施　平

十六大以來，全國各地積極開展政府效能建設(shè)，并且取得了一定的效果，提高了政府部門在行政工作中的效率。然而行至目前，各級政府行政管理效率低下的問題并未得到根本性的改變。

政府效能建設(shè)是一個系統(tǒng)工程，它涉及到一系列內(nèi)外部因素。針對我國在政府效能建設(shè)中存在的問題，本文試圖從各個方面入手，以期找出影響政府效能建設(shè)的因素，以便有針對性地加以解決，為提高政府的行政效率提供一些指導(dǎo)性建議。

制度因素

第一，政治體制。

政治體制影響和阻礙政府效能主要體現(xiàn)在部門權(quán)力過分集中。當(dāng)前我國各級政府機關(guān)的行政權(quán)力行使，在很大程度上受傳統(tǒng)官本位思想、封建官僚集權(quán)思想影響至深。傳統(tǒng)觀念認(rèn)為，社會主義制度和計劃管理制度必須對經(jīng)濟、政治、文化、社會都實行中央高度集權(quán)的管理體制。在此背景下，各級領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)都管了不該管、管不好、管不了的事。權(quán)力過于集中，地方和基層的自主權(quán)過小，需要層層請示、層層匯報。這是產(chǎn)生官僚主義、政府效能低下的“總根源”。

第二，公共機關(guān)組織架構(gòu)。

行政機關(guān)的機構(gòu)設(shè)置是否合理，職能配置是否科學(xué)，職責(zé)分工是否明確，能否隨著社會的發(fā)展而變革，直接關(guān)系到政府效能的高低。我國目前仍存在一些不容忽視的問題，很多機關(guān)沒有真正按照市場經(jīng)濟發(fā)展和公共機關(guān)組織架構(gòu)內(nèi)在規(guī)律的要求來合理合法合規(guī)地履行自己的職能，在全面推進(jìn)經(jīng)濟體制改革過程中政府職能界定不清晰、作用發(fā)揮不到位、運行程序不規(guī)范等問題比較突出。從而未能形成行為規(guī)范、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的行政管理體制。機構(gòu)設(shè)置不合理的一個直接后果就是辦事手續(xù)繁瑣，進(jìn)而影響政府效能。

第三，公務(wù)員制度。

公共行政活動中的公務(wù)員是影響政府效能的重要主體因素?，F(xiàn)實情況是，人事管理制度不夠完善，公務(wù)員等機關(guān)工作人員的總體素質(zhì)亟待提高。我國現(xiàn)行人事管理制度也存在缺陷，這是造成政府效能低下的重要原因。行政人員分類制度不完善，管理方法較單一，統(tǒng)得太死，缺乏合理流動，使得某些人不能盡其才，大材不用或小材大用?？己巳斡弥贫炔唤∪?，造成“干多干少、干好干壞一個樣”，影響了公務(wù)員的積極性。

第四，內(nèi)部規(guī)則。

內(nèi)部規(guī)則是影響效能的伴隨性因素，是和人的因素相關(guān)聯(lián)的。其主要體現(xiàn)是內(nèi)部潛規(guī)則侵蝕機構(gòu)運轉(zhuǎn)與權(quán)力運行，不良作風(fēng)左右行政行為。根本問題是機關(guān)工作作風(fēng)、工作方式，均不能很好地適應(yīng)經(jīng)濟社會科學(xué)發(fā)展、持續(xù)發(fā)展、和諧發(fā)展的客觀要求。

環(huán)境因素

第一，經(jīng)濟環(huán)境。

政府必須根據(jù)市場的變化和法律法規(guī)的規(guī)定建立、運作、改革和調(diào)整，提高效能以適應(yīng)經(jīng)濟全球化帶來的挑戰(zhàn)。公共組織必須始終為經(jīng)濟建設(shè)服務(wù)，切實加強公共組織的制度建設(shè)、法制建設(shè)、機構(gòu)建設(shè)和思想建設(shè)，努力使公共組織做到觀念更新、制度完善、結(jié)構(gòu)合理、功能齊全，走依法辦事、依法行政之路，使市場優(yōu)化資源配置和公平競爭的功能盡快充分發(fā)揮出來，積極開展對外交流和對外合作，學(xué)習(xí)和借鑒國外組織建設(shè)的經(jīng)驗，充分發(fā)揮其在經(jīng)濟建設(shè)中應(yīng)有的作用。

第二。政治環(huán)境。

公共組織作為管理國家和社會事務(wù)，維護(hù)和實現(xiàn)公共利益的組織，占第一位的應(yīng)該是社會效益的結(jié)果。低投入高產(chǎn)出的效率乘以令人滿意的社會效益，二者之積才是公共組織所追求的效能觀。其中，社會效益主要是靠公共組織所制定的各種政策體現(xiàn)出來的。因此，政治環(huán)境直接影響著公共政策的有效度，而公共政策的有效與否又關(guān)系著社會效益的高低有無。如果政策失誤，則工作干勁越大，所造成的損失和危害也就越大，公共組織的效能就無從談起。

第三，技術(shù)環(huán)境。

日新月異發(fā)展的技術(shù)推動著組織各方面的變革。計算機網(wǎng)絡(luò)和通信技術(shù)飛速發(fā)展，政府組織內(nèi)外部的很多交流無需再通過低效率的紙張或面對面的言語，而是通過無線通訊和網(wǎng)絡(luò)上的信息平臺。這使組織結(jié)構(gòu)出現(xiàn)了網(wǎng)絡(luò)化、扁平化的趨勢。組織把管理層壓縮，把管理幅度擴大，將集權(quán)的等級結(jié)構(gòu)變革為系統(tǒng)控制的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，這無疑對組織效能產(chǎn)生積極深遠(yuǎn)的影響。

第四，文化環(huán)境。

文化環(huán)境影響著公共組織政策的制定和執(zhí)行，公共組織政策的制定和執(zhí)行直接決定組織的效能。

第五，組織內(nèi)部環(huán)境。

內(nèi)部環(huán)境因素對組織效能的影響更為直接。上級組織對本級組織的效能要求是否具體和嚴(yán)格，直接影響本組織對效能的態(tài)度。組織領(lǐng)導(dǎo)人是否具有管理下屬干部工作績效的強烈動力和壓力；組織內(nèi)部是否營造了績效導(dǎo)向的組織文化氛圍；組織管理層是否具有提升效能的壓力和動力；組織是否為開展效能考核工作制定了良好的工作流程和工作機制等，這是影響組織效能的最大內(nèi)部因素。

心理因素

第一，社會價值觀。

社會價值為機關(guān)效能建設(shè)確立明確的目標(biāo)導(dǎo)向。機關(guān)效能的目標(biāo)確立既來源于行政現(xiàn)實，更來源于社會價值取向和追求。從這個意義上來看，機關(guān)效能建設(shè)的價值體現(xiàn)為：形成維護(hù)國家統(tǒng)一的共識。建立這種共識的基礎(chǔ)，實際上是在涉及國家統(tǒng)一問題上國家利益與其他利益的一種價值選擇，即國家利益應(yīng)置于效能追求的首位，部門和地方利益應(yīng)處于相對次要的位置。

第二，公共機關(guān)價值觀。

20世紀(jì)70年代末期以來興起的新公共管理運動，掀起了大規(guī)模的行政改革浪潮，對傳統(tǒng)的行政模式提出了巨大挑戰(zhàn)。它以經(jīng)濟學(xué)和私營部門管理為理論基礎(chǔ)，摒棄公共服務(wù)供給中傳統(tǒng)的官僚制獨占模式，引入各種市場競爭機制。強調(diào)公共服務(wù)中的顧客導(dǎo)向等等，使公共管理部門的價值追求發(fā)生根本性的轉(zhuǎn)變，更加注重成本、注重績效。它是市場價值的回歸，表明市場價值理念已經(jīng)深入到公共組織內(nèi)部，并促進(jìn)建立起政府組織與私營組織之間、政府組織之間以及政府組織內(nèi)部之間的良好競爭關(guān)系和合作關(guān)系，形成新的政治主張和治理理念，促成政府組織的再造，從根本上解決傳統(tǒng)模式下的政府的“不可治理性”。公共機關(guān)價值觀的轉(zhuǎn)變，對政府效能建設(shè)產(chǎn)生了積極影響，逐步使得政府更加注重成本投入和效能產(chǎn)出。

第三，公性與個性差異對人行為的影響。

組織行為中至少包括兩個層次的行為，一個是個體行為，一個是組織行為。組織行為具有公性，對組織每個人的行為都會產(chǎn)生影響，不論這個人是什么樣的個性特質(zhì)。而個人行為既具有公性的一面，又具有私性的一面，公性的一面來自組織行為的影響，如組織行為的目標(biāo)追求、規(guī)范化程度、溝通模式等等；私性的一面主要是個性差異對個體行為的影響，不同的人格特點、自我效能感，不同的認(rèn)知方式和態(tài)度以及個體不同的需要等等，都會對個人行為產(chǎn)生不同的影響，從而對組織行為產(chǎn)生影響。

技術(shù)因素

當(dāng)前，部分國家機關(guān)已經(jīng)開始運用電子計算機信息系統(tǒng)處理公文、傳遞信息、儲存信息、進(jìn)行決策，極大地提高了辦事效率。先進(jìn)的管理手段對于提高政府效能具有重要的作用。

管理技術(shù)和工具是提高工作效率的一種物質(zhì)基礎(chǔ)，是為提高組織效能服務(wù)的。技術(shù)手段的應(yīng)用應(yīng)不以消減其它管理手段對組織效能作用的發(fā)揮為前提，有助于各類管理手段的有效融合，促進(jìn)組織整體效能的提升。

文化因素

第一，社會公共心態(tài)。

一定的文化氛圍和文化環(huán)境的熏陶，不僅可以塑造行政組織的形象，同時還不斷影響著行政人員的行為，通過認(rèn)識和情感因素影響行政人員的行為態(tài)度，通過人們的個性特征影響行政人員的行為，通過各種心理因素和歷史的積淀，無聲無息地決定著行政主體的行為模式和道德規(guī)范。而行政人員運用已有的行政道德原則、規(guī)范和范疇，對現(xiàn)行的行政關(guān)系和行為做出適當(dāng)?shù)牡赖略u價。產(chǎn)生一種內(nèi)在的道德信念，并形成一種自我約束機制，對機關(guān)效能建設(shè)發(fā)揮作用。

第二，對效能評價的分歧。

在不同的文化傳統(tǒng)和行政模式下，對效能的評價會產(chǎn)生較大的分歧。傳統(tǒng)行政模式下，政府的效能評價主要是上級評價下級，一級評價一級。而在新公共管理運動下的政府效能，就不是由上級評價確定了，它的評價主體由內(nèi)部轉(zhuǎn)向了外部，主要是公共組織服務(wù)的對象，廣大人民群眾成為政府效能評價的主體，新聞媒體等發(fā)揮著輔助評價的作用。在這種模式下，政府機關(guān)不僅要對上級機關(guān)負(fù)責(zé)，更重要的是對服務(wù)對象一人民負(fù)責(zé)，形成上級監(jiān)督和人民監(jiān)督相結(jié)合的效能評價機制，有利于建立讓老百姓滿意的服務(wù)型政府。

第三，公共機關(guān)潛規(guī)則對效能的影響。

公共機關(guān)隱藏的潛在的規(guī)則對機關(guān)效能會產(chǎn)生重要影響。對于“潛規(guī)則”合理的地方，讓其“露出表面”。不要讓其“潛”下去，等這些“潛規(guī)則”大行其道，那就晚了，對組織而言，要大張旗鼓地提倡規(guī)則意識，堅持按規(guī)則辦事。