我國城市公交民營化改革面臨的問題及解決對策

董硯寶

摘要:城市公共交通是事關民眾日常出行的重要基礎設施,具有公益性、規(guī)模競爭、消費上的兼容性以及可排他性等特征。面對城市的不斷發(fā)展和公眾日益強烈的要求,許多城市對公交行業(yè)進行了民營化改革,改變長期了以來采用政府壟斷、財政補貼運營的經(jīng)營模式。但是,我國公交民營化仍面臨著規(guī)章制度不到位、監(jiān)管不到位、配套制度不到位等問題,對此我們必須采取相應的對策予以解決。

關鍵詞:公共交通;民營化;城市

中圖分類號:F294.3文獻標志碼:A文章編號:1673-291X(2009)14-0145-03

一、城市公交民營化含義及理論基礎

建設部于2004年頒布的《關于優(yōu)先發(fā)展城市公共交通的意見》中將城市公共交通定義為是由公共汽車、電車、軌道交通、出租汽車、輪渡等交通方式組成的公共客運交通系統(tǒng),是與人民群眾生產(chǎn)生活息息相關的重要基礎設施,是關系國計民生的社會公益事業(yè)。公共交通是一種可收費物品,具有地域性、公益性、生產(chǎn)經(jīng)營的規(guī)模性、消費上的兼容性、可排他性等特征。通常公共交通事業(yè)一般采用采用政府投資建設、財政補貼運營、國有企業(yè)壟斷經(jīng)營的模式。這種模式有利于維持低價格水平,保證公共交通事業(yè)的公益性,但也帶來了政府財政負擔加重、企業(yè)經(jīng)營效率低下、服務質(zhì)量差等一系列問題。公交改革迫在眉睫,而民營化是可行途徑之一。

關于民營化,不少西方學者從不同角度提出了自己的見解。有人從所有制角度認為民營化就是將公共部門所有的資產(chǎn)還給私人部門,通常是通過轉(zhuǎn)移股權的方式將企業(yè)的控制權從公共部門轉(zhuǎn)向私營部門。也有人從民營化的目的出發(fā),將其理解為政府利用私營部門(營利或非營利)來提供和完成公共政策,改進公共方案的質(zhì)量。薩瓦斯則認為,民營化可以概括為“更多的依靠民間機構(gòu),更少的依靠政府來滿足公眾需求。它是在產(chǎn)出/服務的生產(chǎn)和財產(chǎn)的擁有方面減少政府的作用,增加社會其他機構(gòu)作用的行動。”這種觀點是從政府和民間機構(gòu)在滿足公眾需求中的作用大小來定義的,實際上包含前面兩種定義的內(nèi)容,可以比較全面地概括和反映當前民營化運動的實質(zhì)。

所謂公共交通的民營化,也就是改變以前政府壟斷公共交通事業(yè),產(chǎn)權單一、政企不分的經(jīng)營體制,打破壟斷,引入市場的競爭機制,采取放松規(guī)制、合同承包、特許經(jīng)營等方式使公交事業(yè)呈現(xiàn)多元化的經(jīng)營格局,減輕政府負擔,為市民提供更好的公交服務。在理論上,公共選擇理論、新公共管理理論和治理理論為公交民營化奠定了理論基礎。公共選擇理論認為政府同市場一樣也存在失靈現(xiàn)象,所以,“沒有任何邏輯證明公共服務必須由政府官僚機構(gòu)來提供,擺脫困境的做好出路是打破政府的壟斷地位,建立公私機構(gòu)之間的競爭?！卑颜聞崭嗟夭扇『贤獍姆绞阶尭嗟牟块T提供同一項服務展開競爭,以提高服務質(zhì)量和效率。因此,“民營化即是公共選擇理論的邏輯結(jié)論,又是公共選擇理論濟世藥方中的一味主藥?！毙鹿补芾砝碚撜J為管理的性質(zhì)在本質(zhì)上是相同的,私人部門的管理方法同樣適應于公共部門,主張將市場競爭機制引入政府內(nèi)部以提高政府部門的管理績效和水平,政府改革要以自由化、市場化和社會化為價值取向,提倡構(gòu)建企業(yè)化政府。所以,薩瓦斯認為,民營化就是新公共管理。治理理論則主張多元、民主、合作、非意識形態(tài)的理論模式。它講求的是市場效率和管理的靈活性,強調(diào)公共管理主體多元化和平等性,主張通過合作、協(xié)商、伙伴關系等方式,依靠合作網(wǎng)絡對公共事務進行管理,其實質(zhì)是建立在市場原則、公共利益和認同之上合作。所以,在治理模式中民營化是實現(xiàn)社會“善治”的必然選擇。

二、我國公交民營化的改革的背景

20世紀80年代中期,我國政府就明確提出了城市客運交通以公共交通為主的發(fā)展方針,將優(yōu)先發(fā)展公共交通作為解決城市交通問題的主要途徑。然而,就整體而言,公交總量不足、品種單一、運營效率低、服務質(zhì)量不高,致使公交承擔的客運量在城市總客運量中所占的比重逐年降低,加劇了交通擁擠。

國有公交企業(yè)長期依靠政府補貼,原因來自企業(yè)內(nèi)部和外部的各個方面。我國的城市公交企業(yè)是在高度集中的計劃經(jīng)濟體制下發(fā)展起來的,公交行業(yè)的管理者也是公交企業(yè)的運營者,權責不明確,難免出現(xiàn)利益沖突和缺乏激勵機制,導致服務質(zhì)量惡化。公交企業(yè)具有較強的社會公益性,以遠低于價值的票價服務于公眾,導致資金不足,無法改進技術、更新設備。公交行業(yè)職工的工資與工作強度不適應,也導致職工積極性下降。長期以來,不合理的補貼方式過分強調(diào)行業(yè)的公益性,靠巨額補貼維持企業(yè)的運營,政府財政難以承受;同時掩蓋了因經(jīng)營不善造成的虧損,助長了企業(yè)“不思經(jīng)營、只圖補貼”的不良風氣,形成愈虧愈補、愈補愈虧的惡性循環(huán)。面這種困境,許多城市公交行業(yè)嘗試進行了民營化改革,打破壟斷、引入競爭機制、改變了原來政企不分的經(jīng)營格局。多數(shù)城市的改革選擇了特許經(jīng)營、合同承包、放松規(guī)制等方式,基本上采用了局部民營化的舉措,而全盤民營化大多以失敗告終。例如,湖北十堰公交改制在經(jīng)歷了數(shù)次提運風波之后最后回歸國營,到底是公交行業(yè)不適合全盤民營化,還是我們的民營化進行得不夠徹底,這的確需要我們在理論和實踐上予以反思。

三、我國公交民營化改革面臨問題

(一)規(guī)章制度不健全

改革沒有專門的規(guī)章制度作為指引。首先,缺乏一部統(tǒng)籌公交民營化的部門規(guī)章,難以指導各地的公交民營化改革。國家計委出臺的《關于印發(fā)促進和引導民間投資的若干意見的通知》、《 “十五”期間加快發(fā)展服務業(yè)若干政策措施的意見》、新的《外商投資產(chǎn)業(yè)指導目錄》,以及建設部出臺的《關于加快市政公用事業(yè)市場化進程的意見》、《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》等為市政公用事業(yè)民營化奠定了有利條件。但是,具體到各項公用事業(yè)的民營化,我們就會發(fā)現(xiàn)難以找到一部具體的規(guī)章,這也是有些公用事業(yè)的民營化進程步履緩慢、問題重重的原因之一。其次,各地在公交民營化改革時沒有形成一部完整的政府文件,改革缺乏權威、穩(wěn)定的政策指引,朝令夕改讓民營化改革無所適從。

(二)政府監(jiān)管不到位

公共交通民營化改革之后,政府部門的監(jiān)管責任更加沉重。因為政府與企業(yè)由原來的直接隸屬關系轉(zhuǎn)變?yōu)橄鄬Κ毩⒌年P系,企業(yè)成為自主經(jīng)營、自負盈虧的市場主體。政府部門出現(xiàn)監(jiān)管漏洞,具體表現(xiàn)在:缺乏獨立的監(jiān)管機構(gòu),多頭管理遭遇執(zhí)法困境;監(jiān)管缺乏完備的法律依據(jù),濫用行政權力干預企業(yè)經(jīng)營;成本、價格監(jiān)管由于信息不對稱、監(jiān)管手段和技術的缺乏難以準確反映企業(yè)經(jīng)營管理的現(xiàn)狀;對企業(yè)規(guī)章制度缺乏監(jiān)管,造成勞資矛盾加劇,企業(yè)員工的利益受到侵害;對國有資產(chǎn)缺乏有效評估和監(jiān)管,存在流失現(xiàn)象。

(三)政府補貼不到位,沒有切實履行好公共服務職責

公共交通具有公益性和非營利性,其服務的價格不但要反映其經(jīng)營成本,更要滿足廣大市民日常的出行要求,盡量維持在相對低的價格水平。通常公共交通服務的價格基本上是固定的,浮動的區(qū)間很小,盡管總體上反映了企業(yè)的經(jīng)營成本,但因受市場波動,例如,油價上漲等因素的影響以及對一些特殊人群的補貼政策影響,企業(yè)的經(jīng)營成本在某一時間段出現(xiàn)大幅度上漲,對于這些因素引起的損失,政府必須予以補貼。但現(xiàn)實情況是很多政府通過公交民營化甩掉了“包袱”,將一些本應政府履行的職責轉(zhuǎn)嫁到了企業(yè)身上,沒有很好地落實對企業(yè)的補貼政策,沒有履行自己公共服務的責任。

(四)配套制度改革之后

公交民營化改制是一項系統(tǒng)工程,必須有配套政策的支持。公共交通民營化和其他的公用事業(yè)民營化一樣,都需要有配套政策的支持。例如,健全的社會保障制度、透明的采購和招標制度、投融資體制等等。但在目前條件下,由于市場機制在公用事業(yè)領域的不完善,很多制度都沒有建立起來。社會保障制度改革滯后,改革之后員工的利益難以保障,勞資矛盾加劇;招投標制度不健全,民營化過程中存在腐敗現(xiàn)象;投融資體制改革滯后,公交行業(yè)的發(fā)展遭遇資金瓶頸,投資明顯不足。

四、解決問題的對策

(一)健全規(guī)章制度

公交民營化改革,規(guī)章制度的完善必須走在前面。首先,應出臺一部關于公交民營化的部門規(guī)章,對公交民營化的前提、民營化選擇的方式、民營化的程序、政府與企業(yè)的責任與義務、政府監(jiān)管、糾紛的解決機制,以及公民權利的維護等事項做出詳細規(guī)定,總體上指導、規(guī)范我國公交民營化改革。其次,在中央出臺統(tǒng)一的部門規(guī)章的基礎之上,各地在進行公交民營化改革之前,必須根據(jù)部門規(guī)章出臺相應的政策,例如地方性規(guī)章,最起碼也要有統(tǒng)一規(guī)范的政府文件,具體指導本地區(qū)的公交民營化改革。規(guī)章制度的完善是公交民營化改革首要前提和最可靠保證。

(二)完善政府監(jiān)管

首先,要有統(tǒng)一的監(jiān)管機構(gòu)。獨立的監(jiān)管機構(gòu)是西方公用事業(yè)民營化改革的一條成功經(jīng)驗。所以,要效仿西方國家,建立統(tǒng)一的監(jiān)管機構(gòu)?？梢哉块T內(nèi)部建立相對獨立于各主管部門的監(jiān)管委員會,具體負責制定有關政府管制法規(guī);核發(fā)經(jīng)營許可證;核算成本和制定價格;核準企業(yè)組織的內(nèi)部規(guī)章;對企業(yè)進入和退出市場實行監(jiān)管。

其次,完善成本核算,按照經(jīng)濟原理制定公共交通管制價格。一是建立對公交公司的績效評估制度,對企業(yè)的成本效益進行分析;二是在成本核算的基礎上制定合理的公交服務價格。國內(nèi)現(xiàn)有的成本加利潤的定價模型不利于調(diào)動企業(yè)的積極性,可參照國外民營化改革實行最高限價模型的經(jīng)驗,即RPI-X價格管制模型,RPI為零售價格指數(shù)(Retail Price Index,即通貨膨脹率),X是政府對企業(yè)所規(guī)定的生產(chǎn)效率增長率,政府對X值作周期性調(diào)整。由于零售價格指數(shù)對企業(yè)來說是一個外生變量,企業(yè)要取得較多的利潤,就只有通過努力使生產(chǎn)效率的實際增長率高于政府規(guī)定的X值。這就促使企業(yè)自覺優(yōu)化生產(chǎn)要素組合,進行技術革新和加強企業(yè)內(nèi)部管理。

(三)完善補貼政策

公交民營化之后,政府為履行公共服務職責,必須在公共財政做出適當安排。具體說來,就是要對因政府政策造成的損失給予財政補貼。例如油價補貼、社會福利補貼等等。因為公共交通服務屬于準公共產(chǎn)品的范疇,市場機制難以成分發(fā)揮調(diào)節(jié)作用。政府必須進行有效的干預。而民營化之后,政府除了主導價格制定之外,另一項主要的經(jīng)濟措施就是補貼政策。在油價補貼方面,因為公交的運營成本中,油價是一個重要因素。因為油價上漲的原因,公交的運營成本大幅上升,企業(yè)利潤下降,甚至出現(xiàn)大幅虧損。在價格可以充分發(fā)揮調(diào)節(jié)作用的條件下,企業(yè)可以調(diào)高價格來彌補損失,因為公交服務的替代性很小,剛性需求比較明顯,消費數(shù)量不會因為價格的適度上升(相比其他出行工具具有價格優(yōu)勢)而出現(xiàn)大幅下降的情況。但是,因為公共交通服務不可能完全由市場來調(diào)節(jié),政府必須對價格予以管制,使價格保持穩(wěn)定。所以,對企業(yè)因油價上漲造成的損失,政府必須予以補貼,補貼額應等于油價上漲帶來的損失額。

在社會福利補貼方面,因為企業(yè)承擔了一些必須由政府部門履行的責任。例如,社會福利(包括老年人、殘疾人、軍人免費乘車,學生、成人持月票乘車),對于這一部分損失,政府必須拿出專項資金予以補貼。

(四)完善配套制度改革

首先,健全社會保障制度。社會保障制度是民營化改革的穩(wěn)定器。民營化必然會帶來失業(yè)等問題,因為長期以來公交行業(yè)存在著人員臃腫、效率低下等弊端。所以,民營化必然會對組織結(jié)局和人員做出一定調(diào)整,必然會出現(xiàn)人員失業(yè)的情況。對于這些失業(yè)人員,必須通過社會保障予以保障其利益。

改革招投標制度,規(guī)范招投標程序,防止招投標過程中的內(nèi)幕交易等腐敗現(xiàn)象。規(guī)范招投標制度,必須加強社會公眾的監(jiān)督力量,在招投標過程中引入公眾監(jiān)督的制度。只有通過制度上加強對權力的監(jiān)督,才能為公交民營化創(chuàng)造一個公平競爭的環(huán)境,杜絕政府濫用權力為己牟利。

加快投融資體制改革,建立完善的現(xiàn)代企業(yè)制度,將所有權與經(jīng)營權相分離,實行股份制改革,積極引入民間和國外資本,緩解公共交通事業(yè)發(fā)展因政府財政負擔沉重,投資不足的現(xiàn)狀。