費改稅促進“限塑”長效實施

蘭青春

提要盡管塑料袋問題在各國各地顯現的程度不同，但均顯示出了塑料袋所帶來的社會成本，因此塑料袋處理方式理應與各國各地的具體情況相結合。然而，目前的處理方案多經驗分析，而少有結合本國實際情況的分析；多散亂、短期的處理方式，少系統(tǒng)、長效的處理機制，并且很少有相關的社會成本效益分析。從目前中國的實際情況看，無論是收費還是收稅，實行前提假設是“限塑”這一行動是有效率的，這自然涉及“限塑”的成本效益分析。

關鍵詞：成本效益分析；限塑令；費改稅

中圖分類號：F812.42文獻標識碼：A

收費制是目前我國“限塑令”實施所采取的主要手段。然而，收費制的有效性和是否存在替代品密切相關，在目前替代品供給不足且價格偏高的情況下，大部分消費者并不會因為收費而放棄使用普通塑料袋。于是，我們不得不思考：收費制能堅持多久，如何才能保障“限塑”的長效性呢？

一、稅費之爭

對于“限塑令”的執(zhí)行手段，目前我國輿論導向偏向于收費，而非征稅。概括這方的理由有以下幾點：

1、認為收費操作比征稅簡單，征稅違反“污染者付費”原則，認為購物者是污染者，費用理應由消費者承擔，對商家征稅不公平。

2、認為征稅會造成不公平競爭，使規(guī)模以上零售企業(yè)失去了同不收費零售企業(yè)的優(yōu)勢。認為與其對其經營產生不利影響，不如讓這部分收入在商業(yè)競爭中讓利于民好。

3、愛爾蘭國小人少，稅收計劃可行，中國與愛爾蘭的國情不同，地域廣、人口眾多，收費更適合我國國情。

4、中國塑料袋協會塑料再生專業(yè)委員會副會長、著名環(huán)保專家董金獅也認為，“鑒于塑料袋收費在上海推行的情況，限制塑料袋使用應收費在先，征稅在后。征稅涉及稅種的調整，列入征稅項目就成為了法定義務，需要長期執(zhí)行。建議先從收費等臨時性措施中總結經驗，待條件成熟后再議征稅之事”。

以上觀點不無道理，但是本文仍然堅持征稅在先。

針對理由1：首先，理論上政府收費和稅收沒有本質區(qū)別，只是前者在政府部門征收，而后者在稅務局征收。然而，從征收和奉行成本看，征稅比收費更為規(guī)范、簡便和確定，效率也更高。其次，征稅并不違反“污染者付費”原則，因為我們可以對消費者實行征稅。退一步，即使對商家征稅，那筆稅款也會由商家轉嫁給消費者。此外，由于政府收費立項權和經營權的分散，更容易導致貪污、挪用和浪費現象的發(fā)生，所以對于能夠實行稅收制度的情況應盡量避免收費辦法。

針對理由2：商家通過塑料袋收費，會有一筆不小的收入。這筆收入是消費者為污染環(huán)境所支付的成本，理應用于治理環(huán)境污染，而非給商家。在愛爾蘭，政府就是利用征收塑料袋稅，加大環(huán)保與清潔項目。如果我們費改稅，保證將稅收用于環(huán)保建設，這樣不僅能取得“禁白”效果，還能有效改變當前環(huán)保投入不足的現狀。至于“造成不公平競爭”，本文認為最根本的解決辦法是整頓、規(guī)范市場，而非通過收費補貼！

針對理由3：必須承認小國易管，但是這并不足夠讓我們斷定大國難治理。的確，大國的治理難度會超過小國，然而大國劃分為眾多的省市縣以后同樣可以達到“小國易管”效果。

針對理由4：正如其所言，稅收政策制定的首要原則是客觀原則。在制定稅收制度時，確保其從我國國情出發(fā)，而非照搬外國，也非倉促形式，符合雙方業(yè)務水平的實際情況是我們必須牢記在心的。中國現在雖然面臨種種不利，但是我們可以在實施稅制的過程中不斷探索，不斷完善，不斷創(chuàng)造有利于稅制實施的環(huán)境和條件。

盡管塑料袋問題在各國各地顯現的程度不同，但均顯示出了塑料袋所帶來的社會成本，因此塑料袋處理方式理應與各國各地的具體情況相結合。然而，目前的處理方案多經驗分析，而少有結合本國實際情況的分析，多散亂、短期的處理方式，少系統(tǒng)、長效的處理機制，并且很少有相關的社會成本效益分析。而從目前我國的實際情

況看，無論是收費還是收稅，其實行前提假設是“限塑”這一行動是有效率的，這自然涉及“限塑”的成本效益分析。

二、成本效益分析

澳大利亞政府下屬澳大利亞生產委員會（APC）的《廢物產生與資源效率》報告曾指出，只有得到透明的成本效益分析的認可才能推行塑料袋禁令。報告發(fā)現，HDPE塑料袋在澳大利亞所有廢棄物中所占比例僅為2%。所售塑料袋中只有不到1%被丟棄，即使被丟棄的塑料袋也只占清污費用年支出的2%，即400萬澳元（現約合2，400萬元人民幣）。那么，在我國這些數據又會作何變化？我國“限塑”的成本和效益是怎樣的呢？

且讓我們?yōu)榇蠹易鲆粋€粗糙的成本效益分析。之所以強調粗糙二字，是因為現實中由于一些數據難以量化和統(tǒng)計，而且我們忽略時間價值，數據均保留兩位小數。為使論證更具說服力，在分析過程中我們將傾向于放大成本而縮小效益。我們以“限塑”所造成的損失為社會成本C，以“限塑”所帶來的收益為社會效益B，NSB代表此次“限塑”的凈社會效益。下面就讓我們一起來確定C和B的數值。

（一）“限塑”的社會成本分析。本文以2006年為分析年份。通過對《中國包裝年鑒2006～2007》的翻閱，整理出以下數據。（表1）

據我們了解，“限塑”所引起的損失有兩個方面：其一，塑料袋行業(yè)內在損失所產生的內部成本，如淘汰產業(yè)的撤讓成本（資產方面沉沒成本），設其為C1；其二，塑料袋行業(yè)受限后所產生的外部成本，如結構性人員失業(yè)、財稅收入減少，設其為C2。

于是：

C1=固定資產方面的沉沒成本×a（固定資產損失比例，設a=0.8）

=固定資產凈值年平均余額×0.8

=19.69×0.8=15.75（億元）

C2=全部從業(yè)人員年平均人數×2006年平均工資（根據實際情況我們設其為1.5萬元/年）+應交稅金（應交增值稅+營業(yè)稅金及附加+企業(yè)所得稅）

=42523×0.00015+（1.94+0.465+4.04×33%）=6.38+3.74=10.12（億元）

（二）“限塑”的社會效益分析。根據《中國塑料工業(yè)年鑒2007》中國包裝薄膜消費量及預測統(tǒng)計，我國2006年的塑料薄膜消費量為650萬噸，預測2010年消費量將達至820萬噸。同時，《中國包裝年鑒2006～2007》記錄的資料顯示，我國包裝工業(yè)產品80%為一次性使用后即成廢棄物，這些廢棄物占城市廢棄物的1/3，并以每年18%的速度遞增。此外，《中國環(huán)境年鑒2007》顯示，2006年全國環(huán)境污染治理投資為2567.8億元（而這實際上只是實際資源環(huán)境成本的一部分）；《中國綠色國民經濟核算研究報告2004》顯示，2004年全國因環(huán)境污染造成的經濟損失為5，118億元。以上這些數據恐怕是遠遠超過澳大利亞的。

對應“限塑”的社會成本分析，我們也可以將“限塑”的社會效益歸納為兩部分：其一，因“限塑”實施而使得塑料包裝垃圾減少從而節(jié)約了垃圾處理費用的內部效益，假設其為B1；其二，因“限塑”實施導致白色污染所產生的經濟損失和浪費的消除所帶來的外在效益，假設其為B2。于是：

B1=節(jié)省的費用（這里我們作一個不過分的假設：中國投入因塑料袋所引起的白色污染治理資金占全國環(huán)境污染治理投資的1/100）

=1/100×2567.80=25.69（億元）

B2=損失浪費（同B1計算，我們假設因塑料袋所造成的損失浪費占環(huán)境污染所造成的損失浪費比例為1/100）

=1/100×5118=51.18（億元）

（三）“限塑”的社會成本效益。綜上分析，我們可以得出表2。（表2）

通過上述成本效益計算，我們得出了NBS>0，即“限塑”是正確的，必要的。下面就介紹一下我們“寓禁于征”的稅制設計。

三、關于“限塑”的征稅方案設計

眾多研究資料表明，塑料袋問題解決的關鍵在于回收和替代。鼓勵整個社會對有回收價值的塑料袋進行回收，對于難以回收或者回收成本高于回收價值的塑料袋則采用環(huán)保材料替代。（圖1）

正如圖1所示，我們可以看到，替代途徑是可以通過轉變“消費結構”和“生產結構”兩種方式進行的。這在稅制設計實質上就是納稅人的選擇問題，在這里，我們到底應該選擇消費者還是生產者進行征稅呢？

由于目前我國的塑料袋市場秩序混亂，很多生產塑料袋的生產者并不在稅務部門的監(jiān)控之內，因此向生產者征稅并不會減少執(zhí)行成本，而向消費者收費對改變消費行為會有很大的效果，有利于減少普通塑料袋的使用，增加重復使用次數。而且，由于稅收具有轉嫁性，普通塑料袋的需求彈性小，向生產者征稅可能會使增加的成本轉嫁給消費者。所以本文認為，與其讓生產者費力轉嫁，不如直接將消費者作為納稅人，實施先征后退的優(yōu)惠稅收政策，使得消費者因為這種繁瑣（配合普通塑料袋的回收）而放棄另一種繁瑣（不使用普通塑料袋），以改變?yōu)E用塑料袋的習慣。

參照圖1，本文認為實行先征后退的征稅方式，引導消費者朝著使用普通塑料袋的環(huán)保替代品和配合普通塑料袋回收工作的方向前進，使“回收”和“替代”融為一個連貫的程序，是實現“限塑”的長效機制。從稅制要素角度將這個設計方案具體展開。（表3）

當然，一個長效、系統(tǒng)的協調機制不會在一夜之間成長起來，為“限塑”而設計的這個稅制方案也是如此。在許多情況下，機制因為反應太慢、太蒼白無力、太難以落實而遭到人們的否定。然而我們需要看到，究其原因這是一種執(zhí)行力上的缺陷，而這種缺陷正在社會管理水平不斷前進中一點點地縮小。我們有理由相信，隨著社會的全面進步，隨著機制的調整、完善，問題會被解決的。

（作者單位：浙江財經學院財政與公共管理學院）

參考文獻：

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[5]北京地球村.塑料袋收費之建議.http：//noplasticbags.blog.sohu.com/entry/.