郭 睿

摘要:基本公共服務(wù)均等化是當前的熱點問題,也是全面建設(shè)小康社會、促進社會協(xié)調(diào)發(fā)展的重要制約因素。本文從新公共管理的視角分析基本公共服務(wù)均等化的內(nèi)在意蘊,剖析當前基本公共服務(wù)均等化實現(xiàn)過程中的困點,并在此基礎(chǔ)上,對我國基本公共服務(wù)均等化實現(xiàn)路徑做一些探討性的研究。

關(guān)鍵詞:公共管理;基本公共服務(wù);均等化

中圖分類號:C931.2文獻標志碼:A 文章編號:1002—2589(2009)11—0095—04

黨的十六屆六中全會《決定》在闡述加強制度建設(shè)、保障社會公平正義的重大任務(wù)時明確提出,“逐步實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化”,也就是逐步形成惠及全民的公共服務(wù)體系的基礎(chǔ)?？梢哉f,加快建立社會主義公共服務(wù)體制,逐步實現(xiàn)人人享有均等化的基本公共服務(wù),是全面貫徹和落實科學發(fā)展觀,構(gòu)建社會主義和諧社會的重要內(nèi)容。黨的十七大報告也特別提出要加快推進以改善民生為重點的社會建設(shè),明確了社會建設(shè)的出發(fā)點和歸宿,體現(xiàn)了社會建設(shè)的核心和重點,指出要“著力保障和改善民生,擴大公共服務(wù),實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化”。

一、公共管理視野中的基本公共服務(wù)均等化解讀

一般認為,西方公共行政可以劃分為四個階段,即前古典公共行政、古典公共行政、新公共行政和新公共管理。

前古典公共行政是指公共行政作為一門學科正式產(chǎn)生之前的那段時期,也有學者將其稱為“統(tǒng)治行政”,“自從出現(xiàn)了利益分化和階級分化以來,就有了行政管理的問題。但是在傳統(tǒng)的階級統(tǒng)治模式中,行政管理是附屬于階級統(tǒng)治的,從屬于階級統(tǒng)治的需要和為階級統(tǒng)治服務(wù)的。根據(jù)這些特征,我們把傳統(tǒng)社會的行政行為及其模式稱為‘統(tǒng)治行政”。①這一時期的公共行政并不是一門科學,而是統(tǒng)治階級的統(tǒng)治藝術(shù),統(tǒng)治的目的旨在建構(gòu)穩(wěn)固的社會秩序,而不是服務(wù)。1887年公共行政作為一門獨立的研究學科誕生了,傾向于用抽象的原理或原則來概括復雜的公共管理活動,強調(diào)“效率至上”。正如美國著名行政學家盧瑟·古利克(Gulick,Luther)所言:“在行政科學中最重要的‘善就是效率。一些非常無效的制度安排在一個民主體制中可能是必要的?！@種與效率相沖突的安排不應(yīng)該被用來消除效率,因為效率是行政科學得以建立的基本價值理念?！雹谶@一時期被稱為古典公共行政,更多地注重公共管理中對效率的追求,而相對忽略了對政府“服務(wù)”職能的關(guān)注。20世紀40年代開始,西方國家政府權(quán)力膨脹、行政效率低下、政府公信力急劇下降,學者們開始反思古典公共行政的效率至上,出現(xiàn)了行政學發(fā)展史上的一次范式轉(zhuǎn)換,這一時期被稱為新公共行政,強調(diào)在注重效率的同時,更要注重公平,這一公平更多凸顯為對公共服務(wù)配給上的公平與公正的關(guān)注。正如弗里德里克森所言:“公共行政是政府的藝術(shù)與科學跟管理的藝術(shù)與科學的聯(lián)姻。效率和經(jīng)濟主要屬于管理理論的范疇,而社會公平屬于政府理論的范疇?！纱说贸龅挠^點是政府能夠而且必須既講效率又追求公平?！雹鄣搅?0世紀80年代,英、美等西方國家出現(xiàn)了一種新的公共行政理論和管理模式,主張在政府等公共部門廣泛采用私營部門成功的管理方法和競爭機制,重視公共服務(wù)的產(chǎn)出。美國著名行政學家胡德(Christopher Hood)把這一時期西方國家的政府改革所體現(xiàn)出來的政府管理新模式稱作新公共管理。④新公共管理的代表人物有克里斯托弗·波利特(Christopher Pollitt)、克里斯托弗·胡德(Christopher C.Hood)、戴維·H·羅森布盧姆(David H.Rosenbloom)和戴維·奧斯本(David Osborne)等等,新公共管理的基本主張有:第一,廣泛引入私營部門的競爭機制和管理方法,打破政府壟斷,提高公共服務(wù)的效率和質(zhì)量。第二,“顧客”導向。新公共管理對政府職能和政府與社會關(guān)系進行重新定位,政府不再是高高在上的官僚機構(gòu),社會公眾是納稅人和主人,公共服務(wù)應(yīng)以“顧客”為導向,增強對社會需求的回應(yīng)力。第三,提高公共服務(wù)的質(zhì)量和有效性,盡力滿足多樣化的顧客需求,實現(xiàn)社會公平。第四,樹立服務(wù)意識等等。可見,新公共管理的核心價值要求就是對公共服務(wù)有效性的極大關(guān)注,公共管理進入到服務(wù)行政階段。

通過以上梳理,可以看出,前古典公共行政是一種強權(quán)制度,古典公共行政是管制行政,新公共行政是人類社會行政模式總體性轉(zhuǎn)換的一個過渡,新公共管理所提倡的服務(wù)行政則是對前三種管理模式上的超越,以“服務(wù)”的本質(zhì)精神來詮釋“公共”,因而可以視為一種真正意義上的“公共管理”。從這個層面來說,從新公共管理視角下的公共行政就是服務(wù)行政。服務(wù)行政沖破了傳統(tǒng)管理理論的思維模式,要求政府從工具理性的思維慣性中走出來,轉(zhuǎn)向從價值理性出發(fā),站在社會一般成員即公眾的立場上,突出社會和公眾中心,切實履行服務(wù)職能。

基于以上引證,可以看出,基本公共服務(wù)均等化是新公共管理的內(nèi)在本質(zhì)要求。新公共管理中的公共服務(wù)所蘊涵的公正、平等、公共利益等特性,要求政府公共服務(wù)體系應(yīng)該向全體社會成員平等開放,讓所有社會成員都能同等享有統(tǒng)一標準的公共物品和服務(wù),即實現(xiàn)基本公共服務(wù)的均等化。所謂基本公共服務(wù),是指一定經(jīng)濟社會條件下,為了保障全體公民最基本的人權(quán),全體公民都應(yīng)公平、平等、普遍享有的公共服務(wù)?；竟卜?wù)均等化的內(nèi)涵是全體公民享有基本公共服務(wù)的機會均等、受益大體相等,同時具有較大自由選擇權(quán)。其實質(zhì)在于政府要為全體社會成員生存、發(fā)展和提高擔負責任,提供基本的公共產(chǎn)品和公共服務(wù),并確保普遍平等的享受?；竟卜?wù)的性質(zhì)和特點決定其應(yīng)該成為熨平群體和個體之間收人不平等和財產(chǎn)不平等的重要工具,這意味著政府提供的基本公共服務(wù)應(yīng)該發(fā)揮再分配效應(yīng),提升“最不幸者”的整體人權(quán)狀況。一個比較理想的基本公共服務(wù)均等狀態(tài),應(yīng)該是不同區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間、居民個人之間享受的基本公共服務(wù)水平一致。值得注意的是,均等不是絕對的平均主義,是相對均等,是讓全體公民享受基本公共服務(wù)的結(jié)果是大體相等的。社會公共需求是隨著經(jīng)濟和社會的發(fā)展而不斷發(fā)展變化的,尤其是不同個體對政府公共服務(wù)的具體要求,如服務(wù)地點、方式等更是千變?nèi)f化、難以把握。政府公共服務(wù)的一個重要目標是實現(xiàn)供給和需求的動態(tài)平衡,要達到這種平衡,政府就不可能無視現(xiàn)實中公眾的復雜偏好與特殊的需求。在這種情況下,政府不能把公共服務(wù)均等化理解成計劃經(jīng)濟時代的“配給制”,而是應(yīng)該隨時掌握社會公共需求的狀態(tài),全面了解公眾的實際要求,做出及時、主動和負責的反應(yīng),盡量滿足公眾的各種需要和偏好,以保證公共服務(wù)的有效供給。

二、我國當前實現(xiàn)基本服務(wù)均等化面臨的問題

1.基本公共服務(wù)存在地區(qū)差異

以居民實際享受程度為指標,測量公共服務(wù)水平的調(diào)查顯示,全國各地區(qū)交通設(shè)施、醫(yī)療、教育等基本公共服務(wù)及設(shè)施差異很大。這主要表現(xiàn)在東、中、西部地區(qū)由于經(jīng)濟社會發(fā)展的基礎(chǔ)條件和水平不同,在公共服務(wù)和公共產(chǎn)品供給上存在明顯的差別?？陀^上講,我國地域廣闊,各地經(jīng)濟發(fā)展水平差異很大。雖然實行改革開放以來,特別是實施西部大開發(fā)、振興東北等老工業(yè)基地、促進中部地區(qū)崛起的發(fā)展戰(zhàn)略以來,各地經(jīng)濟社會發(fā)展的水平都有了很大的提高,人民生活也有了很大的改善,但是區(qū)域間發(fā)展不協(xié)調(diào)、發(fā)展差距拉大的趨勢并沒有得到根本改變。首先,由于各地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平差距大,導致各地的財政收支能力存在很大的差異,直接影響了各地區(qū)提供公共服務(wù)的能力。其次,各地區(qū)在地理位置、自然資源、文化背景等方面存在顯著差異,各地區(qū)財政提供公共服務(wù)的成本自然不同。一般情況下,越是邊遠的地區(qū),交通不便、地廣人稀,財政提供公共服務(wù)的成本越高。再次,中央政府和省級政府的轉(zhuǎn)移支付力度不夠,且多以單項轉(zhuǎn)移支付為主,不能有效彌補欠發(fā)達地區(qū)公共服務(wù)所需的資金和能力缺口。盡管各地區(qū)經(jīng)濟增長速度的差距正在逐步縮小,但是,欠發(fā)達地區(qū)與發(fā)達地區(qū)的差距太大,前者在短時期內(nèi)很難趕上后者。我國各地經(jīng)濟發(fā)展不平衡,經(jīng)濟發(fā)展水平差距直接影響了各地的財政收支能力,財政能力差異很大,致使財政提供基本公共服務(wù)的能力的差距加大。由于各地之間先天的自然、歷史、地理和社會等差異性,或者由于改革后所享有的政策差異性,會出現(xiàn)由收益增效應(yīng)導致的經(jīng)濟增長差異,而且這種差距越來越明顯。如十五末期,我國GDP總量中東部地區(qū)占55.4%,東北地區(qū)占8.7%,中部地區(qū)占18.8%,西部地區(qū)占17.1%,西部、中部、東北地區(qū)人均GDP分別相當于東部地區(qū)35%、42%、66%,落后地區(qū)經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱,財政收入增長乏力,在基本公共服務(wù)上財政投入不足,造成基本公共服務(wù)水平低,東西部地區(qū)不僅有巨大的經(jīng)濟發(fā)展水平差距,更存在著巨大的基本公共服務(wù)水平的差距。⑤

2.基本公共服務(wù)存在城鄉(xiāng)差異

二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)及城鄉(xiāng)分割的治理結(jié)構(gòu),導致城鄉(xiāng)公共服務(wù)的不均等。這主要表現(xiàn)在城鄉(xiāng)基本公共設(shè)施供給差距大,在水、電、路、通訊、學校、醫(yī)院、圖書館等公共設(shè)施方面由于投人不足,農(nóng)村遠遠落后于城市;城鄉(xiāng)教育發(fā)展失衡,農(nóng)村教育經(jīng)費投人不足,特別在義務(wù)教育的投入上,城鄉(xiāng)間存在明顯差距,由此造成農(nóng)村義務(wù)教育在師資、教學設(shè)施等方面的薄弱;城鄉(xiāng)醫(yī)療衛(wèi)生資源配置上差距過大,農(nóng)村每千人口擁有的病床、衛(wèi)生技術(shù)人員遠遠不如城市,農(nóng)村人口的醫(yī)療保險覆蓋率也遠遠落后于城市;城鄉(xiāng)社會保障差距大,目前城鎮(zhèn)以養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷、生育五大社會保險為主體的社會保障體系基本形成,而農(nóng)村還處于起步階段,與城市相比,農(nóng)村人口的社會保障水平低、覆蓋面窄。從義務(wù)教育來看,當前我國城鄉(xiāng)之間及不同地區(qū)之間義務(wù)教育的設(shè)施條件、資源分配以及教育權(quán)利存在明顯的非均衡性和非平等性。城鄉(xiāng)之間及不同地區(qū)及不同學校在學校設(shè)施、師資力量存在顯著的差距;不同地區(qū)及不同學校獲得的財政投人及社會資源也存在較大的差距。城鄉(xiāng)之間及不同地區(qū)之間適齡兒童受教育的權(quán)利和機會也存在制度上的障礙,流動人口尤其是進城務(wù)工農(nóng)民工子女就學權(quán)益得不到充分保障,存在諸多的限制。從醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)來看,城鄉(xiāng)之間及不同地區(qū)之間人們占有的醫(yī)療資源、財政投入及醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的待遇的差別,同時也表現(xiàn)為城鄉(xiāng)之間二元化的醫(yī)療衛(wèi)生保障體系。城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間、不同人群之間的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)差距擴大。優(yōu)質(zhì)醫(yī)療衛(wèi)生資源過分向城市和大醫(yī)院集中。目前不到40%的城鎮(zhèn)人口占有近60%的醫(yī)療資源。79%的農(nóng)村居民人口為自費醫(yī)療群體,而城市為44.800,高出34個百分點。2005年城市居民人均衛(wèi)生費1044元,農(nóng)村為377元,城市是農(nóng)村的2.7倍多;2005年城鎮(zhèn)居民人均醫(yī)療保健支出為600元,而農(nóng)村居民僅為168元,相差3.5倍。⑥根據(jù)2000年世界衛(wèi)生組織對191個會員國的衛(wèi)生籌資公平性評估的結(jié)果表明,我國被排列在第188位,即倒數(shù)第4位,屬于世界上最不公平的國家。⑦從社會保障來看,我國城鄉(xiāng)一體的社會保障服務(wù)體系沒有完全建立起來。按照國家統(tǒng)計局根據(jù)2020年全面建設(shè)小康社會的目標測算,2006年社會保障的實現(xiàn)率為50.24%⑧。城鄉(xiāng)之間及地區(qū)之間社會保障水平和質(zhì)量存在較大的差距,且在不斷擴大。尤其是城鄉(xiāng)之間社會保障存在嚴重的非均衡性和非公平性。眾多的公共服務(wù)的供給在農(nóng)村地區(qū)和城市地區(qū)之間呈明顯不均衡狀態(tài)。在農(nóng)村甚至多種基本公共服務(wù)尚未建立,農(nóng)民無法享受與城市居民同等的基本公共服務(wù)權(quán)益。

3.各級政府提供基本公共服務(wù)的職能不清

首先,由于政府轉(zhuǎn)型滯后,各級政府對強化公共服務(wù)職能缺乏深刻的理解和緊迫感,長期片面追求經(jīng)濟增長,忽視社會事業(yè)發(fā)展,政府的基本公共服務(wù)意識淡薄,基本公共服務(wù)職能缺位,基本公共產(chǎn)品和基本公共服務(wù)嚴重短缺。其次,中央和地方政府及地方各級政府的公共服務(wù)職責界定模糊,分工不規(guī)范、不明確、不合理。其根本缺陷是缺乏有效的問責機制,政府所扮演的多重角色—“資產(chǎn)所有者、政策制定者、付費者、監(jiān)管者”之間存在嚴重利益沖突,僵化、交叉、不透明、不可問責的管理體制導致了目前基本公共服務(wù)出現(xiàn)的價格、質(zhì)量、效率和覆蓋不足等問題,妨礙了基本公共服務(wù)事業(yè)的發(fā)展和效率的改進,造成不同地區(qū)的政府基本公共服務(wù)職責和供給能力的差距。最后,在政府對基本公共服務(wù)管理的過程中,政府部門仍然發(fā)揮著主導甚至惟一作用,包括行業(yè)協(xié)會、消費者保護群體、服務(wù)提供機構(gòu)在內(nèi)的利益相關(guān)者的積極性如媒體的作用未得到有效調(diào)動。

三、實現(xiàn)基本服務(wù)均等化的對策

實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化,是一項復雜而艱巨的系統(tǒng)工程,它已成為我國實現(xiàn)科學發(fā)展、建設(shè)和諧社會的關(guān)鍵。我們要從我國國情出發(fā),加快建立社會主義公共服務(wù)體系,既要不斷地增加基本公共服務(wù)的總量,向社會提供更多更好的公共產(chǎn)品和公共服務(wù),又要著力優(yōu)化公共服務(wù)的結(jié)構(gòu)與布局,實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化,進一步把各級政府的思想認識統(tǒng)一到中央對政府職能轉(zhuǎn)變的要求上來,加快推進公共服務(wù)型政府建設(shè),建立符合本國、本區(qū)域特點的公共服務(wù)型政府模式,探索建立健全與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)的基本公共服務(wù)體系和體制保障,以加快我國實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的步伐。

1.建立健全公共財政體制,強化基本公共服務(wù)的財政保障

在計劃經(jīng)濟條件下,國家掌握的財力重點用于經(jīng)濟建設(shè),公共產(chǎn)品和公共服務(wù)欠賬很多。隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的建立和完善,國家的財力除投資于一些企業(yè)無力或不愿辦、但又是國民經(jīng)濟發(fā)展必須的大項目,如基礎(chǔ)設(shè)施、能源、交通及高科技產(chǎn)業(yè)等之外,應(yīng)更多地用于提供公共產(chǎn)品和服務(wù)。當前,我國政府公共服務(wù)職能的建設(shè)滯后于經(jīng)濟增長、滯后于經(jīng)濟市場化與國際化的進程,這就使我國未來的經(jīng)濟增長面臨著巨大的風險,有可能造成增長的停滯與中斷;如果不及時完善政府公共服務(wù)職能,我國將難以實現(xiàn)全面建設(shè)小康社會的奮斗目標?，F(xiàn)階段各級政府之間事權(quán)、財權(quán)劃分不盡合理,財權(quán)、事權(quán)配置不對稱,在一定程度上影響了基本公共服務(wù)均等化的實現(xiàn)程度。近幾年從總體情況看,中央地方關(guān)系仍然是以經(jīng)濟總量為導向。在改革發(fā)展的新階段,要逐步縮小地區(qū)間基本公共服務(wù)的差距,需要通過結(jié)構(gòu)性改革,盡快改變以經(jīng)濟總量為導向的中央地方關(guān)系。經(jīng)濟總量增長是硬指標,基本公共服務(wù)仍是軟約束。在這個特定的情景下,就要進一步明確中央和地方的事權(quán)和公共服務(wù)職責,健全財力與事權(quán)相匹配的財稅體制,根據(jù)支出受益范圍等原則,依法規(guī)范中央和地方的職能和權(quán)限,科學界定各級政府的基本公共服務(wù)支出責任⑨。因此,要建立健全公共財政體制和公共服務(wù)投入穩(wěn)步增長機制,調(diào)整和優(yōu)化政府公共服務(wù)結(jié)構(gòu),增加政府公共服務(wù)支出,重點是不斷增加社會性公共服務(wù)支出。要建立公共收人制度,逐步提高財政收人占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重。要大幅度提高政府公共服務(wù)的總量與質(zhì)量,使公共教育支出、公共醫(yī)療衛(wèi)生支出、社會保障支出占GDP的比重逐步達到中等收人國家的水平。同時,調(diào)整公共支出的范圍,把生產(chǎn)投資型財政轉(zhuǎn)變?yōu)楣卜?wù)型財政;要降低財政支出中經(jīng)濟建設(shè)費的比重,逐步縮小政府基本建設(shè)支出的規(guī)模;財政支出要以人為本,普遍提高全體人民特別是低收人群體的社會保障水平,將財政支出的重點轉(zhuǎn)向公共教育、社會保障、公共衛(wèi)生、公共安全和公共基礎(chǔ)設(shè)施方面。隨著社會主義市場經(jīng)濟的建立,按照公共財政的要求,需要加大對社會公共領(lǐng)域的投入,主要包括:加快建立和完善社會保險體系、城鄉(xiāng)居民最低生活保障制度、被征地農(nóng)民基本生活保障制度、以大病統(tǒng)籌為主的新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度、公共衛(wèi)生體系建設(shè)、環(huán)境保護和治理等等。貫徹落實十七大精神,按照科學發(fā)展和全面建設(shè)小康社會目標要求,可以考慮,再經(jīng)過12年的努力,到2002年我國的基本公共服務(wù)標準應(yīng)該不低于目前中等收人國家的平均水平。

2.制定基本公共服務(wù)標準,實現(xiàn)人人享有基本公共服務(wù)的目標

確立公共服務(wù)的基本標準是維護社會公平的重要保障。從我國的情況看,近年來,我們已經(jīng)采取了一系列措施,對實施九年義務(wù)教育、擴大基本養(yǎng)老和醫(yī)療保險以及失業(yè)保險、解決貧困人口問題等,制定了政府公共服務(wù)的最低標準,并取得了顯著成效。但是,按照全面建設(shè)小康社會目標的要求,還缺乏科學的界定、長遠的規(guī)劃和配套的措施。因此,需要從我國的基本國情出發(fā),進一步制定公共服務(wù)的最低標準并納人法治化軌道。同時,我們還應(yīng)該根據(jù)公共需求和經(jīng)濟社會發(fā)展水平,分類制定公共服務(wù)標準,包括全面普及和鞏固九年制義務(wù)教育,確保所有適齡兒童免費接受義務(wù)教育;建立健全覆蓋城鄉(xiāng)的公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療服務(wù)保障休系,抓緊制定基本藥物政策,確保人人享有基本衛(wèi)生服務(wù);逐步擴大社會保障覆蓋范圍,合理確定保障標準和方式等。特別要十分重視對社會最低收人群體提供社會救助和社會福利;在最低社會保障、初級衛(wèi)生保健、義務(wù)教育的基礎(chǔ)上,以保護貧弱者為重點,擴大公共服務(wù)的覆蓋面,從而實現(xiàn)使人人都享有基本公共服務(wù)的目標。當前,特別需要研究制定和完善一些重要領(lǐng)域的公共服務(wù)標準,如城鄉(xiāng)公共設(shè)施建設(shè)標準、公共教育標準、公共衛(wèi)生標準、公共安全標準、公共事業(yè)標準等,以便公共服務(wù)主體按照標準提供公共服務(wù)。另外,還要根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展及公民對公共服務(wù)的新要求,適時調(diào)整相關(guān)的標準。特別需要強調(diào)的是,要把加快農(nóng)村基本公共服務(wù)建設(shè)作為重點,采取更加有力的傾斜和優(yōu)惠政策,努力提高基本公共服務(wù)水平。

3.創(chuàng)新公共服務(wù)體系,建立適應(yīng)政府的公共服務(wù)模式

現(xiàn)階段各級政府之間事權(quán)、財權(quán)劃分不盡合理,財權(quán)、事權(quán)配置不對稱,在一定程度上影響了基本公共服務(wù)均等化的實現(xiàn)程度。近幾年從總體情況看,中央地方關(guān)系仍然是以經(jīng)濟總量為導向。在改革發(fā)展的新階段,要逐步縮小地區(qū)間基本公共服務(wù)的差距,需要通過結(jié)構(gòu)性改革,盡快改變以經(jīng)濟總量為導向的中央地方關(guān)系。經(jīng)濟總量增長是硬指標,基本公共服務(wù)仍是軟約束。在這個特定的情景下,就要進一步明確中央和地方的事權(quán)和公共服務(wù)職責,健全財力與事權(quán)相匹配的財稅體制,根據(jù)支出受益范圍等原則,依法規(guī)范中央和地方的職能和權(quán)限,科學界定各級政府的基本公共服務(wù)支出責任。中央政府應(yīng)主要負責服務(wù)范圍劃定、服務(wù)標準制定、財政轉(zhuǎn)移支付和服務(wù)監(jiān)督評估,重點強化規(guī)劃和決策職能。因此,中央政府原則上應(yīng)當負責公益性覆蓋全國范圍的公共服務(wù)供給,以城鄉(xiāng)和區(qū)域基本公共服務(wù)均等化為重點來合理配置公共資源;地方政府主要負責服務(wù)規(guī)劃、服務(wù)組織、服務(wù)實施、服務(wù)改進等,重點強化執(zhí)行職能。因此,地方政府主要負責各自轄區(qū)內(nèi)的公共服務(wù)供給,應(yīng)當重點關(guān)注轄區(qū)內(nèi)居民的實際需求,強化基本公共服務(wù)的供給效率。對中央地方共同承擔責任的公共服務(wù)事項,也應(yīng)責任清晰,分工明確。只有這樣,才可以實現(xiàn)中央與地方關(guān)系從“以提高經(jīng)濟總量為導向”向“以基本公共服務(wù)均等化為重點”的真正轉(zhuǎn)變,進而實現(xiàn)“基本公共服務(wù)均等化”的目標。例如,對于國防、外交、國家安全等全國性公共產(chǎn)品和服務(wù),應(yīng)由中央財政承擔;具有調(diào)節(jié)地區(qū)間、城鄉(xiāng)間重大收入分配性質(zhì)的支出責任,應(yīng)由中央財政承擔或由中央與地方共同承擔;地區(qū)性行政管理、基礎(chǔ)設(shè)施等地方性公共產(chǎn)品和服務(wù)的支出責任由地方財政承擔。同時充分考慮基本公共服務(wù)均等化進程以及各地的財政能力,合理確定中央與地方的負擔比例,引導地方政府將公共資源配置到社會管理與基本公共服務(wù)領(lǐng)域。

注釋:

①張康之:《尋找公共行政的倫理視角》,北京:中國人民大學出版社,2002年出版.

②GULIC LUTHER.Seience,Values,and Public Administration[M].//LUTHER GULICK,URWICK L.Papers on the Seience of Achnini- stration,New York:Institute of Public Achninistra- tion,1937b.

③[美]喬治·弗雷德里克森:《公共行政的精神》,北京:中國人民大學出版社,2003年出版.

④Christopher Hood.Comparative Public Adminislralion.Vol.l,Dar Emonth Publishing Grop.1998年出版.

⑤鄭明彩:《實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化,促進經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展》,發(fā)展改革2007第6期第1~3頁。

⑥高新才:《我國公共醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的區(qū)域非均等化分析》,見中國(海南)改革發(fā)展研究院編:《中國公共服務(wù)體制:中央與地方》,北京:中國經(jīng)濟出版社,2006年第68-69頁.

⑦參見韓俊、羅丹等:《中國衛(wèi)生調(diào)查》,北京:中國衛(wèi)生出版社,2007年第10頁。

⑧國家統(tǒng)計局:《2020年中國實現(xiàn)全面建設(shè)小康社會目標》,http://news.sohu.com/,2007年11月22日。

⑨陳海威,田侃:《我國基本公共服務(wù)均等化問題探討》,中共福建省黨校學報,2007第5期第2~5頁。

The basic public service equalization under the new public administration

GUO Rui

Abstract:The basic public service equalization is the hotspot problem at present,and also the important restrict factor in the construction of well-off society and promoting the society development harmony.The text analyzed the inner meaning of the basic public service equalization under the new public administration and the difficulty in the realization of the basic public service equalization at present,and discussed realization path of the basic public service equalization.

Words: public administration; basic public service; equalization

(責任編輯/王麗君)