城市流浪乞討人員救助管理制度反思

趙常興　張愛萍

摘要：2003年出臺的新的救助管理辦法，較先前的收容遣送制度有了根本性改變，新辦法實施5年來，已經(jīng)取得了良好的社會效果。但隨著實踐的深入，新問題日益暴露出來，對我國的救助管理制度又提出了更高的要求和挑戰(zhàn)。鑒于此，應(yīng)當在加強相關(guān)法律法規(guī)建設(shè)、完善社會保障制度、引入社會工作專業(yè)人才、救助站與高校聯(lián)動等方面進一步努力，使得救助管理工作日趨完善。

關(guān)鍵詞：流浪乞討；救助管理；社會工作

中圖分類號：C913.7文獻標志碼：Ａ文章編號：1673-291X(2009)08-０216－02

2003年的“孫志剛案件”促使國務(wù)院廢止了《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》（簡稱“舊辦法”），代之以《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》（簡稱“新辦法”），我國的救助管理制度開始從強制收容遣送向自愿接受救助轉(zhuǎn)變。

一、新救助管理辦法的改進

新救助管理辦法的出臺，體現(xiàn)了我國在法治時代對人的權(quán)利的尊重與保護，體現(xiàn)了在市場經(jīng)濟條件下對社會救助與社會管理的新探索，體現(xiàn)了政府自身正在由管制型的權(quán)利政府向服務(wù)型的責任政府的轉(zhuǎn)變，也充分體現(xiàn)了以人為本的原則。與舊的收容遣送制度相比，新辦法在以下幾方面發(fā)生了根本性轉(zhuǎn)變：

（一）從強制收容遣返向自愿接受救助轉(zhuǎn)變

舊辦法規(guī)定城市流浪乞討人員必須被強制收容遣返，不考慮當事人是否愿意。而新辦法強調(diào)，任何人不得強制流浪乞討人員到救助管理站接受救助，同時，受助人員也可以自愿放棄救助，告知救助管理站后即可離站，救助管理站不得限制。新辦法明確規(guī)定的自愿受助、無償受助的原則，體現(xiàn)了國家和政府對城市流浪乞討人員是否接受救助意愿的尊重，流浪乞討人員有權(quán)利選擇救助也同樣有權(quán)利選擇放棄救助，他們的意愿和選擇都必須得到尊重。

（二）從維護城市管理向提供救助服務(wù)轉(zhuǎn)變

新、舊辦法在制定之初的基本出發(fā)點有著根本性的區(qū)別。收容遣送辦法的最終目的是為了“維護城市的社會秩序和安定團結(jié)”，而“救濟、教育和安置城市流浪乞討人員”只是手段，也正因為如此，在具體的實施過程當中，制度最終異化為以維護城市社會秩序為其唯一目標，并最終引發(fā)了孫志剛事件。新辦法明確了對流浪乞討人員實施救助是其唯一目標[1]。在其第一條明確指出：“為了對在城市生活無著的流浪、乞討人員實行救助，保障其基本生活權(quán)益，完善社會救助制度，制定本辦法?！边@樣就避免了由于單純追求城市社會秩序安定而導致制度功能異化，同時也標志著我國在社會保障事業(yè)方面有了突破性的發(fā)展。

（三）更加強化了對救助站工作人員的約束

新辦法在內(nèi)容規(guī)定上更加具體和細化，突出表現(xiàn)之一就是強化了對救助站工作人員的約束，而減輕了對受助人員的約束。在舊辦法中，由于制度設(shè)計的初衷是為了維護城市治安管理，所以將受助人員僅僅作為簡單、被動的管理對象而對其附加了種種限制條件和要求，如“及時把他們遣送回原戶口所在地”，收容人員“必須服從收容、遣送”等。

新辦法明確規(guī)定，救助站工作人員“不準拘禁或者變相拘禁受助人員；不準打罵、體罰、虐待受助人員或者唆使他人打罵、體罰、虐待受助人員；不準敲詐、勒索、侵吞受助人員的財物；不準克扣受助人員的生活供應(yīng)品；不準扣押受助人員的證件、申訴控告材料；不準任用受助人員擔任管理工作；不準使用受助人員為工作人員干私活；不準調(diào)戲婦女?！辈⑶颐鞔_了縣級以上人民政府民政部門對于當?shù)鼐戎竟ぷ魅藛T負有教育、培訓和監(jiān)督的職責與義務(wù)。

（四）內(nèi)容規(guī)定更加人性化

除了對于提供的基本救助內(nèi)容做了具體規(guī)定外，新辦法還體現(xiàn)出了更加人性化關(guān)懷的一些方面，如“救助站為受助人員提供的住處，應(yīng)當按性別分室住宿，女性受助人員應(yīng)當由女性工作人員管理”就體現(xiàn)了對處于弱勢地位女性的特別保護；“救助站應(yīng)當保障受助人員在站內(nèi)的人身安全和隨身攜帶物品的安全，維護站內(nèi)秩序”對保障受助人員的人身、財產(chǎn)安全做了明確要求，防止各種危害和傷害的再次發(fā)生。

此外，新辦法也體現(xiàn)了一定的開放性，“鼓勵、支持社會組織和個人參與救助流浪乞討人員”，表達了在新的歷史條件下，政府對尋求各方力量、積極有效參與社會保障新途徑的嘗試和探索。

二、面臨的新問題和新特點

自新辦法實施以來，各級救助管理工作穩(wěn)步發(fā)展，成效顯著。但是，在具體實踐過程當中，也暴露出一些新的問題。與此同時，流浪乞討現(xiàn)象亦呈現(xiàn)出新的特點。

（一）出現(xiàn)的新問題

1.出現(xiàn)管理盲區(qū)

流浪乞討人員的構(gòu)成非常復雜，有因災(zāi)害或生活困難而流浪乞討者，他們確屬社會救助的對象；有以乞討為生財手段的好逸惡勞者，屬于特殊教育的對象；有以流浪乞討又無理上訪或偷摸拐騙從事違法活動者，屬于社會治安管理對象；有少數(shù)犯罪逃逸或流竄者，屬于刑事懲治的對象。對于拒絕接受救助的流浪乞討人員，救助站、公安機關(guān)、城管等部門在管理中，均存在缺乏執(zhí)法依據(jù)和執(zhí)法手段的問題，那些特殊教育的對象、治安管理對象、刑事懲治的對象，已經(jīng)成為管理盲區(qū)。

2.自愿求助者少

在實地調(diào)查訪談過程中發(fā)現(xiàn)，在救助站接受救助的人員，大多數(shù)是從別的救助站轉(zhuǎn)來的需要本救助站進行安置的流浪乞討人員，僅有一小部分人是自己尋求救助的。而在這一小部分自愿尋求救助的人當中，大部分屬于暫時還沒有流浪乞討的投親不著、務(wù)工不著、無錢看病、從家里走失、被偷盜等有臨時困難的人，真正有長期生活困難的人，反而選擇在外長期流浪乞討，拒絕進站接受救助，救助管理站也因此曾經(jīng)一度出現(xiàn)無人可救的局面。

3.管理救助方式簡單

對待進站受助人員，救助管理站的工作程序幾乎無一例外的為接收進站——采集信息——聯(lián)系流出地政府或流浪人員家屬——送其回家或由流出地政府接其回去。工作人員幾乎不跟受助人員進行與采集信息無關(guān)的交流，也從來不去了解不同受助人員的特殊需求，缺乏對不同類型受助人員的生理、心理、文化水平、個性特征等分析和交流，特別是在救助中依然把求助者置于一種不平等的地位，給予施舍性的物質(zhì)救助，使求助者難以接受。

4.缺乏專業(yè)工作人員

目前的救助管理站尚未完全脫離原先收容遣送模式的影響，大部分工作人員也都是原來收容遣送站的工作人員，雖然機構(gòu)性質(zhì)發(fā)生了改變，但是工作人員并沒有發(fā)生多大的變化，他們在長期工作當中形成的工作方法和養(yǎng)成的工作態(tài)度已經(jīng)很難改變，有的工作人員習慣了對受助人員冷言冷語，這些表面上看起來并沒有和現(xiàn)行的新辦法發(fā)生沖突，但事實上與社會的期望和要求相距甚遠。

（二）呈現(xiàn)出新的特點

伴隨著新問題的出現(xiàn)，城市流浪乞討現(xiàn)象也呈現(xiàn)出諸多新的特點：如乞討人數(shù)劇增，多數(shù)乞討者只以要錢為唯一目的；職業(yè)化、團體化乞討比重增加；經(jīng)營乞討人員的現(xiàn)象增多；乞討群體的年齡結(jié)構(gòu)向低齡化發(fā)展，等等。

三、完善制度的對策及建議

經(jīng)過改革開放30年來的發(fā)展，我們國家的整體經(jīng)濟實力有了長足的進步，但我們?nèi)蕴幵谏鐣髁x初級階段這一基本國情并沒有發(fā)生根本的改變，國家的經(jīng)濟條件尚不足以令我們像某些西方國家那樣，將救助流浪乞討人員的工作轉(zhuǎn)變?yōu)橐豁椄＠聵I(yè)。目前，在我們國家，救助管理站實際上充當?shù)闹皇且粋€救助“中轉(zhuǎn)站”的角色，而不是長期的福利機構(gòu)。因此，就如何做好這個“中轉(zhuǎn)站”，如何盡最大可能地為流浪乞討人員提供救助，提出幾點建議：

（一）進一步完善相關(guān)法律法規(guī)及制度建設(shè)

首先，盡管國家在2003年相繼出臺了兩個法律文件，但過于原則化的條款內(nèi)容，使得救助管理工作操作性不強，落實難度大。其次，對于出現(xiàn)的管理盲區(qū)，也應(yīng)當從立法的角度予以增補和完善，如將職業(yè)乞討人員納入救助體系，使得對職業(yè)乞討人員的救助工作有法可依。最后，新的法律法規(guī)的制定和完善必須注意和《殘疾人保障法》、《預防未成年人犯罪法》等相關(guān)法律的相互銜接與配套。

（二）引入社會工作專業(yè)知識和技能進行救助

對流浪乞討人員的救助，第一層面是對其基本生活進行救助，包括衣食住行等方面，以保證其能夠維持生存；第二層面是對其進行心理和精神方面的救助，以幫助他們自食其力、回歸正常的生活狀態(tài)。目前，我們的工作主要是停留在第一層面，忽視了心理層面的救助工作。而心理救助需要將社會工作與社會救助相結(jié)合，引入社會工作的專業(yè)知識、專業(yè)技能、專業(yè)方法，主要側(cè)重于心理輔導、行為矯治、精神慰藉等精神層面上的救助。城市流浪乞討人員正是一個非常典型的社會弱勢群體，是社會工作應(yīng)當高度關(guān)注并提供幫助的對象。

（三）救助站與高校聯(lián)動，建立互惠合作關(guān)系

缺乏高素質(zhì)、專業(yè)的工作人員是救助站面臨的一個難題。我們可以在高等教育資源比較豐富的城市，利用高校資源，通過救助站與高校的聯(lián)動，建立一種互惠合作的良好關(guān)系。目前，許多高校都開設(shè)有社會工作、社會學、心理學、勞動與社會保障等專業(yè)，也就意味著這些學校在這幾個領(lǐng)域擁有比較充足的師資力量以及一定規(guī)模的在校學生，這對于救助站來說，也是一項可加以有效利用的寶貴資源。

（四）拓寬資金來源渠道

除了依靠國家財政外，還應(yīng)當呼吁社會各界、企事業(yè)單位、慈善機構(gòu)加入到救助工作中來，爭取捐款捐物，緩解資金壓力；向社會招募義工，縮減開支。值得注意的是，無論哪種方式籌得的資金，其使用都必須接受有關(guān)主管部門、社會公眾和媒體的監(jiān)督，確保資金使用的透明和公開，定期向社會公布，讓社會各界的愛心落到實處。

四、結(jié)語

要真正將城市流浪乞討人員的社會救助管理工作做到位，還有很多方面需要我們?nèi)ヅ?。從長遠來看，大力發(fā)展經(jīng)濟，縮小城鄉(xiāng)差距、地區(qū)差距，緩解貧困現(xiàn)象，才是治理流浪乞討人員的根本之策，此外，社會現(xiàn)實對我國的社會保障體系也提出了新的要求，必須盡快建立和完善適合我國國情的中國特色的社會保障體系，從根本上解決城市的流浪乞討問題。