“后許宗衡時代”的深圳政改

王維博

“雙規(guī)”許宗衡，不僅帶來深圳官場的震動，也給剛剛重啟的深圳行政體制改革帶來新的不確定因素。但另一種聲音認(rèn)為，許的落馬，或會為“行政權(quán)三分”的推行掃清人事障礙。

6月5日凌晨，深圳市長許宗衡被中紀(jì)委工作人員從家中帶走。8日中紀(jì)委證實，許因嚴(yán)重違紀(jì)已被免職。10日，人民網(wǎng)援用香港媒體報道稱，深圳另有3名副市長亦接受調(diào)查。

在此前一周，由許宗衡推動重啟的“行政權(quán)三分”改革高調(diào)宣布，坊間亦流傳許宗衡將由“副省”轉(zhuǎn)“正省”的消息。一周后，“高升”尚未證實，市長已落馬下，這讓深圳官場為之嘩然。

許宗衡任職期間，除了推行深港臺作外，重啟機構(gòu)改革是最大亮點。在5月獲批的深圳綜合配套改革方案中，“行政權(quán)三分”(即將政府職能部門分為決策部門、執(zhí)行部門，監(jiān)督部門三大板塊，進行相對分離相互制約的機制)成為綜合改革最重要的內(nèi)容。

隨著許宗衡的落馬，6年前一度流產(chǎn)的“行政權(quán)三分”改革再次被推向風(fēng)口浪尖。

重啟行政三分制

一個明確的信號是，深圳在2003年大張旗鼓開始、卻又悄無聲息流產(chǎn)的“行政權(quán)三分”改革，即將重啟。許宗衡落馬前一周，深圳備受關(guān)注的正是許宗衡重啟的深圳綜合改革。

繼天津濱海新區(qū)、上海浦東新區(qū)之后，深圳是中國第3個全國性綜合改革配套區(qū)。 5月初，《深圳綜合配套改革試驗總體方案》獲國務(wù)院正式批復(fù)。相較浦東新區(qū)注重金融改革，濱海新區(qū)主要進行港口等綜合配套改革不同，深圳領(lǐng)到的任務(wù)是，在“行政管理體制改革上尋找突破口”。

改革定位各不相同，使得深圳的行政管理體制改革迅速成為媒體關(guān)注的亮點。5月底，深圳市政府舉辦的新聞發(fā)布會上傳出消息，此前擱淺6年的“行政權(quán)三分”改革即將重啟。早在2003年，深圳就大張旗鼓地展開了“行政權(quán)三分”改革，但在試驗中由于阻力過大，最終偏離了方案，使得改革一度中止。

較早參與深圳行政三分制設(shè)計的教育部公共管理教學(xué)指導(dǎo)委員會委員、深圳大學(xué)教授馬敬仁在接受《中國新聞周刊》采訪時說，與此前不同，此次改革并非將三大部門平等對待，其中決策部門和執(zhí)行部門將處于同等級別，而監(jiān)督部門則高一個級別，負(fù)責(zé)監(jiān)督?jīng)Q策部門和執(zhí)行部門。

“此外，監(jiān)督的方式也將改變?！瘪R敬仁說，一方面，新制度將通過垂直制、派出制的方式來監(jiān)管，有別于過去的同級監(jiān)督制；另一方面，凡是由政府財政撥款的單位將全部被納入監(jiān)管范圍。這意味著，以前在監(jiān)督范圍之外的事業(yè)單位，也將被納入監(jiān)管。

為了改變目前行政體制下決策層和執(zhí)行層的上下級關(guān)系，使其真正成為同一級別，決策部門和執(zhí)行部門還將簽署績效合同，各自分別對本年度內(nèi)的工作安排作出承諾，由監(jiān)督部門年末統(tǒng)一監(jiān)察和評估。

在馬敬仁看來，2006年，在許宗衡力推下出臺的《深圳市深化行政管理體制改革試點方案》也為此次“行政權(quán)三分”重啟做了鋪墊。雖然此前改革遇到了阻力，但許宗衡任市長后一直在推動這一改革，只是沒有張揚而已。

為推動“行政權(quán)三分”改革，許宗衡還將國土和交通兩個部門作為試點，將規(guī)劃局和國土局分開，規(guī)劃局作為決策層，國土局作為執(zhí)行機構(gòu)，各司其職。

“三分制”為何一度擱淺

2003年1月，廣東省召開“兩會”時，時任深圳市長的于幼軍透露，深圳正在籌劃打造一個決策、執(zhí)行、監(jiān)督“行政三分制”的全新政府架構(gòu)。

事實上，2001年12月，深圳就已開始起草行政體制改革方案，其中隱約可見“行政權(quán)三分”的影子，如設(shè)立類似香港政府執(zhí)行機構(gòu)的“行業(yè)協(xié)會服務(wù)署”。

作為“行政權(quán)三分”改革的最早設(shè)計者、深圳大學(xué)教授馬敬仁說，2001年底，中編辦決定在深圳進行改革試點，課題組主要是對香港、新加坡等地進行了調(diào)研。起初反響并不大，2003年，媒體廣泛報道，三分制改革陷入爭議中。

有媒體把行政三分說成“三權(quán)分立”，馬敬仁說。為此他曾撰文解釋，行政三分制度并不是“三權(quán)分立”，而是“行政系統(tǒng)內(nèi)部三種職能的相互分離”，分的是事權(quán)，并非人大授予的法權(quán)。

更多的爭論來自政府內(nèi)部，長期關(guān)注深圳改革的深圳市委黨校教授卞蘇徽在《深圳行政變革大事》一書中稱，“改革方案修改了很多遍，大的改動就有十幾稿。其間征求過很多次意見，爭議和分歧一直都很大。 2002年上半年，時任深圳市長的于幼軍親自召集一次方案討論會，一位局長甚至當(dāng)面質(zhì)問：‘為什么砍掉我們局?”

雖然爭議不斷，但在于幼軍的推動下，“行政權(quán)三分”一度成為改革熱點。2003年 1月，廣東省十屆人大一次會議上，于幼軍稱，改革方案已基本定稿并獲中編辦同意，深圳準(zhǔn)備在當(dāng)年上半年推行此項改革。而于當(dāng)年所作的《政府工作報告》中，也明確提出要重新配置政府各部門職責(zé)權(quán)力，探索建立現(xiàn)代行政組織結(jié)構(gòu)和運行機制。

2003年下半年，這項改革突然擱淺，很快淡出人們視野。

卞蘇徽在總結(jié)改革擱淺的主要原因時指出，失敗主要來自幾個方面：第一，改革方案過早曝光，加之一些媒體的誤讀，使改革面臨的風(fēng)險系數(shù)加大，導(dǎo)致高層決策層重新決斷，第二，方案缺乏專家和公眾的充分

參與。改革的動力不足，第三，阻力太大，由于改革涉及權(quán)力轉(zhuǎn)移，機構(gòu)重組撤并等利益問題，導(dǎo)致一些部門強烈抵制。

曾參與三分制改革準(zhǔn)備工作的深圳市委辦公廳原機要秘書李紅光在接受《中國新聞周刊》采訪時說，當(dāng)時規(guī)劃中決策部門的級別較高，結(jié)果數(shù)量“越協(xié)商越多”，原定設(shè)三個決策部門，最后增至十幾個，“用不斷妥協(xié)的辦法換取改革的進行，結(jié)果要么南轅北轍，要么無疾而終?！?/p>

而當(dāng)時推行這一改革的政治條件也被認(rèn)為“不夠成熟”，“十六大報告中。對決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)三者的關(guān)系，只是提到建立三者的協(xié)調(diào)關(guān)系，直到十七大報告才明確提出建立三權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的行政體制。”深圳社科院院長樂正說。

在樂正看來，更大的阻力來自政府內(nèi)部，現(xiàn)有的政府架構(gòu)幾乎被推倒重來，至少有五分之一正局級部門將被撤銷或合并，這無疑會帶來人事安排的巨大障礙?！靶姓?quán)三分本意是破解政府部門權(quán)力過于集中的問題，恰恰是這個關(guān)節(jié)阻礙了改革的進程?！?/p>

重啟背后

重啟改革的背后，是深圳改革越來越受到行政管理體制的束縛。

2003年，一位叫“我為伊狂”的網(wǎng)友在《深圳，你被誰拋棄》一文中尖銳地指出，隨著改革開放的深入，經(jīng)濟特區(qū)正在越來越失去其特殊性。由于不再擔(dān)負(fù)改革試驗田的重任，也就喪失了重要的政策基礎(chǔ)，同時還要面對來自國內(nèi)其他城市的競爭，“這是深圳改革不可忽視的時代背景”。

有學(xué)者分析，深圳建立經(jīng)濟特區(qū)29年來，GDP增長了3437倍，居民人均可支配收入居國內(nèi)首位，是國內(nèi)第一個人均GDP超過1萬美元的城市，這些輝煌成績的背后，是土地、能源、人口和環(huán)境的嚴(yán)重透支，而突破硬資源約束唯一的路徑是形成有利于科學(xué)發(fā)展的機制。

廣東省委副書記、深圳市委書記劉玉浦在2008年底的經(jīng)濟特區(qū)工作會議上坦陳，“隨著改革不斷向縱深推進，行政管理體制改革對其他改革的牽制作用日益明顯。要深化經(jīng)濟體制改革和其他各個領(lǐng)域的改革，就必須把行政管理體制改革提到突出重要的位置，實現(xiàn)行政管理體制改革的突破?！?/p>

《深圳，你被誰拋棄》一文的作者咼中校在接受《中國新聞周刊》采訪時稱，歷經(jīng)近30年的高速發(fā)展之后，深圳的經(jīng)濟體制改革潛力得到充分釋放，“后發(fā)優(yōu)勢”已經(jīng)所剩無幾，亟須上層建筑領(lǐng)域的改革突破。此次重啟行政體制改革，正是在尋找新的城市定位和方向，解決何去何從的困惑。

在咼中校看來，此次深圳重啟“行政權(quán)三分”改革，讓權(quán)力不被濫用，針對的正是“市場經(jīng)濟中行政權(quán)力過大過多”的客觀現(xiàn)實?！斑@種行政體制改革本身不是目的，而是為理順管理體制機制，進一步節(jié)約成本、提高效率，為市場經(jīng)濟更好發(fā)展創(chuàng)造條件。”

咼中校舉例，深圳提出的另一項改革舉措是取消“二線關(guān)”，讓特區(qū)版圖從現(xiàn)有的396平方公里擴大到全市1953平方公里。表面上打破了“一個城市兩種體制”的政治分隔，實際針對的恰恰是特區(qū)發(fā)展空間受限的現(xiàn)實，意圖通過改革提升城市整體競爭力，讓特區(qū)產(chǎn)生更大的規(guī)模經(jīng)濟效益。

長期關(guān)注深圳改革的樂正認(rèn)為，經(jīng)濟特區(qū)建立之初，政府機構(gòu)設(shè)置借鑒了香港的許多經(jīng)驗，效率很高。但隨著改革的推進，經(jīng)濟特區(qū)原來享有的優(yōu)惠政策也逐漸在全國普及，由于國家的體制障礙，原先頗具優(yōu)勢的行政體制也不得不與內(nèi)地趨同，導(dǎo)致深圳的每一步改革越來越受到上位法的約束和限制，困境之下，要求行政體制改革的愿望越來越迫切。

繼任者

許宗衡落馬之后，剛剛重啟的“行政權(quán)三分”改革何去何從?一種聲音認(rèn)為，許的落馬給剛剛重啟的行政改革帶來更多不確定因素。而另一種聲音認(rèn)為。在深圳官場經(jīng)營多年的許宗衡的落馬，或會為“行政權(quán)三分”的推行掃清人事障礙。后一種解讀，可從王榮的“空降”得以證明。

12日，江蘇省蘇州市委書記王榮“空降”深圳，任深圳市委副書記，并被提名為深圳市長候選人。此前，這位擁有博士學(xué)位的專家型官員，有長期主政江蘇無錫、蘇州等經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的經(jīng)驗。

“許宗衡事件對綜合改革的影響肯定是有的，但大方向不會改變，只是在細(xì)節(jié)操作上會有一些影響。”樂正告訴《中國新聞周刊》，綜合改革方案已經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，這是大政方針，不會隨某個領(lǐng)導(dǎo)人的變動而變化。

樂正透露，為了分解落實“綜改方案”，深圳市委市政府已經(jīng)醞釀出臺了《深圳市綜合配套改革三年實施方案》《深圳市委市政府關(guān)于貫徹實施(深圳市綜合配套改革總體方案)的決定》，在實際操作層面對“方案”細(xì)化分解。

其中，今年的重頭戲包括向中央申報將特區(qū)范圍擴大至全市，即將原屬關(guān)外的寶安區(qū)、龍崗區(qū)和光明新區(qū)納入特區(qū)之內(nèi)。同時還將調(diào)整行政區(qū)劃，縮短管理鏈條，逐步實現(xiàn)一級政府三級管理。

現(xiàn)有的“兩級政府、四級管理”，即“市政府－區(qū)政府－街道辦－社區(qū)工作站”的行政體制框架，面臨重新構(gòu)建。樂正分析稱，理想的結(jié)果是，通過“行政權(quán)三分”，政府可以將更多的行政事務(wù)外包給非政府機構(gòu)，最終形成多元化的公共事務(wù)管理制度。

這意味著，隨著“行政權(quán)三分”的重啟，現(xiàn)有政府架構(gòu)將被再次打破，機構(gòu)的撤并也在所難免。

一位不愿透露姓名的政府官員稱，行政改革本身就要“傷筋動骨”，許宗衡在深圳經(jīng)營十余年，其關(guān)系網(wǎng)絡(luò)盤根錯節(jié)，他的落馬恰恰可以為繼任者騰出改革空間。

“任何改革都會受到阻力，這次國務(wù)院同意了改革，就好辦多了?！睒氛f。建設(shè)服務(wù)型政府的目標(biāo)，全國提出的時間表是 2020前，但給深圳的時間是2015年前必須完成。