guān)鍵詞:資源城市;財(cái)政;稅收;政策

中圖分類號(hào):F812.42文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A文章編號(hào):1003-4161(2009)06-0155-002

在全面建設(shè)小康社會(huì)的新的歷史條件下,加快推進(jìn)資源型城市生態(tài)重建,既是資源型城市長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展、長(zhǎng)治久安的根本途徑,又是促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展的要求,更是提高人民生活水平,全面建設(shè)社會(huì)主義和諧社會(huì)的迫切需要。

1.政策性財(cái)政稅收支持資源型城市生態(tài)重建的理論分析

環(huán)境治理與生態(tài)重建的理論基礎(chǔ)。環(huán)境治理與生態(tài)重建所具有的公共產(chǎn)品特性,由于這些產(chǎn)品具有公共性和外部性,按邊際成本定價(jià)的市場(chǎng)規(guī)律失效,其價(jià)值實(shí)現(xiàn)和補(bǔ)償難以通過正常的市場(chǎng)交易實(shí)現(xiàn),資金的循環(huán)鏈被中斷。實(shí)踐中,生態(tài)環(huán)境價(jià)值的外部正效應(yīng)從技術(shù)角度講難以用貨幣準(zhǔn)確計(jì)量,造成生態(tài)效益實(shí)現(xiàn)中生產(chǎn)成本補(bǔ)償?shù)睦щy。加之生態(tài)環(huán)境效益具有的公共產(chǎn)品性質(zhì),使得生態(tài)環(huán)境效益的產(chǎn)出可以不需要所有權(quán)發(fā)生轉(zhuǎn)移。這種生態(tài)環(huán)境產(chǎn)品消費(fèi)的非唯一性,使得在成本彌補(bǔ)時(shí)缺乏特定對(duì)象,無法保證預(yù)付資金的回流。

可持續(xù)發(fā)展和公平理念。有些自然資源提供基本的生命支持功能,這些自然資源的損失常常是不可逆轉(zhuǎn)的,這就要求當(dāng)代人應(yīng)杜絕資源利用可能導(dǎo)致的成本和不可逆性超過一定的程度,實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)的協(xié)調(diào)一致。在這樣的背景下產(chǎn)生的生態(tài)環(huán)境破壞問題,各級(jí)政府需要承擔(dān)一定的責(zé)任。在這方面首先需要解決的指導(dǎo)思想就是政府應(yīng)該合理補(bǔ)償生態(tài)領(lǐng)域多年的歷史欠賬,在投融資方面的涵義就是需要通過政府財(cái)政手段來籌措部分建設(shè)性資金,用來支持生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作。

2.資源型城市生態(tài)重建的財(cái)政政策體系建設(shè)

資源型城市,尤其是資源漸趨枯竭的資源型城市,一方面經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢城市稅基薄弱,另一方面財(cái)政支出壓力大,同時(shí)需要應(yīng)付大量失業(yè)問題、環(huán)境治理問題、城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等諸多問題。資金是資源型城市轉(zhuǎn)型中的瓶頸制約,在資源型城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型過程中,發(fā)揮政府財(cái)政政策的主導(dǎo)作用。

2.1加大資源型城市生態(tài)市建設(shè)的財(cái)政投入,編制生態(tài)市建設(shè)重點(diǎn)項(xiàng)目年度投資計(jì)劃

將生態(tài)市建設(shè)重點(diǎn)項(xiàng)目?jī)?yōu)先納入國民經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展計(jì)劃和財(cái)政預(yù)算。足額安排新建、擴(kuò)建、改建項(xiàng)目的環(huán)境污染治理資金。加大對(duì)林、草、土地、水資源建設(shè)及環(huán)境保護(hù)與監(jiān)測(cè)等項(xiàng)目的投資力度。調(diào)整財(cái)政投入結(jié)構(gòu)和投入方式,充分發(fā)揮公共財(cái)政在生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)方面的引導(dǎo)作用,采取建立政府引導(dǎo)資金、政府投資的股權(quán)收益適度讓利、財(cái)政貼息、投資補(bǔ)助和安排前期經(jīng)費(fèi)等手段,使社會(huì)資本對(duì)生態(tài)建設(shè)投入能取得合理回報(bào),推動(dòng)生態(tài)建設(shè)和環(huán)保項(xiàng)目的社會(huì)化運(yùn)作。建立多元化投融資機(jī)制多渠道籌措資金,鼓勵(lì)國內(nèi)外企業(yè)、社會(huì)和民間資金投入生態(tài)市建設(shè)。改革城鎮(zhèn)污水、垃圾處理投資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)體制。

2.2增列環(huán)保支出預(yù)算科目,建立財(cái)政環(huán)保投資增長(zhǎng)機(jī)制

我國財(cái)政環(huán)保投入由于在國家預(yù)算中不被單列,因而既不利于計(jì)算也不利于監(jiān)督,更不用說保證其占預(yù)算總支出的比例了。為此,建議在國家財(cái)政預(yù)算科目中單列環(huán)境保護(hù)支出項(xiàng)目,在此之下具體分列新建項(xiàng)目防治污染的投資、老工業(yè)企業(yè)污染治理投資、環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資、生態(tài)環(huán)境保護(hù)投資、環(huán)境管理能力建設(shè)投資等項(xiàng)目,并立法規(guī)定其支出額度和增長(zhǎng)幅度,以確保國家在環(huán)保問題上的宏觀調(diào)控力度。

2.3優(yōu)化支出結(jié)構(gòu),正確確定投資重點(diǎn),保證對(duì)生態(tài)產(chǎn)品的有效投資

財(cái)政積極投資于生態(tài)產(chǎn)品供給,應(yīng)側(cè)重于追求生態(tài)效益和長(zhǎng)期效益,手段上應(yīng)以直接投資為主,輔之以財(cái)政補(bǔ)貼的形式。在投資取向上,主要有“三個(gè)方面”、“一項(xiàng)重點(diǎn)”?！叭齻€(gè)方面”是指:一是對(duì)生態(tài)品的修復(fù)性投資。二是對(duì)生態(tài)品的改善性投資。三是對(duì)生態(tài)品的保護(hù)性投資?！耙豁?xiàng)重點(diǎn)”是指大力發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè),促進(jìn)農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

2.4進(jìn)行財(cái)政援助,設(shè)立資源型城市經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型專項(xiàng)資金

資源型企業(yè)一般都負(fù)債較大,根本補(bǔ)充不了進(jìn)行經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型所緊缺的資金,因此政府需要設(shè)立資源型城市經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型專項(xiàng)資金,以改變當(dāng)前資源型城市資金緊張的現(xiàn)狀,同時(shí)注意政府投資導(dǎo)向應(yīng)偏于率先建立資源開發(fā)補(bǔ)償機(jī)制和衰退產(chǎn)業(yè)援助機(jī)制。設(shè)立針對(duì)資源枯竭城市的財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付,重點(diǎn)用于完善社會(huì)保障、教育衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)、公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和專項(xiàng)貸款貼息等方面。財(cái)政資金將根據(jù)工程進(jìn)度和質(zhì)量分期撥付。項(xiàng)目建設(shè)資金要?？顚Ｓ?統(tǒng)一管理,項(xiàng)目建設(shè)完成后,組織審計(jì)部門對(duì)資金使用情況進(jìn)行嚴(yán)格審計(jì)。

3.資源型城市生態(tài)重建的稅收政策體系建設(shè)

目前資源型城市普遍存在著基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)嚴(yán)重落后,歷史欠賬較多,生態(tài)環(huán)境治理任務(wù)繁重等問題。因此,國家應(yīng)在財(cái)稅方面給資源型城市更多的優(yōu)惠,給資源型城市的積累和發(fā)展留下一定的空間。

3.1以可持續(xù)發(fā)展為原則,改革現(xiàn)行資源稅

現(xiàn)有資源稅的設(shè)計(jì)理念無法有效遏制資源日益枯竭的危險(xiǎn),與可持續(xù)發(fā)展模式下的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)政策背道而馳。國外的資源稅大都通過特定的稅制設(shè)計(jì),使稅收參與資源價(jià)格形成過程,從而有效地遏制對(duì)自然資源的過度開采和生態(tài)環(huán)境的破壞,維持可持續(xù)發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)。資源稅應(yīng)該在構(gòu)建和諧社會(huì)的大視野下重新定位,站在生態(tài)環(huán)境建設(shè)的視角下,體現(xiàn)由于資源開采而產(chǎn)生的外部性成本的補(bǔ)償,這不僅應(yīng)包括對(duì)當(dāng)代社會(huì)成本的損失,還應(yīng)包括后代獲得資源能力損失的補(bǔ)償,真正體現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展觀,從而平衡地區(qū)、城鄉(xiāng)、行業(yè)各方面的利益關(guān)系。

3.2開征生態(tài)稅

嚴(yán)格地講,我國目前還不存在真正意義上的生態(tài)稅。因此,我國實(shí)施生態(tài)稅制的第一步可考慮將現(xiàn)行的一些宜于以稅收形式管理的環(huán)保收費(fèi)項(xiàng)目納入征稅范圍,根據(jù)環(huán)境保護(hù)的需要逐步設(shè)立生態(tài)稅。(1)環(huán)境污染稅。在資源型城市環(huán)境污染日趨嚴(yán)重、環(huán)保資金嚴(yán)重不足的情況下,有必要改排污收費(fèi)為征稅,對(duì)排污企業(yè)課征污染稅。(2)水污染稅。對(duì)直接或間接排放廢棄污染物和有毒物質(zhì)而造成水體污染的活動(dòng)或行為從量征收,其目的在于減輕和防止現(xiàn)有水資源的進(jìn)一步污染和毒化。(3)大氣污染稅。主要包括二氧化硫稅和碳稅。(4)固體廢物稅?？上葘?duì)工業(yè)廢棄物征稅,然后逐步考慮對(duì)農(nóng)業(yè)廢棄物、餐飲服務(wù)業(yè)廢棄物征稅。把現(xiàn)行的污染收費(fèi)制度改為污染征稅制度,使污染者的外部成本內(nèi)在化、法律化,既有利于污染者真正認(rèn)識(shí)到他要對(duì)污染付出法律責(zé)任和經(jīng)濟(jì)代價(jià),而不是在承擔(dān)政府的某種“攤派”,又有利于稅收的征管,降低征收成本。

3.3建立真正意義上的環(huán)境稅

從概念上說,環(huán)境稅是指對(duì)開發(fā)、保護(hù)和使用環(huán)境資源的單位和個(gè)人,按其對(duì)環(huán)境資源的開發(fā)、利用、污染、破壞和保護(hù)程度進(jìn)行征收或減免的一種稅。征收環(huán)境稅的主要目的是通過對(duì)環(huán)境資源的定價(jià),改變市場(chǎng)信號(hào),降低生產(chǎn)和消費(fèi)過程中的污染排放,同時(shí)鼓勵(lì)有利于環(huán)境的生產(chǎn)和消費(fèi)行為。因此,從理論上說,環(huán)境稅的主要功能是刺激降低污染的行為,而不是創(chuàng)造稅收收入。我國建立真正的環(huán)境稅可考慮下列兩個(gè)實(shí)施方案。一個(gè)方案是建立廣義的環(huán)境稅。環(huán)境保護(hù)是全體公民的義務(wù),良好的生態(tài)環(huán)境具有“公共產(chǎn)品”特征,受益者是全體公民,按照“受益者付費(fèi)”原則,對(duì)公民征收廣義的環(huán)境稅是可行的?？煽紤]在現(xiàn)行城市維護(hù)建設(shè)稅基礎(chǔ)上加征一個(gè)環(huán)境稅,或者在商品最終銷售環(huán)節(jié)加征環(huán)境稅。另一個(gè)方案是對(duì)污染產(chǎn)品征稅。目前我國對(duì)污染排放征收排污費(fèi),但是對(duì)污染產(chǎn)品卻沒有相應(yīng)收費(fèi)(稅)。由于污染產(chǎn)品的使用對(duì)環(huán)境具有污染作用,有必要對(duì)其進(jìn)行控制,因此可對(duì)污染產(chǎn)品開征產(chǎn)品稅?？梢钥紤]的污染產(chǎn)品稅包括產(chǎn)品稅、含磷洗滌劑差別稅、散裝水泥特別稅和高硫煤污染稅等。

3.4建立和實(shí)行稅收差異或優(yōu)惠政策,扶持、引導(dǎo)資源型城市環(huán)境治理與生態(tài)重建

我國現(xiàn)行的財(cái)稅制使得大多數(shù)資源型城市出現(xiàn)“資源豐富,經(jīng)濟(jì)貧困”的尷尬局面。目前的分稅制實(shí)際是一種不徹底的分稅制,它只是建立了分稅制的一個(gè)基本框架,與規(guī)范、徹底的分稅制還有較大差距,隨著財(cái)稅體制改革的不斷深化,必須逐步加以改進(jìn)和完善,以便更好的體現(xiàn)分稅制的原則。資源型城市可以在現(xiàn)有的稅種的稅率基礎(chǔ)上實(shí)行,即全面實(shí)施1994年稅制改革保留下來的一些稅收減免政策。從長(zhǎng)期來看,稅收政策應(yīng)該向有利于生態(tài)環(huán)境治理與保護(hù)的方向傾斜,逐步降低環(huán)保產(chǎn)業(yè)的增值稅和企業(yè)所得稅的稅率或稅負(fù)。制定一系列的稅收優(yōu)惠政策,以鼓勵(lì)能源、交通。另外為鼓勵(lì)外商投資于環(huán)保產(chǎn)業(yè),對(duì)生產(chǎn)性外商投資企業(yè)從獲利年度起普遍實(shí)行稅收的優(yōu)惠政策。

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[作者簡(jiǎn)介]趙惠(1973—),女,甘肅行政學(xué)院經(jīng)濟(jì)教研部副教授。研究方向:區(qū)域經(jīng)濟(jì)。

[收稿日期]2009-10-25

(責(zé)編:羅哲;校對(duì):羅哲)