李光偉

在我國每年產(chǎn)生的數(shù)以萬件的“紅頭文件”中，違反法律、有悖政策、顯失公平的“問題文件”為數(shù)不少。據(jù)某權(quán)威部門披露，“紅頭文件”中的問題突出表現(xiàn)在五方面：一是設(shè)定公民義務(wù)或剝奪公民權(quán)利無法定依據(jù)；二是違反國家行政處罰法，擅自設(shè)定行政處罰內(nèi)容或自行規(guī)定罰沒款的收繳方式；三是無行政審批設(shè)定權(quán)的機關(guān)，擅自設(shè)定行政審批事項或增加行政審批環(huán)節(jié)和條件；四是規(guī)范性文件制定技術(shù)上不夠規(guī)范；五是強調(diào)管理相對人義務(wù)多，規(guī)定管理機關(guān)責(zé)任和制約措施少等。

規(guī)范性文件的內(nèi)容都是涉及全局、長遠(yuǎn)和公共的事務(wù)，對公民的權(quán)利和義務(wù)能產(chǎn)生普遍約束力，因此，現(xiàn)代國家都注重設(shè)立專門機構(gòu)和制度對它進(jìn)行審查監(jiān)督。我國各級政府的法制辦公室就是承擔(dān)這種職能的專門機構(gòu)。凡是規(guī)范性文件出臺前都要送同級法制辦公室備案，接受審查。

但是，僅靠政府法制辦公室“孤軍奮戰(zhàn)”恐怕難以完全保證“紅頭文件”不出問題。目前，我國各級行政機關(guān)每年制定的規(guī)范性文件不少，但真正報送給法制辦公室備案、接受審查的不多。大面積的監(jiān)督缺失，使得許多“紅頭文件”喪失了應(yīng)有的立場與原則，成為一些部門和地方把局部利益凌駕于國家和公民利益之上的慣用工具。

如何有效防止出現(xiàn)問題“紅頭文件”？筆者認(rèn)為，各級政府法制辦公室的備案審查工作當(dāng)然還要大大加強，但各級人大常委會也應(yīng)大膽擔(dān)責(zé)。

備案審查并撤銷同級人民政府及其工作部門、人民法院、人民檢察院作出的同憲法和法律相抵觸的決議、決定等規(guī)范性文件，是縣級以上人大及其常委會的一項法定職權(quán)。憲法和地方組織法規(guī)定，縣級以上地方各級人民代表大會及其常務(wù)委員會，具有“在本行政區(qū)域內(nèi)，保證憲法、法律、法規(guī)和上級人大決議的遵守和執(zhí)行”、“撤銷本級人民政府不適當(dāng)?shù)囊?guī)定和命令”的職權(quán)。監(jiān)督法對此又作了程序性的規(guī)定。各級人大常委會審查“紅頭文件”的時機和法制條件已經(jīng)具備。

各級人大常委會對“紅頭文件”進(jìn)行的審查，實質(zhì)是國家權(quán)力機關(guān)的監(jiān)督。相對于政府法制辦公室的行政監(jiān)督來說，具有層次高、效力大的特點。現(xiàn)實中我們不難發(fā)現(xiàn)，一些違法的“紅頭文件”，法制辦公室不便審查或監(jiān)督效果不佳時，一旦經(jīng)過人大常委會的監(jiān)督后，結(jié)果往往就大不一樣。

我們高興地看到，法律賦予我國各級人大常委會的這一重要職權(quán)正逐步由“法律條文”演變?yōu)椤皩嶋H行動”。2008年，全國人大常委會共接收報送備案規(guī)范性文件４７５件，受理公民、組織提出審查建議８６件。不少地方人大常委會也開展了這項工作。2008年，湖南省人大常委會對79件報備的規(guī)范性文件，按照監(jiān)督法和該省備案審查條例的要求，及時做出了處理。但在一些地方，對此項工作或不作為，或弱作為，甚至不作為，致使一些不法、不當(dāng)?shù)摹凹t頭文件”危害公民和法人的合法權(quán)益，影響了法制的統(tǒng)一。

但愿更多的地方人大常委會都能全面行使好備案審查的法定職責(zé)，監(jiān)督好“紅頭文件”，造福于民，造福于法制建設(shè)。

（作者單位：湖南省衡陽市人大常委會新聞中心）