王同孝　孟凡斌　羅文奇

【摘要】 進(jìn)入21世紀(jì)以來，高校的辦學(xué)規(guī)模逐步擴大，辦學(xué)資金隨之膨脹，辦學(xué)自主權(quán)進(jìn)一步增強，呈現(xiàn)出經(jīng)濟活動多樣化、籌資渠道多元化、負(fù)債逐年增長的特點。在此情況下，高校財務(wù)活動出現(xiàn)了諸多發(fā)展中的問題，政府對高校財務(wù)出現(xiàn)失控現(xiàn)象，因此需要研究對高校財務(wù)的監(jiān)控對策，保證政府對高校的有效管理。

【關(guān)鍵詞】 政府；高校；財務(wù)；監(jiān)控

隨著高等教育體制改革的不斷深化，高校辦學(xué)自主性進(jìn)一步增強，高校規(guī)模逐漸擴大，高校財務(wù)活動也呈現(xiàn)出經(jīng)濟活動多樣化、籌集經(jīng)費渠道多元化等新的特點，高校財務(wù)活動凸顯出了諸多問題，政府的監(jiān)控機制局部出現(xiàn)了失控現(xiàn)象，因此研究政府如何建立對高校的財務(wù)活動更有效的監(jiān)控機制，具有非常重要的現(xiàn)實意義。

一、目前高校財務(wù)面臨的情況

（一）巨額貸款，負(fù)債率高

隨著1999年以來高校的連續(xù)擴招，大部分高校共同面臨一個新的挑戰(zhàn)，那就是教育經(jīng)費嚴(yán)重不足，學(xué)校規(guī)模擴大的背后隱含著一個巨大的經(jīng)費缺口，這個缺口已不能僅依靠財政撥款來滿足。

由于基礎(chǔ)建設(shè)資金需求量很大，使學(xué)校的貸款規(guī)模超過國家規(guī)定的貸款警戒線。學(xué)校在維持正常運轉(zhuǎn)的前提下沒有能力支付貸款利息，更沒有能力支付貸款本金，往往為了支付利息動用運轉(zhuǎn)經(jīng)費，為了運轉(zhuǎn)又不得不增加貸款，形成惡性循環(huán)。據(jù)統(tǒng)計，截至2008年9月底，山東省教育廳所屬29所高校貸款余額158億元，其中高校直接從銀行貸款126億元，委托校辦企業(yè)、教職工等貸款32億元。這些貸款每年僅利息就需要10億元，而省財政對高校投入的增量每年只有1億多元，很多高校債務(wù)纏身。某些高校建設(shè)規(guī)模一味求大，盲目借款，盲目擴張，不顧自身還貸能力和財務(wù)風(fēng)險，使得高校負(fù)債累累；有的高校已虧損運行，游走在“破產(chǎn)”的邊緣。

（二）資金短缺，支出結(jié)構(gòu)不合理

隨著高校人事、工資制度的改革，各高校均加大了人員經(jīng)費的投入力度，以利于人才的引進(jìn)和穩(wěn)定。近年來，高校人頭費支出一般要占到高?？傊С龅?0%左右，個別高校已接近70%。人員經(jīng)費的膨脹，使得公用經(jīng)費越來越少，這種現(xiàn)象直接限制和影響了學(xué)校的正常運轉(zhuǎn)，影響了高校內(nèi)涵的充實。

（三）往來賬款大，存在壞賬損失風(fēng)險

高校日常的業(yè)務(wù)往來中發(fā)生了大量的往來賬款，許多高校對往來賬款監(jiān)管不嚴(yán)，造成大量往來賬款逾期不報賬、長期掛賬等問題，許多單位賬面數(shù)多達(dá)上千萬元，不少賬齡已達(dá)十幾年，其中有的早應(yīng)收回，卻未能及時清理，直至成為呆賬，其最終結(jié)果是導(dǎo)致應(yīng)退未退款項因借款人死亡、出國、調(diào)離等變成壞賬，形成了壞賬損失風(fēng)險。此類風(fēng)險在教育事業(yè)經(jīng)費中所占的分量不少，是高校財務(wù)管理中最常見而又不引起注意的財務(wù)風(fēng)險。

（四）政府對高校財務(wù)監(jiān)管失控

政府是高校的出資人，但政府并不要求高校償還其提供的財產(chǎn)，也不分享高校的經(jīng)濟利益，監(jiān)管責(zé)任更是付之闕如，以至于財務(wù)的運營、管理、監(jiān)督大權(quán)悉數(shù)旁落于高校一體之手，導(dǎo)致高校財務(wù)監(jiān)管“所有者缺位”，政府對高校財務(wù)、基建工程、校辦企業(yè)等方面缺乏有效的監(jiān)管措施，造成了政府對高校財務(wù)活動的失控。

二、監(jiān)控機制的建立

（一）建立有效機制，強化監(jiān)控職能

1.政府應(yīng)建立對高校的財務(wù)管理監(jiān)控機制，增加現(xiàn)有管理部門的管理職能，對高校財務(wù)進(jìn)行監(jiān)控。政府的監(jiān)控功能必須從直接宏觀層面轉(zhuǎn)入間接宏觀層面，即在政府宏觀調(diào)控的同時引入社會力量或?qū)I(yè)中介組織等來對高校財務(wù)進(jìn)行監(jiān)控。社會力量或?qū)I(yè)中介組織監(jiān)控活動由政府職能部門來組織進(jìn)行。政府應(yīng)盡快制定各種監(jiān)控措施和監(jiān)控指標(biāo)，規(guī)范高校的財務(wù)活動。監(jiān)控措施及監(jiān)控活動必須以政府為主體，以法律為準(zhǔn)繩，以政府職能部門為媒介，在全國范圍內(nèi)強制執(zhí)行，保證高校財務(wù)活動規(guī)范化、法律化。政府的職能只是維持國家標(biāo)準(zhǔn)的嚴(yán)肅性和權(quán)威性，監(jiān)控機構(gòu)根據(jù)各種類型的學(xué)校套用合適的指標(biāo)對高校財務(wù)進(jìn)行監(jiān)控，并將監(jiān)控結(jié)果公布，其評價意見應(yīng)被政府采納。

2.監(jiān)控機構(gòu)對高校財務(wù)的監(jiān)控活動應(yīng)引入社會、學(xué)生家長、各種媒體監(jiān)督。從高校的直屬關(guān)系上看，教育行政部門與高校在各個層面上有著很多利害關(guān)系，因此從某些層面上講，單純的由主管部門來監(jiān)控主管部門所屬的高校，對于社會、學(xué)生家長及社會公眾等缺乏一定的社會說服力。近幾年查處的高校財務(wù)管理混亂問題，基本上是通過審計和司法機關(guān)查出來的，因此社會對以往政府管理高校的模式心存疑慮。從能力上來講，前面所提到的龐大的教育系統(tǒng)不可能憑一個單純的高校管理部門就可以承擔(dān)起監(jiān)控責(zé)任，即使通過其他行政部門如審計等機關(guān)也不可能動用巨大的人力物力來擔(dān)負(fù)起如此龐大系統(tǒng)的監(jiān)控責(zé)任，因此要廣泛地動用社會力量來參與其中。

3.監(jiān)控機構(gòu)的監(jiān)控活動需要更多的協(xié)作組織。任何一個部門要想獲得更好的效果需要多方的配合與協(xié)作，高等教育系統(tǒng)中也沒有任何組織可以不依賴其他組織的合作而單獨地滿足自身的需要，實現(xiàn)自身的目的，高校管理部門的監(jiān)控責(zé)任同樣需要一些相關(guān)的職能機構(gòu)基于共同的監(jiān)控目標(biāo)進(jìn)行合作，如審計、司法、稅務(wù)、紀(jì)檢等機關(guān)，通過與這些機關(guān)的協(xié)作對高校財務(wù)活動實施影響，共同完成監(jiān)控的任務(wù)。

（二）監(jiān)控內(nèi)容

1.中長期發(fā)展規(guī)劃。政府要對高校的中長期發(fā)展規(guī)劃進(jìn)行監(jiān)控。目前許多高校存在盲目發(fā)展、超前發(fā)展的問題，沒有考慮事業(yè)發(fā)展與實際經(jīng)濟承受能力的關(guān)系，沒有經(jīng)過充分論證和政府批準(zhǔn)就制定發(fā)展規(guī)劃，因此政府要對高校的發(fā)展規(guī)劃進(jìn)行監(jiān)控，對高校的區(qū)域性布局、建設(shè)規(guī)模、人才需求規(guī)模等進(jìn)行規(guī)劃，用規(guī)劃來促進(jìn)高校的持續(xù)發(fā)展。

2.預(yù)算管理。政府要監(jiān)督各高校財務(wù)部門預(yù)算管理職能的發(fā)揮情況，檢查年度預(yù)算建議草案依據(jù)是否充分，收支項目是否全面；檢查財務(wù)部門是否及時地控制預(yù)算執(zhí)行過程，是否對學(xué)校的預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行檢查和分析；檢查學(xué)校的審計部門是否按照國家財經(jīng)法規(guī)對責(zé)任單位的預(yù)算執(zhí)行進(jìn)行審查和監(jiān)督，并要求審計部門出具審計報告。

3.年度基本建設(shè)計劃。政府主管部門要對其批準(zhǔn)的高校年度基本建設(shè)計劃和核定的工程投資額進(jìn)行監(jiān)督，監(jiān)督高校是否計劃內(nèi)投資，是否超計劃投資，是否嚴(yán)格按照事先核定的工程投資額進(jìn)行工作，嚴(yán)格控制工程投資，不允許高校層層加碼，如概算超估算、預(yù)算超概算、決算超預(yù)算等。

4.負(fù)債規(guī)模及控制線。政府要求高校根據(jù)自身的規(guī)模、資本承受力以及資金效益確立合理的負(fù)債結(jié)構(gòu)，并制定合理的負(fù)債控制線，保證學(xué)校在償還負(fù)債時不至于造成現(xiàn)金流的中斷；其次，要滿足降低負(fù)債成本的需要，優(yōu)化負(fù)債結(jié)構(gòu)，降低成本，減少財務(wù)風(fēng)險；還要考慮學(xué)校償債能力，科學(xué)分析論證資金需求量可承受的負(fù)債規(guī)模。根據(jù)高校性質(zhì)，其資產(chǎn)負(fù)債率的警戒線應(yīng)控制在40%—60%。

三、監(jiān)控措施

（一）依托現(xiàn)代化網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，編制開發(fā)相關(guān)軟件

利用現(xiàn)代化網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，構(gòu)建政府利用會計信息對高校財務(wù)的監(jiān)控系統(tǒng)，將政府機構(gòu)和高校聯(lián)系起來，使政府能夠在線跟蹤高校財務(wù)活動，獲取高校會計信息，并以此為依據(jù)，來判斷高校的會計信息是否合法合規(guī)，是否真實可靠，是否符合各項財務(wù)指標(biāo)。開發(fā)實時網(wǎng)絡(luò)監(jiān)控軟件，以實時財務(wù)信息為基礎(chǔ)，以效益管理為核心，提高信息的時效性和真實性，有利于政府對高校財務(wù)活動的監(jiān)控以及預(yù)警系統(tǒng)的建立。

1.建立監(jiān)控中心。由政府建立監(jiān)控中心，組織人力物力開發(fā)相關(guān)軟件。政府是高校的出資人，應(yīng)是管理者，要與高校財務(wù)系統(tǒng)的設(shè)計區(qū)分開來。監(jiān)控中心是各高校財務(wù)系統(tǒng)的集成者，由該中心統(tǒng)一采集監(jiān)控被納入監(jiān)控范圍的各類信息，強調(diào)監(jiān)控機制的快速反應(yīng)，強調(diào)數(shù)據(jù)的整合性、時效性、真實性以及集成性。

2.開發(fā)監(jiān)控軟件。為了便于監(jiān)控中心采集數(shù)據(jù)，強化高校財務(wù)系統(tǒng)與監(jiān)控軟件的融合，監(jiān)控軟件要求各高校使用統(tǒng)一的財務(wù)系統(tǒng)，即解決數(shù)據(jù)的可監(jiān)控性問題，要求各高校的財務(wù)系統(tǒng)可以提供規(guī)范、統(tǒng)一的財務(wù)信息，以便系統(tǒng)能夠提高效率。財務(wù)的數(shù)據(jù)庫不再是孤立的會計和財務(wù)用戶在使用，而是延伸至政府的實時監(jiān)控體系中，這將有利于監(jiān)控軟件對高校的各類數(shù)據(jù)進(jìn)行定時的實時收集、分析、處理，并能及時準(zhǔn)確地了解、掌握高校的財務(wù)活動。

3.軟件功能要求。數(shù)據(jù)的整理匯總要反映各個監(jiān)控指標(biāo)。監(jiān)控數(shù)據(jù)的形成不單單是對財務(wù)信息的簡單整理和匯總，要設(shè)計成需要的指標(biāo)格式，比如資產(chǎn)負(fù)債率這個指標(biāo)，系統(tǒng)將會自動用負(fù)債總額去除資產(chǎn)總額；對于資金流動等情況，系統(tǒng)可以根據(jù)所需模式進(jìn)行匯總整理。系統(tǒng)要通過對財務(wù)指標(biāo)的分析整理使高校經(jīng)濟活動自動與監(jiān)控軟件建立聯(lián)系，從信息的采集過渡到現(xiàn)時的指標(biāo)監(jiān)控，使監(jiān)控軟件與財務(wù)軟件進(jìn)行無縫結(jié)合。

4.建立財務(wù)危機動態(tài)預(yù)警子系統(tǒng)。高校的財務(wù)危機可以預(yù)測，通過對各個財務(wù)指標(biāo)或者某些財務(wù)數(shù)據(jù)的變化分析，可以及早發(fā)現(xiàn)高校的財務(wù)危機，并及時采取措施防范財務(wù)危機的發(fā)生。全方位的財務(wù)危機動態(tài)預(yù)警子系統(tǒng)包括兩個部分：一是風(fēng)險預(yù)警系統(tǒng)， 即通過對指標(biāo)的計算分析預(yù)先發(fā)現(xiàn)隱患，并提供報警機制，以供及時發(fā)現(xiàn)風(fēng)險，及時采取措施，盡量將風(fēng)險損失降至最??；二是風(fēng)險分析，利用評價指標(biāo)對所得出的風(fēng)險進(jìn)行識別、診斷，利用計算機強大的數(shù)據(jù)分析功能和模型庫的支持，準(zhǔn)確地指出風(fēng)險的所在及發(fā)生機率。

5.建立反饋機制。當(dāng)財務(wù)風(fēng)險明確以后，將問題反饋到預(yù)警系統(tǒng)的對策庫，搜尋化解財務(wù)風(fēng)險的具體方案，并從多個備選方案中選擇較優(yōu)化的方案。同時，還應(yīng)反饋到各高校，讓各高校充分了解風(fēng)險的具體情況，并提出整改意見以及整改措施。

（二）制定監(jiān)控指標(biāo)

資產(chǎn)負(fù)債率=負(fù)債總額/資產(chǎn)總額×100%。這個指標(biāo)一方面反映了債權(quán)人提供資金的安全保障程度，另一方面說明了高校利用債權(quán)人資金進(jìn)行活動的能力，是判斷學(xué)校長期償債能力的指標(biāo)。從高校的性質(zhì)來看，資產(chǎn)負(fù)債率保持在較低的比例上較為合適， 高校資產(chǎn)負(fù)債率的警戒線為40%—60%。當(dāng)高校資產(chǎn)負(fù)債率大于60%，就應(yīng)該發(fā)出預(yù)警信號；資產(chǎn)負(fù)債率大于1，說明高校財務(wù)狀況已嚴(yán)重惡化。

流動比率=流動資產(chǎn)/流動負(fù)債。流動比率表明高校每一元人民幣的流動負(fù)債有多少流動資產(chǎn)作保障，是衡量高校短期償債能力的重要指標(biāo)。這一比率越高，償還流動負(fù)債的能力就越強。高校流動比率為1.5較好，小于1.5則應(yīng)發(fā)出預(yù)警。但比率過高，其償債能力未必很強，反而會因為大量流動資產(chǎn)的占用影響到高校資金的運營效果。

負(fù)債自有資金率=借入資金/自有資金×100%。負(fù)債自有資金率是高校借入資金與高校自有資金之間的比率。該指標(biāo)用于衡量學(xué)校負(fù)債與自有資金的配比情況。一般該比例應(yīng)維持在1左右為宜，表明學(xué)校有償還債務(wù)的能力，財務(wù)風(fēng)險不大。

負(fù)債償付率=一定時期內(nèi)還本付息總額/可用于償還債務(wù)的收入×100%。負(fù)債償付率將債務(wù)與收入結(jié)合起來，用來分析高校償還債務(wù)的能力，比率越小說明償債能力越強。

本期安全系數(shù)=（本期資金收入－本期資金支出） /本期需償還的負(fù)債。本期安全系數(shù)是高校本期資金收支凈額與本期需償還債務(wù)之間的比例。該指標(biāo)用于反映高校本期資金運作情況。如果該指標(biāo)大于1，表明高校本期內(nèi)資金運作基本有保障；如果這個指標(biāo)小于1，則表明高校本期內(nèi)資金運作會遇到困難，還需要另籌資金，在本期內(nèi)預(yù)算應(yīng)著重考慮。

通過財務(wù)監(jiān)控指標(biāo)體系的建立，一方面能讓高校全面樹立風(fēng)險意識，另一方面能通過指標(biāo)值的變化，捕捉高校財務(wù)風(fēng)險的信息，化被動管理為主動管理，有利于促使高校采取應(yīng)對措施來防范和化解財務(wù)風(fēng)險。

（三）制度建設(shè)

完善的監(jiān)控體系必須具備完善的制度約束。注意把那些經(jīng)過實踐檢驗的成功做法上升為制度，保證制定的法規(guī)制度對監(jiān)控體系的高效約束。政府要充分維護(hù)法規(guī)的權(quán)威性，建立鮮明的獎懲制度。對財務(wù)運行符合規(guī)定的學(xué)校應(yīng)當(dāng)給予適當(dāng)?shù)恼咧С?、資金支持，對財務(wù)管理混亂、不能有效消除風(fēng)險的學(xué)校應(yīng)給予適當(dāng)?shù)恼呦拗?。要使激勵機制和監(jiān)控制度以及各項法律制度相結(jié)合，彼此銜接、環(huán)環(huán)相扣，真正發(fā)揮制度的整體合力。

政府對高校財務(wù)活動的監(jiān)控是一項綜合性的工程，需要政府相關(guān)部門攜手共管，需要建立科學(xué)的控制機制，需要高校的積極配合。只有牢牢控制了高校的財務(wù)活動，才能保證高校的健康發(fā)展?！?/p>

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