施建華

依靠制度防治腐敗，是我們黨對反腐敗斗爭規(guī)律認(rèn)識的深化和對反腐倡廉實踐經(jīng)驗的深刻總結(jié)。十七大報告就反腐倡廉建設(shè)強(qiáng)調(diào)指出，“在堅決懲治腐敗的同時，更加注重治本，更加注重預(yù)防，更加注重制度建設(shè)”。這就要求我們在推進(jìn)反腐倡廉的過程中必須把制度建設(shè)放在突出位置來抓。制度作用的發(fā)揮最終取決于其在實踐中能否得到切實遵守和執(zhí)行，因此，加強(qiáng)反腐倡廉制度建設(shè)，在完善和創(chuàng)新制度的同時，還要在增強(qiáng)制度的執(zhí)行力上下功夫。

大量的實踐表明，制度執(zhí)行力的強(qiáng)弱與腐敗風(fēng)險的大小有著緊密的聯(lián)系，制度的執(zhí)行力強(qiáng)，腐敗的風(fēng)險就大，反之，腐敗的風(fēng)險就小，有些專家甚至認(rèn)為，制度的執(zhí)行力直接影響一個國家和地區(qū)的腐敗發(fā)生率。由于多方面的原因，當(dāng)前在很多地方和部門不同程度地存在反腐倡廉制度執(zhí)行力不足的問題，有的還很突出。從制度本身來看，一些制度可操作性不強(qiáng)，內(nèi)容彈性過大，原則多、號召多、泛指多，而且重實體、輕程序，導(dǎo)致有些實體性規(guī)定在實踐中難以落實。從執(zhí)行情況來看，少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部甚至是“一把手”，認(rèn)為本部門本單位出臺的制度“只管別人、不管自己”，在執(zhí)行制度上不堅持原則，不能公平公正地對待制度，甚至帶頭破壞制度。有的地方、部門和單位“選擇性”執(zhí)行制度，對己有利的就執(zhí)行，對己不利的就打折扣、搞變通。從運(yùn)行機(jī)制來看，對制度執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督、評價的機(jī)制大都沒有建立。一些單位和領(lǐng)導(dǎo)干部在反腐倡廉制度建設(shè)上存在重出臺、輕落實的傾向，對建立制度很重視，至于制度執(zhí)行得怎樣、效果如何、有沒有什么問題，卻很少過問，即使發(fā)現(xiàn)制度執(zhí)行不到位的問題，也往往以“下不為例”代替問責(zé)追究。此外，制度在實施過程中經(jīng)常會出現(xiàn)執(zhí)行力遞減的現(xiàn)象，一種情況是制度剛剛出臺時，由于各方面都很重視，制度執(zhí)行得比較好，但隨著時間的推移，人們在思想上逐漸松懈下來，制度的執(zhí)行力也隨之逐漸減弱，另一種情況是由于制度的制定者與執(zhí)行者行政層級相距越遠(yuǎn)，對制度執(zhí)行的過程控制就越難，導(dǎo)致制度的執(zhí)行力隨著行政層級逐級下移而遞減，所謂的。“中層梗阻”、“基層板結(jié)”問題，就是這一現(xiàn)象的具體表現(xiàn)。解決上述問題，切實增強(qiáng)反腐倡廉制度的執(zhí)行力，必須從諸多方面去努力，著重要扭住四個環(huán)節(jié)，下足功夫，爭取成效。

第一。要扭住提高制度質(zhì)量這個環(huán)節(jié)。出臺的制度便于操作，是增強(qiáng)制度執(zhí)行力的“前提”。一是減少彈性內(nèi)容。盡可能使抽象的內(nèi)容具體化、原則性的要求剛性化、模糊性用語明確化，盡量避免在制度中設(shè)計太多的自由裁量權(quán)，使每一個執(zhí)行制度的人都可以非常清楚、沒有歧義地知道，什么事可以做、什么事不能做，能做的事情只能這樣做不能那樣做。二是突出針對性。立足本地區(qū)本部門本行業(yè)黨風(fēng)政風(fēng)行風(fēng)現(xiàn)狀特別是存在的突出問題，分析根本原因和主要癥結(jié)，查找制度缺失和漏洞，研究制定解決問題的辦法措施，不能照搬照套上級或外地已有的制度。制度針對的對象、針對的問題越具體、越實在，其彈性就越小、可操作性就越強(qiáng)。三是強(qiáng)化剛性約束。不僅要規(guī)定“不準(zhǔn)做什么”、“嚴(yán)禁怎么樣”，還要規(guī)定“違反了要受到什么樣的處理”、“誰來追究、怎樣追究”，并且環(huán)節(jié)清楚，簡潔明了，使制度真正成為“帶電的高壓線”。四是完善程序性設(shè)計。例如領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔自律工作程序以及紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)案件檢查工作程序、案件審理工作程序、黨紀(jì)政紀(jì)處分批準(zhǔn)權(quán)限和執(zhí)行程序等等。

第二，要扭住營造制度環(huán)境這個環(huán)節(jié)。良好的制度環(huán)境是增強(qiáng)執(zhí)行力的“根本”。一是加強(qiáng)宣傳和教育。借鑒普法宣傳教育的成功經(jīng)驗，把制度宣傳教育納入反腐倡廉教育和廉政文化建設(shè)之中，統(tǒng)一安排，統(tǒng)籌落實。本地本部門修訂、完善和創(chuàng)新后的制度，要及時匯編成冊，經(jīng)常組織學(xué)習(xí)，并采取適當(dāng)方式對外公開。二是領(lǐng)導(dǎo)干部要帶頭執(zhí)行制度。各級領(lǐng)導(dǎo)干部特別是“一把手”作為反腐倡廉制度約束和規(guī)范的對象，必須牢固樹立制度權(quán)威意識，自覺按規(guī)矩辦事，牢固樹立制度平等意識，做到制度面前人人平等，牢固樹立制度約權(quán)意識，自覺地把權(quán)力運(yùn)行納入制度所規(guī)范的軌道，牢固樹立制度改革意識，勇于進(jìn)行自我革命。領(lǐng)導(dǎo)干部在執(zhí)行制度上以身作則，不搞特殊化，就能帶動身邊和更多的人遵守制度，進(jìn)而形成風(fēng)氣。三是大力整治“潛規(guī)則”?！皾撘?guī)則”盛行必然會破壞制度大環(huán)境。要通過深入開展商業(yè)賄賂專項治理，對干部收“紅包”、“跑官要官”等適時開展集中專項整治等途徑，打擊經(jīng)濟(jì)、政治領(lǐng)域以及行業(yè)“潛規(guī)則”。同時還要在全社會深入進(jìn)行“制度觀”教育，使制度理念逐步滲透到人們的行為準(zhǔn)則、價值觀念、道德標(biāo)準(zhǔn)以及思維方式、思維習(xí)慣之中，努力在全社會形成以遵守制度為榮、以違反制度為恥的良好氛圍。

第三。要扭住建立激勵機(jī)制這個環(huán)節(jié)?？茖W(xué)有效的激勵約束機(jī)制是增強(qiáng)制度執(zhí)行力的關(guān)鍵。對認(rèn)認(rèn)真真執(zhí)行反腐倡廉制度者給予褒揚(yáng)，對執(zhí)行制度不到位甚至違反、破壞制度者給予應(yīng)有的追究，才能激發(fā)起人們自覺遵守制度、嚴(yán)格執(zhí)行制度的內(nèi)在動力。一要建立責(zé)任機(jī)制。明確各級公務(wù)人員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部在落實反腐倡廉制度中的責(zé)任，哪個方面、哪個環(huán)節(jié)的制度執(zhí)行不力，就要對相關(guān)責(zé)任人進(jìn)行問責(zé)。江蘇省揚(yáng)州市出臺《對反腐倡廉制度執(zhí)行情況實行問責(zé)的意見》規(guī)定，各級黨政領(lǐng)導(dǎo)班子及成員凡具有不研究部署、不帶頭執(zhí)行反腐倡廉制度，對管轄范圍內(nèi)拒不執(zhí)行甚至違反反腐倡廉制度的行為放縱不管、不制止糾正、不調(diào)查處理等五種行為的，將受到問責(zé)追究直至黨紀(jì)政紀(jì)處分，這種做法值得推廣。二要建立激勵機(jī)制。把能否維護(hù)、落實反腐倡廉制度，作為機(jī)關(guān)工作人員評先評優(yōu)、晉級升職的重要依據(jù)，把是否尊重制度、是否按制度辦事、是否依靠制度管理、是否善于制度創(chuàng)新，作為評價干部的標(biāo)準(zhǔn)，與干部的提拔任用掛鉤。對一些涉及利益調(diào)整的重大制度改革，可以參考一些國家設(shè)立廉政保證金的做法，由單位和個人共同出資設(shè)立重要制度執(zhí)行獎勵基金，通過設(shè)計合理的基金分配策略，最大限度地縮小制度執(zhí)行者和制度設(shè)定者在目標(biāo)預(yù)期上的不一致性，使制度規(guī)范約束的對象自覺作出將制度執(zhí)行到位的選擇。三要建立懲處機(jī)制。對執(zhí)行反腐倡廉制度不力、態(tài)度不端正的，要嚴(yán)肅批評，促其改正。對違反甚至故意破壞反腐倡廉制度的人和事，要依紀(jì)依法堅決查處到位，并在新聞媒體上曝光。

第四，要扭住加強(qiáng)過程控制這個環(huán)節(jié)。對制度實施過程及時進(jìn)行調(diào)控是增強(qiáng)制度執(zhí)行力的“保障”。首先要加大監(jiān)督檢查力度。紀(jì)檢監(jiān)察等專門機(jī)構(gòu)可以結(jié)合平時的執(zhí)法監(jiān)察、效能監(jiān)察、作風(fēng)評議以及黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制檢查考核等，對反腐倡廉制度執(zhí)行情況進(jìn)行檢查和了解，對一些群眾反映強(qiáng)烈、問題比較多的重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，更要采取面上普查和重點抽查、綜合檢查和專項檢查、明查和暗訪等多種形式，經(jīng)常性地開展督促檢查，發(fā)現(xiàn)問題，及時糾正。同時，要暢通渠道、創(chuàng)設(shè)平臺，充分發(fā)揮新聞媒體和人民群眾在監(jiān)督反腐倡廉制度執(zhí)行方面的作用。其次要建立制度執(zhí)行信息反饋機(jī)制。實現(xiàn)對制度執(zhí)行過程的有效控制，必須以信息的再現(xiàn)準(zhǔn)確和反饋及時為條件。要充分利用現(xiàn)代信息技術(shù)成果，多方面收集執(zhí)行制度的信息，特別是注意從新聞媒體開展的民意調(diào)查、跟蹤采訪，以及專門機(jī)構(gòu)組織的各種檢查、調(diào)查結(jié)果中獲取制度執(zhí)行情況的第一手資料，并及時將這些信息反饋到有關(guān)部門和單位，確保制度的設(shè)定者對制度落實情況時刻心中有數(shù)。再次，要做好評估矯正等工作。組織有關(guān)專家對制度發(fā)揮作用的情況和效果，定期開展評估，通過對相關(guān)信息進(jìn)行綜合分析，了解、掌握制度執(zhí)行過程中的問題和制度本身的缺陷，進(jìn)而研究制定矯正措施，確保制度的執(zhí)行力在改進(jìn)和完善中不斷得到提升。