大陸法系行政調(diào)查中公民調(diào)查義務(wù)的規(guī)范實證分析

李 莉

摘要:行政調(diào)查是行政機關(guān)的重要權(quán)力活動之一,是進行行政處分與決定的基礎(chǔ)。大陸法系各國對公民調(diào)查義務(wù)的立法規(guī)定,體現(xiàn)了現(xiàn)代行政法治發(fā)展中公民從完全被動接受管理的角色逐步發(fā)展為協(xié)助行政機關(guān)、共同參與實現(xiàn)行政管理目標的理念。針對大陸法系九個主要國家和地區(qū)行政程序法中公民法定調(diào)查義務(wù)的四個方面:提供相應(yīng)文書資料、參與事實調(diào)查、拒絕履行協(xié)助調(diào)查義務(wù)的法定事由和不履行法定調(diào)查義務(wù)的后果作了規(guī)范實證分析。

關(guān)鍵詞:行政調(diào)查;調(diào)查義務(wù);規(guī)范實證;參與調(diào)查;大陸法系

中圖分類號:DF74文獻標志碼:A文章編號:1673-291X(2009)14-0211-03

行政調(diào)查是行政機關(guān)的重要權(quán)力活動之一,是進行行政處分與決定的基礎(chǔ)。美國行政法學者施瓦茨(Schwartz)曾說過:“資料好比行政機器的引擎動力,沒有它,行政機關(guān)將不能明智地實踐法律制定和裁決的實質(zhì)權(quán)力。”大陸法系國家在20世紀中期普遍制定了行政程序法來規(guī)范行政機關(guān)的公權(quán)力行為,以保護公民的合法權(quán)益盡量免受公共權(quán)力侵害,但同時為了保證政府機關(guān)能夠合法順利地收集到必要的行政決策資訊,保證行政調(diào)查的順利展開,各國在行政程序法典中也相應(yīng)規(guī)定了公民協(xié)助行政調(diào)查的義務(wù)。在以“控權(quán)”為主線的行政法律規(guī)范中,規(guī)范公民的行政法上義務(wù)是比較罕見的,應(yīng)而顯得格外重要,而更為重要的是,各國對公民調(diào)查義務(wù)的立法規(guī)定體現(xiàn)了現(xiàn)代行政法治發(fā)展中公民從完全被動接受管理的角色逐步發(fā)展為協(xié)助行政機關(guān)、共同參與實現(xiàn)行政管理目標的理念?，F(xiàn)本文就主要九個大陸法系國家和地區(qū)(德、日、中國臺灣、奧地利、西班牙、瑞士、葡萄牙、中國澳門、韓國)行政程序法中關(guān)于公民在行政調(diào)查中的義務(wù)進行規(guī)范實證分析與研究。

一、提供相應(yīng)文書資料的義務(wù)

依大陸法系部分國家和地區(qū)行政程序法的規(guī)定,被調(diào)查人在行政主體對其進行調(diào)查時,有向調(diào)查機關(guān)提供其所擁有的文書及相關(guān)資料的義務(wù)。此為行政程序法上,被調(diào)查人最首要的法定協(xié)助義務(wù)。

1.“參與人應(yīng)參加事實調(diào)查。參與人尤其應(yīng)提供知道的事實和證據(jù)。其他協(xié)助事實調(diào)查的義務(wù),尤其是到場或陳述的義務(wù),僅存在于法律有規(guī)定的情況?！?(德國《行政程序法》第26條第二款)

2.“領(lǐng)導(dǎo)調(diào)查的機關(guān),可命令利害關(guān)系人提供資料,以及就其他證據(jù)方法給予協(xié)助?！?葡萄牙《行政程序法》第89條)

3.“行政機關(guān)基于調(diào)查事實及證據(jù)之必要,得要求當事人或第三人提供必要之文書、資料或物品?！?中國臺灣《行政程序法》第39條)

4. “被訊問之證人應(yīng)提供其他相關(guān)之證據(jù),尤其應(yīng)提出其持有之文件?！?(瑞士《行政程序法》第17條)

對于在法律上明確規(guī)定被調(diào)查人有提供文書資料和物品的義務(wù)是否違背憲法所保障的個人隱私權(quán)、財產(chǎn)權(quán)及不得自證己罪權(quán)利是值得關(guān)注的。在一些情況下,強迫被調(diào)查人提供違背其自主愿望的文書資料和物品無異于直接侵犯被調(diào)查人上述被憲法保障的基本權(quán)利,尤其是強迫要求提供文書資料的。且如果該文書是被調(diào)查人親自制作的,強迫提供是否還會涉及其言論自由權(quán)的行使也值得進一步思考。因為文書資料除了內(nèi)容可能涉及本人或他人的隱私外,還是制作者本人思想意志的重要表現(xiàn)方式,如行政調(diào)查機關(guān)有強迫提供的權(quán)力,無疑會對被調(diào)查人形成意志表達上的威脅,害怕某一天被強迫要求提供,而不敢自由表達自己意志,言論自由權(quán)受到壓抑。除此之外,根據(jù)上述這些國家的行政程序法規(guī)定,對于文書資料的提供顯然包括被調(diào)查人所有和持有兩種情況,前者文書資料屬于被調(diào)查人所有,后者文書資料僅為被調(diào)查人暫時占有,而對于后一種情況還將涉及被調(diào)查人的職業(yè)保密義務(wù)和第三人的商業(yè)秘密問題,如稅務(wù)所對第三人的經(jīng)營資料的保存,在這種情況下,能否以職業(yè)規(guī)范要求來對抗行政調(diào)查機關(guān)的要求?顯然出于上述基本權(quán)益保護的考慮,少數(shù)國家(奧地利、葡萄牙和中國澳門)在行政程序法中同時規(guī)定了不提供證據(jù)的例外情況(詳見下文三),但上述德國、中國臺灣、瑞士幾個國家和地區(qū)在行政程序法對于這一問題卻沒有作出相應(yīng)回答,這顯然是今后值得修正的地方。筆者認為,各國如果在行政程序法中明確規(guī)定被調(diào)查人有提供相應(yīng)文書資料的義務(wù),則應(yīng)同時明確規(guī)定被調(diào)查人拒絕提供上述文書資料和物品的例外情況,在涉及職業(yè)保密義務(wù)、商業(yè)密秘、本人或第三人隱私權(quán)、以及不得自證己罪時被調(diào)查人得要求免除該義務(wù)的行使,以維護憲法和法律所保障的相應(yīng)權(quán)利。如果該國行政程序法中沒有明確規(guī)定上述提供文書資料和物品的法定義務(wù),而于進行調(diào)查時直接以調(diào)查需要命令被調(diào)查人提供相應(yīng)文書資料和物品,則被調(diào)查人當然能夠以憲法上基本權(quán)利以及法律規(guī)定的職業(yè)操守規(guī)范為抗辯拒絕提供,如行政調(diào)查機關(guān)因此而采取強制措施的則需有行政程序法和行政強制法上的必要根據(jù)。

二、參與事實調(diào)查的義務(wù)

大陸法系各國行政程序法上,行政調(diào)查被調(diào)查人的另一項重要義務(wù)是參與事實調(diào)查的義務(wù)。參與事實調(diào)查義務(wù)與上述提供文書資料與物品的義務(wù)不同,前者是指被調(diào)查人親自參加行政調(diào)查程序的義務(wù),主要是要求被調(diào)查人對調(diào)查機關(guān)所獲得事實證據(jù)進行認證、質(zhì)證以及提出相應(yīng)抗辯和反證,而后者僅指被調(diào)查人提供調(diào)查所需資料、物品的義務(wù);因此,被調(diào)查人提供調(diào)查所需資料、物品的義務(wù)可以在履行參與事實調(diào)查義務(wù)的過程中完成,前者是一個含義更廣的義務(wù)。參與事實調(diào)查義務(wù)通常以參加調(diào)查聽證會、參與現(xiàn)場勘測檢驗、接受行政調(diào)查機關(guān)訊問、傳喚等調(diào)查方式來完成。

1.“(2)當事人須參與事實之調(diào)查。當事人尤其提出其所知之事實與證據(jù)方法。至于參與調(diào)查事實之其他義務(wù),尤其親自出席或陳述之義務(wù),僅于法規(guī)有特別規(guī)定者為限。(3)證人與鑒定人員有陳述與鑒定之義務(wù),但以法規(guī)有規(guī)定者為限。”(德國《行政程序法》第26條)

2.(3)“官署認為必要時,對于管轄區(qū)內(nèi)有居所之人,得傳喚到場?！?(奧地利《普通行政程序法》第19條第一款)

“下列情形當事人有義務(wù)參與事實關(guān)系之確定:a.程序系因該當事人之申請而開始者。b.于他人申請之程序中,為獨立之聲明者。c.依據(jù)其他聯(lián)邦法律當事人有提出報告及公開之義務(wù)者?！?(瑞士《行政程序法》第14條)

參與事實調(diào)查的義務(wù)在理論上常常被理解為是行政調(diào)查當事人和利害關(guān)系人的一種權(quán)利,即行政參與權(quán),是實現(xiàn)行政民主的基礎(chǔ)和保障。但為什么一些國家行政程序法上明確規(guī)定參與行政調(diào)查是一種義務(wù)呢?本文認為,從義務(wù)角度闡釋的參與行政調(diào)查有其必然的科學性,將參與行政調(diào)查作為一種義務(wù),考慮的是當事人和利害關(guān)系人因為參加行政調(diào)查必須付出的時間、精力代價且參與行政調(diào)查的結(jié)果并不必然使他們獲得法律上的利益,因此參與行政事實調(diào)查這一過程事實上并不符合權(quán)利的邏輯解釋而更多是承擔了義務(wù)的履行。但是,當它被立法者視為一種必須履行的義務(wù)時,為了區(qū)別它所內(nèi)含的權(quán)利性格,該義務(wù)一定是有條件限制的履行。這些條件主要有:(1)調(diào)查機關(guān)認為有必要時;(2)法律法規(guī)明確規(guī)定的;(3)該調(diào)查是依當事人或利害關(guān)系人申請而進行的,則當事人和利害關(guān)系人必須參加調(diào)查。只有符合上述三個條件之一,參與調(diào)查才能成為被調(diào)查人的一種法定義務(wù),否則參與調(diào)查更多理解為被調(diào)查人的一種權(quán)利,其可以放棄參加或因參加而要求行政機關(guān)給予必要開支的補償。

三、拒絕履行協(xié)助調(diào)查義務(wù)的法定事由

被調(diào)查人在特殊情況下,基于下列法定事由可以拒絕行政機關(guān)要求其協(xié)助調(diào)查,提供必要文書資料等資訊的調(diào)查義務(wù)。

a.涉及違反保守職業(yè)秘密的義務(wù)。如公務(wù)員基于國家公務(wù)職責對于有關(guān)國家事務(wù)負有保密義務(wù),因而其在行政調(diào)查中就涉及職業(yè)秘密的事項得拒絕行政機關(guān)要求其作證的義務(wù)。在西方一些國家法律規(guī)定,神父在教徒懺悔中所獲知之事實,或宗教上受信托之事項也應(yīng)嚴守秘密拒絕作證。①

b.涉及商業(yè)秘密或法律禁止透露的事實。商業(yè)秘密是受國家法律保護的一種特殊信息資源,除非有特別法律要求和程序保護,一般不得公開。所以,當事人基于商業(yè)秘密得拒絕提交相關(guān)資料。

c.不得自證己罪。透露某些信息將使當事人可能被刑事追訴或者獲罪,則當事人或以免除自我作證的義務(wù)。該種情況還擴大至透露利害關(guān)系人配偶、直系血親等親屬或直系血親卑親屬、兄弟姐妹,或者相同親等的姻親所作的可被處罰的事實。

d.透露相關(guān)信息可能對利害關(guān)系人本人及其配偶、直系血親等親屬或直系血親卑親屬、兄弟姐妹,或者相同親等的姻親造成精神或物質(zhì)上損害的,當事人可以拒絕向調(diào)查機關(guān)提供資料,協(xié)助調(diào)查。如葡萄牙《行政程序法》第89條規(guī)定:

“(一)領(lǐng)導(dǎo)調(diào)查的機關(guān),可命令利害關(guān)系人提供資料,以及就其他證據(jù)方法給予協(xié)助。(二)當服從上款的指令出現(xiàn)下列情況,則拒絕該命令屬于正當:(a)涉及違反職業(yè)秘密;(b)涉及澄清某些事實,法律禁止或免除透露該等事實;(c)涉及透露利害關(guān)系人本人、其配偶、直系血親等親屬或直系血親卑親屬、兄弟姐妹,或者相同親等的姻親所作的可被處罰的事實;(d)有可能對利害關(guān)系人本人或上項所指任一人造成精神上或物質(zhì)上的損害?！?葡萄牙《行政程序法》第89條)②

行政調(diào)查在某些情況下會與被調(diào)查人受憲法保護的權(quán)利如隱私權(quán)、財產(chǎn)權(quán)、不自證己罪權(quán)利以及工商企業(yè)法律所保護的商業(yè)秘密、職業(yè)道德規(guī)范產(chǎn)生沖突,在此情形下,為了平衡行政調(diào)查事實公共利益之必須與被調(diào)查人受法律保護的法益,大陸法系部分國家在行政程序上就明確規(guī)定了上述四種被調(diào)查人可以拒絕履行協(xié)助調(diào)查義務(wù)的法定情形。從這些法律規(guī)定來看,顯然立法者認為,對被調(diào)查人隱私權(quán)、財產(chǎn)權(quán)、不自證己罪權(quán)利、職業(yè)道德規(guī)范以及工商業(yè)者商業(yè)秘密的法律保護利益要重于行政調(diào)查機關(guān)獲得事實真相的利益。

四、不履行法定調(diào)查義務(wù)的后果

調(diào)查當事人不履行上述法定協(xié)助調(diào)查義務(wù),一般不會受到特別行政制裁懲罰,因為行政調(diào)查本身是行政機關(guān)職權(quán)行為,由行政機關(guān)對調(diào)查事項負全部法律責任,但因此可能導(dǎo)致對當事人不利的后續(xù)行政決定。如因當事人申請行政許可而進行的調(diào)查,在當事人拒絕提供相關(guān)資料文書后,可能導(dǎo)致行政許可申請被拒絕。同時,在法律特別規(guī)定下,拒絕履行上述調(diào)查協(xié)助義務(wù)還可能導(dǎo)致對當事人的行政秩序罰,實行間接強制調(diào)查,或者允許行政機關(guān)采取直接的強制調(diào)查。

1.“二、為著證明的目的,應(yīng)根據(jù)情況,自由判斷未履行通知要求的行為,但并不妨礙行政機關(guān)調(diào)查有關(guān)事實以及做出決定。三、如果要求利害關(guān)系人提供的資訊、文件或行為對審查其請求為不可缺少者,行政程序不再繼續(xù),并將此情況告知利害關(guān)系人?！?(葡萄牙《行政程序法》第91條第二款、第三款)

第三人不履行法規(guī)定協(xié)助調(diào)查義務(wù),還可能就行政機關(guān)為此調(diào)查召開的聽證會等必要支出承擔賠償義務(wù)以及刑法上的懲罰。如:

2.“證人無充分理由抗傳不到或拒絕證言時,得令其負擔所有因其缺席或拒絕所生費用之賠償義務(wù)”;“對每一個證人均應(yīng)于訊問開始時……并應(yīng)告知其應(yīng)為真實之陳述。亦須教示其決定拒絕證言之理由,及無正當理由拒絕證言即虛偽陳述之刑事上效果?！?(奧地利《普通行政程序法》第49條第五款,第50條)

從上述各國行政程序法是對被調(diào)查人的權(quán)利義務(wù)的規(guī)定可以看出,被調(diào)查人中的當事人實為后續(xù)行政行為的相對人,應(yīng)而其具有一般相對人通常意義上的法定權(quán)利,如陳述抗辯權(quán)、獲得通知權(quán)、查閱卷宗權(quán)、參與行政程序權(quán);但基于調(diào)查的特殊性,調(diào)查當事人還必須承擔相應(yīng)法定協(xié)助調(diào)查義務(wù),而一般行政程序中相對人只有服從行政決定的義務(wù),并沒有特別的協(xié)助義務(wù)。而服從義務(wù)與協(xié)助義務(wù)還是差異的,對于前者在法律上相對人必須是無條件的履行,但不服可以提起行政復(fù)議或訴訟;對于后者是較前者程度低的服從,被調(diào)查當事人可能基于法定理由而直接拒絕服從協(xié)助調(diào)查義務(wù),但不能拒絕履行一個已生效的行政處分決定,且拒絕服從協(xié)助調(diào)查義務(wù)本質(zhì)上不影響行政調(diào)查的繼續(xù)進行,因而作為對等,被調(diào)查人也無權(quán)訴愿行政機關(guān)命令其協(xié)助調(diào)查的行為,當然因拒絕協(xié)助而被采取直接強制方式調(diào)查的除外。