農(nóng)民工退保：短視還是利益博弈的選擇

肖　云　鄒　超

摘要：農(nóng)民工退保，是對中國正在逐步建立的社會(huì)養(yǎng)老保障體系的削弱。分析愈演愈烈的農(nóng)民工“退保潮”，有效解決農(nóng)民工退保問題，對于完善中國養(yǎng)老保障體系，促進(jìn)中國新農(nóng)村建設(shè)意義深遠(yuǎn)。從農(nóng)民工自身角度以及政策角度分析農(nóng)民工退保的主要原因，提出政策制定應(yīng)隨社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而發(fā)展變化。

關(guān)鍵詞：退保；決策；經(jīng)濟(jì)人

中圖分類號：F323.6文獻(xiàn)標(biāo)志碼：Ａ文章編號：1673-291X(2009)09-09－０078－02

一、農(nóng)民工“退保潮”

在中國，為農(nóng)民工辦理養(yǎng)老保險(xiǎn)，被視為保障農(nóng)民工基本權(quán)益進(jìn)而解決三農(nóng)問題的重要舉措之一。農(nóng)民工退保，從辦理農(nóng)民工保險(xiǎn)之日就出現(xiàn)過，但人數(shù)并不多。然而時(shí)至今日，卻出現(xiàn)了農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)參保率低而退保率升高的現(xiàn)象。在長三角、珠三角等地的社保管理中心，每天都有外地打工人員前來退保，甚至出現(xiàn)退保人數(shù)比參保人數(shù)還多的現(xiàn)象。有報(bào)道稱，臨近春節(jié)，珠三角地區(qū)回家過年的農(nóng)民工辭工退保成“潮”，有的地方農(nóng)民工退保率高達(dá)95%以上。以東莞為例，僅2007年一年，當(dāng)?shù)鼐陀谐^60萬人次辦理了退保手續(xù)。前年深圳共有493.97萬人參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，而退保的人數(shù)多達(dá)83萬人。按照部分專家的說法：廣東只是個(gè)外來勞務(wù)人員最多的地方，人員的相對集中導(dǎo)致退?，F(xiàn)象的大量和顯著而已。實(shí)際上，農(nóng)民工退保在全國各地都大量存在，并且還有愈演愈烈的趨勢。據(jù)預(yù)測近幾年內(nèi)，這個(gè)趨勢還可能繼續(xù)擴(kuò)大。

二、農(nóng)民工退保原因分析

1.農(nóng)民工工作變動(dòng)的頻繁性與養(yǎng)老保險(xiǎn)政策規(guī)定的固定性之間的矛盾。農(nóng)民工退保的主要原因在于企業(yè)裁員或倒閉，或是農(nóng)民工自己因事離開而不能繼續(xù)在繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的地方工作或者務(wù)工，而目前的養(yǎng)老保險(xiǎn)又不能實(shí)現(xiàn)異地轉(zhuǎn)移和續(xù)接，所以選擇退出養(yǎng)老保險(xiǎn)。因?yàn)榘凑毡ｋU(xiǎn)法的規(guī)定，他們可以領(lǐng)到一部分退保費(fèi)。即可以退個(gè)人繳費(fèi)那一部分，也就是總保費(fèi)的8%左右。

由于農(nóng)民工退出的保費(fèi)與他們繳納的總體保費(fèi)相比數(shù)目極小，同時(shí)如果盲目退保的話，損害最大的還是農(nóng)民工自己的權(quán)益。因?yàn)橐坏┩肆俗约旱酿B(yǎng)老保險(xiǎn)，重新參保以后，參保的年限就要從頭算起，這將在很大程度上影響到自己的養(yǎng)老保障、醫(yī)療保障，可以說得不償失。所以農(nóng)民工退保，被不少人認(rèn)為是短視之舉。

2.當(dāng)然，也有不少人認(rèn)為農(nóng)民工退保，實(shí)際上是地方政府與企業(yè)和農(nóng)民工之間的一場利益博弈。在2007年召開的兩會(huì)上，就有代表提出農(nóng)民工退保，得利的主要是當(dāng)?shù)卣块T。個(gè)別地方政府部門不僅不阻止農(nóng)民工退保，甚至對農(nóng)民工退保進(jìn)行支持。原因在于農(nóng)民工退保后可以給交納保費(fèi)的地方財(cái)政留下巨額的財(cái)政收入。以深圳為例，全國政協(xié)委員、黑龍江省政協(xié)副主席何小平計(jì)算得出，2007年深圳共有439.97萬人參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，而退保人數(shù)竟然高達(dá)83萬人。根據(jù)現(xiàn)行政策，企業(yè)為農(nóng)民工代繳部分只能留在原地，按照每個(gè)農(nóng)民工1 000元一年計(jì)算，意味著一年里退保人就把8億多元貢獻(xiàn)給了地方社保。”同時(shí)農(nóng)民工退保的另一個(gè)好處就是直接減輕了收取保費(fèi)的地方財(cái)政以后會(huì)面臨的財(cái)政支出壓力?！币恍┑胤秸睦骝?qū)動(dòng)造成了對全國聯(lián)網(wǎng)的障礙?！敝袊嗣翊髮W(xué)保險(xiǎn)學(xué)系主任張洪濤表示，個(gè)別城市鼓勵(lì)農(nóng)民工退保，是因?yàn)橥鈦砣藛T在當(dāng)?shù)赝诵莸脑蕉?，?dāng)?shù)刎?cái)政需要支出的養(yǎng)老金也越多，如果外來人員退保，他就不可能在當(dāng)?shù)赝诵?，?dāng)?shù)刎?cái)政也就不需要支出他的養(yǎng)老金了。

三、農(nóng)民工退保中的關(guān)鍵問題：社保關(guān)系接續(xù)困難

農(nóng)民工有參保和退保的自由，政府相關(guān)部門也有依據(jù)法律收取保費(fèi)的權(quán)利。人們可以假設(shè)，如果農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系可以在不同地區(qū)自由轉(zhuǎn)移和接續(xù)，那么農(nóng)民工退保就會(huì)少得多；同時(shí)，只要農(nóng)民工不退保，地方財(cái)政的退保收益就會(huì)最終用到農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)以后的支出上。

圍繞農(nóng)民工退保所反映出來的阻礙和難點(diǎn)，可以看出農(nóng)民工之所以退保，首要因素就是工作變動(dòng)大，不能固定在一個(gè)地方工作，因此很多專家認(rèn)為有必要解決農(nóng)民工社保關(guān)系的轉(zhuǎn)續(xù)問題，如果農(nóng)民工所辦理的保險(xiǎn)可以隨農(nóng)民工轉(zhuǎn)移而轉(zhuǎn)移，退保問題也就可以化解了。在2007年3月的兩會(huì)上，勞動(dòng)和社會(huì)保障部部長田成平公布了解決農(nóng)民工社保關(guān)系轉(zhuǎn)續(xù)應(yīng)對措施：“在實(shí)現(xiàn)省級統(tǒng)籌的基礎(chǔ)上，要實(shí)現(xiàn)跨省市的人員流動(dòng)的養(yǎng)老保險(xiǎn)和其他保險(xiǎn)關(guān)系的轉(zhuǎn)移和接續(xù)。關(guān)于這個(gè)問題的實(shí)施辦法，現(xiàn)在勞動(dòng)社會(huì)保障部正在進(jìn)行調(diào)研，已經(jīng)進(jìn)行了一段時(shí)間。估計(jì)在今年內(nèi)這個(gè)辦法就可能成熟出臺。在出臺了養(yǎng)老保險(xiǎn)、其他保險(xiǎn)關(guān)系跨省市轉(zhuǎn)移接續(xù)辦法之后，再加上全國養(yǎng)老保險(xiǎn)信息網(wǎng)的建設(shè)，我們就有條件在全國實(shí)行社會(huì)保險(xiǎn)卡的‘一卡通。”

但是在實(shí)際上，如果不能對農(nóng)民工的身份和地位有個(gè)清醒的認(rèn)識，就算實(shí)行了社保關(guān)系的轉(zhuǎn)續(xù)——農(nóng)民工社保關(guān)系可以在全國任何地方自由流動(dòng)，也不一定就真的可以解決農(nóng)民工社保建設(shè)面臨的所有問題和遏止農(nóng)民工退保狂潮。

四、農(nóng)民工社保關(guān)系轉(zhuǎn)移續(xù)接中的軟肋

農(nóng)民工自身背景條件有著造成農(nóng)民工退保的深層危機(jī)。對農(nóng)民工的分析首先必須了解農(nóng)民工的特殊背景和實(shí)際。農(nóng)民工是間于我國工人和農(nóng)民的一種特殊形態(tài)。鄭功成教授認(rèn)為 “農(nóng)民工”這個(gè)概念可以細(xì)化，他的這一觀點(diǎn)也是比較受肯定的一種分類法：第一類是已經(jīng)城市化的農(nóng)民工，大約占15%～20%，他們多年在城市工作，有穩(wěn)定的職業(yè)、穩(wěn)定的生活來源和相對固定的住所等等。第二類是以農(nóng)業(yè)為主，以務(wù)工為輔的類型，對這部分人，他出來打一個(gè)月、兩個(gè)月工或者長一點(diǎn)時(shí)間的工，就會(huì)回去的，所掙的錢也是一分一分都要帶回去的。第三類是處于流動(dòng)狀態(tài)的，今年在北京，明年在上海，后年在蘇州，處于非穩(wěn)定狀態(tài)。他們將來有可能變成產(chǎn)業(yè)工人，也有可能回去再做農(nóng)民。對農(nóng)民工的發(fā)展去向，應(yīng)結(jié)合具體情況予以分析，第一類固定下來的少數(shù)農(nóng)民工，他們不存在社保關(guān)系的轉(zhuǎn)續(xù)問題，他們只要在一個(gè)地方連續(xù)交納保險(xiǎn)就可以了。但是對于第二三類占大多數(shù)的農(nóng)民工群體，還是必須進(jìn)行影響農(nóng)民工退保原因更為詳細(xì)的分析：

第一部分：作為經(jīng)濟(jì)自由人的農(nóng)民工。按照經(jīng)濟(jì)自由人的分析方法，農(nóng)民工是完全按照自己經(jīng)濟(jì)計(jì)算決定取向的自由人，經(jīng)濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)是農(nóng)民工行為的決定標(biāo)準(zhǔn)，因而作為經(jīng)濟(jì)自由人的農(nóng)民工會(huì)選擇有利于自己的經(jīng)濟(jì)回報(bào)作為行動(dòng)方向。簡單的說就是決定去“城市”還是留“鄉(xiāng)村”。社保轉(zhuǎn)續(xù)后的新問題是：農(nóng)民工留在家鄉(xiāng)，其社保關(guān)系辦理年限就相應(yīng)推后甚至?xí)和＾k理。就算社保關(guān)系轉(zhuǎn)到其家鄉(xiāng)，讓農(nóng)民工交納每月在外出務(wù)工期間的保費(fèi)顯然不現(xiàn)實(shí)，就算農(nóng)民工肯交納，那么誰來交納原本在務(wù)工期間由單位交納的那部分20%的保險(xiǎn)金？農(nóng)民工本來就是從經(jīng)濟(jì)比較落后的地區(qū)出來，當(dāng)?shù)刎?cái)政顯然也沒有直接撥付的能力和理由。

第二部分：對中國務(wù)工政策前景沒底或者說不了解中國務(wù)工政策的農(nóng)民工。中國改革開放近三十年，實(shí)際上農(nóng)民工務(wù)工潮的興起也就是最近這十幾年左右的事。在我們對農(nóng)民工二次分化的調(diào)查研究中發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民工不了解國家對務(wù)工政策的安排，不知道國家的務(wù)工政策會(huì)持續(xù)多久，趨向于干一年是一年，不能務(wù)工了就回家的做法。在這類農(nóng)民工心中土地被認(rèn)為是最有保障感的后盾。對于這部分農(nóng)民工，如果不能讓他們理解國家的政策走向，他們參保的積極性就不會(huì)強(qiáng)烈，就算被按要求參了保，離開城市的時(shí)候退保也是情理之中的事。

五、解決農(nóng)民工退保，政府決策應(yīng)因時(shí)而變

1.農(nóng)民工退保。彰顯社會(huì)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展與政策設(shè)計(jì)的矛盾。中國農(nóng)民工的出現(xiàn)是伴隨著改革開放的發(fā)展而出現(xiàn)的。中國為農(nóng)民工辦理社會(huì)保險(xiǎn)，主要是隨著務(wù)工潮的興起，才逐步建立的。2002年9月，上海市最先推出《上海市外來從業(yè)人員綜合保險(xiǎn)暫行辦法》，其中包涵了對農(nóng)民工工傷保險(xiǎn)的相關(guān)規(guī)定。隨后，北京市出臺了《北京市外地農(nóng)民工工傷保險(xiǎn)暫行辦法》，相應(yīng)的監(jiān)管法規(guī)《勞動(dòng)保障監(jiān)察條例》也在開始實(shí)施。廣州、南京、武漢等地也均出臺了相關(guān)的法規(guī)，明確規(guī)定要為民工購買工傷、醫(yī)療等保險(xiǎn)。可以說，中國農(nóng)民工權(quán)益保障體系的建立，起步晚、基礎(chǔ)低，還有待于在實(shí)踐中進(jìn)行摸索完善。經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，農(nóng)民工群體以極快的速度出現(xiàn)和飛速發(fā)展，政策設(shè)計(jì)環(huán)境的不停改變，使得當(dāng)初設(shè)計(jì)好的政策不能快速適應(yīng)農(nóng)民工群體巨變的現(xiàn)實(shí)。

2.農(nóng)民工退保潮的有效遏制，農(nóng)民工參保的積極恢復(fù)，政府的作用可以說居于重中之重，政府決策應(yīng)因時(shí)而變才行。要從在全國范圍內(nèi)統(tǒng)籌和自由流轉(zhuǎn)這個(gè)基點(diǎn)出發(fā)去制定各地的農(nóng)民工社保工作政策，從便與銜接，易于管理入手。在現(xiàn)行農(nóng)民工保障政策基礎(chǔ)上進(jìn)行適當(dāng)修改和調(diào)整，制定更適合農(nóng)民工群體的社保政策和法規(guī)，比如從以下方面進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整或修訂：

第一，重新考慮十五年累計(jì)交納保費(fèi)的期限?？梢栽跁r(shí)間不變的情況下實(shí)行比較寬松的計(jì)算時(shí)間方式，以適應(yīng)農(nóng)民工流動(dòng)性強(qiáng)和工作不穩(wěn)定的特點(diǎn)。如果國家以轉(zhuǎn)移農(nóng)村剩余勞動(dòng)力為目標(biāo)，發(fā)展城鎮(zhèn)化，那么對農(nóng)民工保費(fèi)交納就可以盡可能的寬松一些，政策靈活一些，以方便農(nóng)民工適宜農(nóng)民工的方式進(jìn)行。也可以縮短一些保費(fèi)交納的時(shí)間限制等等。

第二，農(nóng)民工保費(fèi)上繳國家財(cái)政，而不在地方財(cái)政留存。農(nóng)民工保費(fèi)直接納入國庫，地方政府只是負(fù)責(zé)收取，就可以保證各地在農(nóng)民工保費(fèi)上沒有區(qū)域之別，也就不會(huì)有地方利益的干擾。

第三，農(nóng)民工不得自由退保，以確保農(nóng)民工的最終受益。農(nóng)民工社保的實(shí)施，應(yīng)該具有強(qiáng)制性，如果我們堅(jiān)信對農(nóng)民工實(shí)施保障舉措是有利的，那么就不應(yīng)該準(zhǔn)許農(nóng)民工自由退保，而應(yīng)該在農(nóng)民工退保時(shí)曉以利害，告訴農(nóng)民工他們交納的保費(fèi)最后是他們的，可以在年老時(shí)領(lǐng)取的，化解農(nóng)民工對社保交費(fèi)的憂慮。

第四，加強(qiáng)宣傳，并把各地農(nóng)民工參保作為評價(jià)地方政府業(yè)績的參考指標(biāo)，積極推動(dòng)農(nóng)民工參保。讓農(nóng)民工熟悉保險(xiǎn)，樂于參保，支持農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)政策。

當(dāng)然，農(nóng)民工的社會(huì)保障不可能一蹴而就，但是終究是大勢所趨，做好農(nóng)民工保障，解決好農(nóng)民工參保過程中的障礙和矛盾，功在當(dāng)代，利在千秋。

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