鮑燁明

摘要：隨著老年人口比重的增加，養(yǎng)老福利服務(wù)面臨著越來越大的壓力。因此，學(xué)者們在借鑒國外家居照料模式和繼承中國養(yǎng)老傳統(tǒng)的基礎(chǔ)上，開始對養(yǎng)老福利服務(wù)的新模式進(jìn)行了積極的探索，居家養(yǎng)老在新的形勢下應(yīng)運(yùn)而生。而由于居家養(yǎng)老服務(wù)是準(zhǔn)公共產(chǎn)品，應(yīng)當(dāng)借助政府、市場來共同提供。文章論述了政府主導(dǎo)居家養(yǎng)老的意義及主要表現(xiàn)形式，并對政府主導(dǎo)居家養(yǎng)老在管理機(jī)制、資金投入、隊伍建設(shè)等方面存在的問題提出相關(guān)的建議及對策。

關(guān)鍵詞：居家養(yǎng)老；政府主導(dǎo)；人口老齡化

《中國的社會保障狀況和政策白皮書》指出，中國已進(jìn)入老齡社會，老齡化速度快，老年人口規(guī)模大。在2008年全國老齡工作委員會全體會議上，回良玉強(qiáng)調(diào)，截至2008年底，中國60歲以上老年人口已達(dá)到1.5989億人，占總?cè)丝诘?2%。

隨著老年人口比重的增加，養(yǎng)老福利服務(wù)面臨著越來越大的壓力。在目前社會主義初級階段的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平下，學(xué)者們對長期以來一直奉行的機(jī)構(gòu)養(yǎng)老模式進(jìn)行了反思，在借鑒國外家居照料模式和繼承中國養(yǎng)老傳統(tǒng)的基礎(chǔ)上，開始對養(yǎng)老福利服務(wù)的新模式進(jìn)行了積極的探索，居家養(yǎng)老在新的形勢下應(yīng)運(yùn)而生。而由于居家養(yǎng)老服務(wù)是準(zhǔn)公共產(chǎn)品，在中國現(xiàn)階段完全由政府或市場提供都會導(dǎo)致其供給不足，準(zhǔn)公共產(chǎn)品可以也應(yīng)當(dāng)借助政府、市場來共同提供，而市場上機(jī)構(gòu)和個人的行為又在很大程度上會受到政府的引導(dǎo)，所以政府應(yīng)發(fā)揮積極作用。

一、政府主導(dǎo)居家養(yǎng)老的意義

（一）政府的主導(dǎo)體現(xiàn)了政府職能的轉(zhuǎn)變，這也是建設(shè)服務(wù)型政府的需要

中共十七大提出了“加快行政管理體制改革、建設(shè)服務(wù)型政府”的要求。雖然理論界對服務(wù)型政府的界定并不一致，但大致認(rèn)為，服務(wù)型政府是以公眾為導(dǎo)向，為公眾提供公共服務(wù)的政府。它既突出以民為本的服務(wù)理念，又明確政府的重要職責(zé)之一，就是服務(wù)公眾，為公眾、社會提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。因此，政府職能轉(zhuǎn)變是服務(wù)型政府建設(shè)的必然要求和實現(xiàn)途徑，只有明確政府職能轉(zhuǎn)變的方向，確定政府職能重心，合理調(diào)整政府管理權(quán)限，綜合運(yùn)用恰當(dāng)?shù)恼芾矸绞剑拍鼙ＷC服務(wù)型政府建設(shè)的順利進(jìn)行。

黨的十六大提出，中國政府的職能是經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)。黨的十六屆三中全會和十屆全國人大二次會議都明確指出：各級政府要全面履行職能，在繼續(xù)搞好經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、加強(qiáng)市場監(jiān)管的同時，更加注重履行社會管理和公共服務(wù)職能。其公共服務(wù)，就是政府滿足社會公共需要，提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的總稱。它包括加強(qiáng)社會保障服務(wù)和居家養(yǎng)老服務(wù)等，為社會公眾生活和參與社會經(jīng)濟(jì)、政治、文化活動提供保障和創(chuàng)造條件。在居家養(yǎng)老服務(wù)中，政府的基本職能是組織居家養(yǎng)老“公共物品”的供給，并管理規(guī)范居家養(yǎng)老服務(wù)，改變計劃經(jīng)濟(jì)體制下由政府包攬一切的狀況。為此，政府應(yīng)在社會管理和公共服務(wù)領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)三大轉(zhuǎn)變：即在管理范圍上，改變原來由政府包辦一切社會事務(wù)的做法，向社會提供“公共物品”；在管理模式上，從“大政府、小社會”轉(zhuǎn)變?yōu)椤靶≌?、大社會”；在管理方法上，從傳統(tǒng)的以行政方法為主轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接的以法律方法為主。

（二）政府的主導(dǎo)居家養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)反映了公共財政發(fā)展的方向

當(dāng)代西方福利多元主義的相關(guān)理論表明，雖然政府的社會福利角色雖從過去的直接提供者變成了支持者，但政府是社會福利制度中最基礎(chǔ)的力量這一點(diǎn)并沒有改變。政府仍然是社會福利支出中最大的資金渠道，并對服務(wù)提供者的服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)控和評估。政府購買是政府遵循市場的基本原則最有效地滿足社會公共需求的重要途徑，也是公共財政最主要的支出方式。隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)的內(nèi)容，也由一般生活照料、精神慰籍、家政服務(wù)，延伸到日托服務(wù)、醫(yī)療護(hù)理、保健康復(fù)、文體娛樂、家政服務(wù)、法律服務(wù)、臨終關(guān)懷等內(nèi)容，并可按照老人自理程度和服務(wù)需求的不同，為老人購買不同項目的服務(wù)。

（三）政府的主導(dǎo)居家養(yǎng)老標(biāo)志了政府關(guān)心社會弱勢群體，維護(hù)社會公平的決心

穆光宗在《解析老年弱勢群體》提出，老年人屬于社會人口中的弱勢群體。由于生理的自然衰老及社會變遷過程中利益關(guān)系和分配關(guān)系的重新調(diào)整等原因，不但使老年人滿足自身需求的能力受到限制，而且他們的利益和需求也比較容易受到忽視。因此，政府主導(dǎo)推動的居家養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)不但是面向全社會老年人的服務(wù)，也是維護(hù)社會公正、構(gòu)建和諧社會的政府職責(zé)使然。此外，政府主導(dǎo)居家養(yǎng)老服務(wù)一方面要體現(xiàn)服務(wù)的差異性，根據(jù)不同的老人的經(jīng)濟(jì)狀況和生活水平，實施程度不同的服務(wù)保障；另一方面，居家養(yǎng)老也要體現(xiàn)普遍性，惠及到更多的老人，將有限的政府資金重點(diǎn)保障低保等有特殊困難的低收入老人的養(yǎng)老服務(wù)需求，在財力允許時，再逐步擴(kuò)大到更多的老年人，以提高公共服務(wù)資源的利用率。

二、當(dāng)前中國政府主導(dǎo)居家養(yǎng)老存在的問題

（一）居家養(yǎng)老管理體制落后，基層社區(qū)組織權(quán)責(zé)不相一致

民政部門在名義上承擔(dān)了宏觀管理的職責(zé)，但實際上各部門互相割裂，民政部門的綜合協(xié)調(diào)效果不明顯，各基層單位各自為政，各行其是，各部門的作用難以形成合力，而是相互摩擦、相互制約、甚至對立。在微觀層面上，社區(qū)責(zé)任無限度擴(kuò)大，各居民委員會承擔(dān)了政府“下放”的計劃、規(guī)劃、市容、衛(wèi)生等諸多方面的管理權(quán)，但由于機(jī)構(gòu)設(shè)置單一、社區(qū)組織建設(shè)不力，基層社區(qū)包括街道、居民委員會還是延續(xù)市、區(qū)政府幫手和政策落實機(jī)構(gòu)的角色，而作為社區(qū)工作之一的老人工作也只能敷衍了事，難有顯著的成效。

（二）居家養(yǎng)老工作資金投入不足，渠道單一

街道一級的社區(qū)所需資金來源有以下渠道：街道自籌，政府撥款，社會援助。政府的有限投入，對居家養(yǎng)老工作的全面開展猶如“杯水車薪”。上級部門財政對社區(qū)投入的養(yǎng)老經(jīng)費(fèi)比例大小視經(jīng)濟(jì)情況而定。特別是對那些生活困難的居家養(yǎng)老對象，他們雖然有政府的最低生活保障、臨時救助等幫扶措施， 但也僅能保障基本生活。同時，民政局用于居家養(yǎng)老的經(jīng)費(fèi)，籌集的渠道比較單一，主要來自于社會福利彩票的福利金，而社會福利彩票的收入存在著不確定性，加之下面配套不到位，使得居家養(yǎng)老服務(wù)難有大的發(fā)展，難以進(jìn)入良性循環(huán)軌道。

（三）居家養(yǎng)老設(shè)施缺乏

由于社區(qū)擁有可支配資源極其有限，以及管理經(jīng)驗不足、資金短缺等方面的因素，難以滿足社區(qū)居家養(yǎng)老的實際需要。此外，由于布局規(guī)劃不合理、硬件設(shè)施不完備、宣傳力度不夠大等因素，現(xiàn)有資源利用率不高造成浪費(fèi)的現(xiàn)象也普遍存在。一些停招的幼兒園和小學(xué)、倒閉的企業(yè)廠房和商場館所等閑置資源，由于受隸屬關(guān)系制約，街道和社區(qū)無權(quán)整合調(diào)用。

（四）居家養(yǎng)老服務(wù)隊伍素質(zhì)不高，缺少專職專業(yè)人才

首先，社區(qū)管理人員缺乏為老服務(wù)的工作經(jīng)驗和有效的管理手段。

其次，居家養(yǎng)老服務(wù)隊伍業(yè)務(wù)素質(zhì)普遍較低，其成員基本是“4050”下崗失業(yè)人員和農(nóng)村進(jìn)城務(wù)工人員，文化程度低，沒有基本的居家養(yǎng)老服務(wù)方面的專業(yè)技能，只能應(yīng)付一般的生活料理和家政服務(wù)，對精神護(hù)理、心理支持、情感慰藉方面的關(guān)注極少。

再次，志愿服務(wù)隊伍建設(shè)相對滯后，缺乏制度性規(guī)范，不僅影響了養(yǎng)老助老服務(wù)的質(zhì)量，而且制約了養(yǎng)老事業(yè)的發(fā)展。

三、完善政府主導(dǎo)居家養(yǎng)老的對策

（一）政府應(yīng)切實加強(qiáng)對居家養(yǎng)老工作的領(lǐng)導(dǎo)，把居家養(yǎng)老作為社會養(yǎng)老體系建設(shè)的重要組成部分，統(tǒng)一規(guī)劃

2008年1月，全國老齡辦等十部委發(fā)出了《關(guān)于全面推進(jìn)居家養(yǎng)老服務(wù)工作的意見》文件指出，各級政府應(yīng)充分認(rèn)識到新形勢下發(fā)展居家養(yǎng)老服務(wù)的重要性，密切結(jié)合本地實際，科學(xué)地研究制定本地城鄉(xiāng)社區(qū)發(fā)展居家養(yǎng)老服務(wù)規(guī)劃，把它納入當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展總體規(guī)劃和社區(qū)建設(shè)總體規(guī)劃中，統(tǒng)籌安排，制定符合當(dāng)?shù)貙嶋H的政策措施，推動居家養(yǎng)老服務(wù)快速健康發(fā)展。

（二）政府制定扶持政策，形成多渠道投入機(jī)制

首先，政府可以通過財政直接為其發(fā)展提供支持。根據(jù)國務(wù)院的有關(guān)規(guī)定，社會福利的支出應(yīng)不低于財政支出的10-20%，為了順應(yīng)居家養(yǎng)老模式的發(fā)展，應(yīng)適當(dāng)增加財政投入，建立起對其整體的財政預(yù)算制度，保證其投入的增加和國民收入的增長相關(guān)聯(lián)。

其次，資金支持還應(yīng)包括政府提供的間接支持。如稅收優(yōu)惠政策，根據(jù)《中華人民共和國企業(yè)所得稅法》企業(yè)的公益性捐款支出在年度利潤總額12%以內(nèi)的部分，準(zhǔn)予在計算應(yīng)納稅所得額時扣除。

再次，國家通過發(fā)行社會保障基金福利彩票，來增加社?；稹Ｊ忻裾置磕昕砂l(fā)行1-2次專為居家養(yǎng)老籌集資金的福利彩票，所得資金專門用于居家養(yǎng)老費(fèi)用。

另外，還可用社?；鹳徺I部分國債、投資股票市場所得增加額用于居家養(yǎng)老資金，以及建立居家養(yǎng)老基金，接授國內(nèi)外企業(yè)、社會團(tuán)體和個人的捐助，為其籌集更多的資金。

（三）政府整合社區(qū)資源，加強(qiáng)社區(qū)養(yǎng)老設(shè)施建設(shè)

政府在應(yīng)增加財政對老年社會福利事業(yè)投入的同時，加大對養(yǎng)老設(shè)施的建設(shè)力度，新建、更新和改造一批適合老年人需要、便于老年人使用、面向老年人的社區(qū)福利服務(wù)設(shè)施。特別是應(yīng)對民政、教育與衛(wèi)生資源的整合，充分利用現(xiàn)有社會資源，將分散的、自發(fā)的和潛在的養(yǎng)老資源變?yōu)榭烧{(diào)遣、可動員的資源。

（四）政府應(yīng)從促進(jìn)居家養(yǎng)老工作人員專業(yè)化

首先，居家養(yǎng)老應(yīng)有少量的專職專業(yè)人員骨干。政府應(yīng)培訓(xùn)一支業(yè)務(wù)精、素質(zhì)好、熱情為老年人服務(wù)的居家養(yǎng)老專職專業(yè)人員隊伍。另外，地方政府的民政部門每年可以從應(yīng)屆社會工作專業(yè)和醫(yī)療護(hù)理專業(yè)的畢業(yè)生中通過考公務(wù)員的方式錄取若干名，以流動的方式定期到各個社區(qū)舉辦“居家養(yǎng)老護(hù)理員培訓(xùn)班”，借此提高養(yǎng)護(hù)員的心理和護(hù)理素質(zhì)。教育部也將推動有條件的高校開設(shè)老年學(xué)專業(yè)， 為我們的養(yǎng)老事業(yè)輸送人才。

其次，應(yīng)大力發(fā)展志愿者隊伍。居家養(yǎng)老服務(wù)隊伍的建設(shè)應(yīng)結(jié)合社會工作者制度的建立緊密聯(lián)系，抓緊開發(fā)社工崗位，吸引專業(yè)的社會工作者參與居家養(yǎng)老服務(wù)，同時大力倡導(dǎo)志愿者服務(wù)，加強(qiáng)志愿者隊伍建設(shè)，形成專業(yè)化和志愿服務(wù)相結(jié)的服務(wù)隊伍。

再次，部分低齡健康老人是一支不容忽視的隊伍。老年人既是居家養(yǎng)老服務(wù)的對象，也是居家養(yǎng)老服務(wù)的參與者和組織者。通過政府引導(dǎo)支持，社區(qū)建立老年人互助服務(wù)中心，挖掘老年人自身的各種資源，把老年人的積極性調(diào)動起來，開展各種活動進(jìn)行相互服務(wù)，使一些低齡健康老人通過服務(wù)活動既能得到精神滿足、獲得生活樂趣的同時，又能切實解決居家養(yǎng)老的一些問題。

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（作者單位：浙江工商大學(xué)）