規(guī)范行政決策行為，推進行政決策法治化

孟　蘭

[摘 要]2004年3月國務院發(fā)布了《全面推進依法行政實施綱要》，綱要明確把建立健全科學民主的行政決策機制作為法治政府的目標和任務。要真正實現(xiàn)和完成這一目標和任務，需要研究目前我國行政決策機制存在的問題，將決策納入法治化的軌道，最終實現(xiàn)決策科學化、民主化、法治化。

[關鍵詞]行政決策 科學 民主 法治

作者簡介：孟蘭（1983-），女，湖南常德人，中共常德市委黨校教師。

一、我國行政決策機制存在的問題

（一）規(guī)范行政決策行為的立法不足

行政決策就是指行政機關及其工作人員為實現(xiàn)一定的行政目的，依法對其職責范圍內(nèi)的行政事務做出決定的行政行為。由于我國目前行政法還很不完善，對行政決策行為的合法性訴求也只能是從憲法和已頒布的有關行政法中去尋求法律依據(jù)。但是從我國目前已制定的有關行政法律法規(guī)來看，大多數(shù)立法都較為抽象，對行政行為的法律規(guī)范沒有細化，許多具體的行政行為仍然無法可依。比如《中華人民共和國行政訟訴法》，《中華人民共和國行政處罰法》，《中華人民共和國行政復議法》，《中華人民共和國公務員法》等，這些法律法規(guī)在形式和內(nèi)容上都比較籠統(tǒng)，而沒有對一些具體的行政行為特別是行政決策行為作出具體規(guī)定。

（二）行政決策主體素質(zhì)有待提高

當代美國著名法學家龐德說，法律的生命在于其實行，行政決策的最終目的是為了實施行政管理，對相對方的權利與義務產(chǎn)生實質(zhì)性的影響，這就決定了行政決策執(zhí)行者必須具有良好的素質(zhì)，以保證行政決策目標的實現(xiàn)。而目前在我國的行政決策領域，決策主體的素質(zhì)普遍不高。決策者往往主觀武斷、脫離實際進行決策。在實踐當中，作出決策“拍腦袋”、遇到問題“拍胸脯”、出了問題“拍屁股”的三拍決策仍然普遍。行政決策者的綜合素質(zhì)偏低，影響了我國行政決策法治化進程的順利實現(xiàn)。

（三）行政決策缺乏有效監(jiān)督

雖然我們努力提倡政府的行政決策應公開透明，但這與現(xiàn)實尚有距離，行政決策透明度不高，廣大人民的意見缺乏表達機制，對行政決策監(jiān)督無法起作用，所以成了人民批評歸批評，決策機關仍我行我素、不接受監(jiān)督的實際情況。

二、行政決策法治化的必要性

（一）行政決策法治化是適用社會主義市場經(jīng)濟的需要

在市場經(jīng)濟條件下，政府的權限主要在于提供市場無法充分提供的公共產(chǎn)品和公共服務，同時通過宏觀調(diào)控在一定程度上減輕市場波動引起的社會失衡。市場經(jīng)濟是法治經(jīng)濟，這就要求行政決策必須遵循法治軌道，以市場為導向。行政決策作為一種權力具有確定力、約束力、和執(zhí)行力，加上它所特有的廣泛性、直接性、強制性等特點，使得行政決策與人民利益休戚相關。

（二）行政決策法治化是維護廣大人民合法權益的需要

在建設社會主義法治國家的進程中，如何解決規(guī)范行政決策行為和保護人民合法利益不受侵犯這對矛盾是一個突出的問題，解決這一問題，必須堅持科學發(fā)展觀。科學發(fā)展觀的核心是以人為本，以人為本就是要堅持發(fā)展為了人民，發(fā)展依靠人民，發(fā)展成果由人民共享。行政決策的最終目的就是為了實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好最廣大人民的根本利益，在現(xiàn)實生活中，由于行政決策不當，使人民利益受到侵害、遭到損失，從而引發(fā)群體性事件時有發(fā)生，而且每年都以高速度攀升，說明這樣的行政決策人民不擁護、不贊成、不高興、不答應，應當把決策的目的真正落實到滿足人民需要、實現(xiàn)人民利益、提高人民生活水平上。

（三）行政決策法治化是降低行政成本的要求

全國人大常委會委員長吳邦國曾說：“我們國家最大的浪費莫過于戰(zhàn)略決策的失誤?！睕Q策的失誤是最大的失誤，是源頭上的失誤，一般而言，它比執(zhí)行失誤具有更大的危害性。為了減少行政決策這種失誤，就應進行行政決策法治化。因為良好的行政法治有利于減少決策的隨意性，增加決策的科學性，從而能夠提高行政決策的準確率，提高資源利用率，大大降低行政決策成本。

三、行政決策法治化的主要環(huán)節(jié)

（一）行政決策的主體

根據(jù)我國《憲法》第89條，《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第59條、62條規(guī)定，決策主體包括行政機關，法律法規(guī)授權的組織和依法受行政機關委托的組織。決策機關應當在法定權限內(nèi)決策，管理本行政區(qū)域內(nèi)的各項行政工作。

（二）行政決策程序

一個合法的行政決策行為，不僅要有合法的主體，還必須遵循一定的程序，程序是正義女神的遮眼布，是看得見的正義，是法治與肆意的人治之間的區(qū)別。一個合法的行政決策程序應當滿足科學決策、民主決策、依法決策的基本要求。

1．科學決策

黨的十七大報告明確指出： 推進決策科學化，我認為，當然包括行政決策科學化?？茖W決策包括三個方面：①調(diào)查研究，掌握決策所需信息。決策承辦單位對擬決策事項應當深入調(diào)查研究，全面、準確掌握決策所需信息，結合實際擬定決策方案。②制定可供選擇的決策方案草案。對需要進行多方案比較研究或者爭議較大的事項，應當擬定兩個以上可供選擇的決策方案。③專家論證。決策承辦單位應當組織3名以上專家或者研究咨詢機構對重大行政決策方案草案進行必要性、可行性、科學性論證。專家進行論證后，應當出具書面論證意見，并簽名確認，對論證意見的科學性負責。

2．民主決策

民主決策是指，行政決策程序應當要有人民群眾的參與，應當要體現(xiàn)人民群眾的公意。民主決策包括三個方面。①公開。行政決策公開的事項具體包括：一是公開決策事項的原因，特別是公開做出該項行政決策事項所面臨的問題、矛盾和困難等情況，引起社會廣泛關注。二是公開行政決策的過程，特別是借助媒體使行政決策公眾咨詢意見和專家論證意見得以公開。三是公開行政決策的結果，特別是公開行政決策結果所基于的理由、依據(jù)及其對不同意見的解釋說明。②聽取意見，決策承辦單位可以根據(jù)重大行政決策對公眾影響的范圍、程度等采用座談會、協(xié)商會、開放式聽取意見等方式，廣泛聽取公眾和社會各界的意見和建議，尤其是要傾聽該決策利益可能受損的公眾的意見。③聽證。一般情況下，涉及公眾重大利益的、公眾對決策方案有重大分歧的、可能影響社會穩(wěn)定的、法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的事項應當進行聽證。

3．依法決策

不依法決策，民主決策與科學決策極易成為空洞的口號。依法決策包括兩個方面：①審查行政決策程序是否合法。行政決策必須遵守基本的正當程序原則，包括行政決策的公開制度，聽證制度，咨詢制度，論證制度等。②審查行政決策內(nèi)容是否合法。決策方案必須符合法律的規(guī)定，防止超越法律，把特權和個人意志強加給人民的方案入選。

在行政決策的民主、科學、法治三者關系中，它們是現(xiàn)代行政決策的三個互相聯(lián)系、密切配合的方面：民主化是現(xiàn)代行政決策的基礎，科學化是主導，法治化是保證。

（三）行政決策責任

行政決策決定作出后，行政決策程序遠沒有結束，行政決策選擇和決定是一種理性的活動，它是否正確需要實踐的檢驗。行政決策責任通過以下三個途徑實現(xiàn)。①行政決策跟蹤反饋。在行政管理過程中，行政決策不是一次完成的，行政決策與執(zhí)行也不是截然分開的，而是決策反饋再決策再反饋不斷循環(huán)的過程。決策機關應當通過跟蹤調(diào)查、考核等措施對重大行政決策的執(zhí)行情況進行督促檢查。②重大行政決策評估。決策機關應當定期對重大行政決策執(zhí)行情況組織評估，并將評估結果向社會公開。③行政決策監(jiān)督檢查。決策執(zhí)行機關、監(jiān)督機關及公民、法人或者其他組織認為重大行政決策及執(zhí)行有違法或者不適當?shù)模梢韵驔Q策機關提出。決策機關應當認真研究，并根據(jù)實際情況作出繼續(xù)執(zhí)行、停止執(zhí)行、暫緩執(zhí)行或者修訂決策方案的決定。

四、規(guī)范行政決策行為的對策

（一）加快行政程序法的立法進程

眾所周知，我國沒有一部完整的行政程序立法，而在外國，許多國家就行政程序頒布了專門的法典。西班牙早在1889年就制定了《行政手續(xù)法》，奧地利于1925年制定《普通行政程序法》。連美國這樣崇尚判例法的國家都于1946年制定了《聯(lián)邦行政程序法》，我國澳門和臺灣地區(qū)也分別于1994年和1999年制定行政程序法典。由此可見，行政程序法典化是各國行政程序法發(fā)展的一個明顯趨勢，也說明行政程序法在規(guī)范行政行為尤其是行政決策行為中的重要作用。因此，我國應當盡快制定一部完整的行政程序法，結束行政決策無法可依的現(xiàn)狀。

（二）提高行政人員法律素養(yǎng)

針對我國目前整個社會還處在“人治”向 “法治”的過渡時期，我國的法制建設從某種意義上說是一個系統(tǒng)工程。這就要求我們從各個方面進行綜合提升，才能最終增強全民的法律意識，這也是構建和諧社會的宗旨所在。提高行政人員法律素養(yǎng)從以下三個方面入手，1、要大力加強行政人員的法律知識學習，我國法律種類繁多，行政人員應重點學習哪方面的的法律呢？首先是公權力的法律知識，其次，是程序性的法律知識。2、政府內(nèi)部要組建一只具有法律專業(yè)知識的決策咨詢專家隊伍。決策咨詢機構被譽為“智囊團”、“腦庫”，西方國家普遍重視咨詢機構的建設，為美國政府決策服務的咨詢機構有700多家，日本政府各部門建立的咨詢機構達200多家，而目前我國政府建立的決策咨詢機構微乎其微。我認為，各級政府應當建立專家團，并且對決策事項是否符合法律規(guī)定提請專家咨詢。3、政府要大力加強普法教育，我國的全民普法工作已經(jīng)走過了23個年頭，23年的普法宣傳工作，使我國的普法宣傳形式日漸多樣，由最初的“發(fā)傳單、貼標語”到“將法制宣傳與文藝演出相結合”、“律師進社區(qū)”等多種多樣的形式。當然，僅僅這些遠不夠，這就需要我們不斷開辟普法宣傳的新途徑，以增強全體公民的法律意識，尤其是提高行政工作人員的法治意識。

（三）落實行政決策責任，提高監(jiān)督實效

我國的行政決策人員依法行政、依法決策的素質(zhì)與市場經(jīng)濟還有一段距離，落實行政決策責任，提高監(jiān)督實效，須從以下兩方面入手：一是充分發(fā)揮行政機關內(nèi)部監(jiān)督功能。這就必須真正使行政系統(tǒng)內(nèi)部的監(jiān)督機構處于相對獨立的地位，對任何部門、任何層次的決策者都不容許其處于監(jiān)督的真空地帶。二是強化外部監(jiān)督。第一，充分發(fā)揮權力機關的監(jiān)督作用，應明確人大和政府之間的職權界限；進一步完善人大工作的程序和制度；充分發(fā)揮人大專門委員會的作用；建立修正案制度。第二，充分發(fā)揮司法機關的監(jiān)督作用，對領導干部在行政決策中的玩忽職守構成犯罪應給予嚴懲，同時應加強司法援助的作用，為普通百姓加強對行政決策的監(jiān)督提供服務。第三，充分發(fā)揮社會監(jiān)督的作用，目前，主要是強調(diào)公民積極參與，發(fā)揮公民在行政決策中的監(jiān)督作用。

行政決策法治化是一個長期的過程，作為法律人，需要我們不斷地探索，為之努力。我們看到，隨著我國法治進程的跟進，國家領導人和政府越來越重視行政決策這個問題。今年全國兩會期間，依法行政被列為全國兩會的十大焦點之一，代表們對如何行政、如何決策提出了自己寶貴的意見。我們相信，在不久的將來，我國會建立起一套完善的行政決策體系，讓經(jīng)濟社會發(fā)展的成果惠及全體人民。

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