燃油稅立法權(quán)的歸屬問題探析

王文健

摘要燃油稅改革方案在各方爭議中終于確定了,國務(wù)院決定自2009年1月1日起實(shí)施成品油稅費(fèi)改革。圍繞燃油稅爭論的問題有很多,從法學(xué)的角度,存在燃油稅的立法權(quán)屬于全國人大還是國務(wù)院的爭論。本文認(rèn)為從我國現(xiàn)行法律規(guī)定上講,國務(wù)院有燃油稅的立法權(quán),但從長遠(yuǎn)來看,包括燃油稅在內(nèi)一些重大涉稅事項(xiàng)的立法權(quán)應(yīng)該回歸人大,以充分貫徹稅收法定主義。

關(guān)鍵詞燃油稅改革授權(quán)立法稅收法定主義

中圖分類號:D920.0文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A文章編號:1009-0592(2009)05-350-01

一、 從現(xiàn)行法律規(guī)定看,國務(wù)院有燃油稅的立法權(quán)

根據(jù)三權(quán)分立的理論模塊,立法權(quán)主要由立法機(jī)關(guān)行使。但是隨著行政事務(wù)增多和日趨復(fù)雜,使得立法機(jī)關(guān)無力制定良好的相關(guān)法律,于是授權(quán)立法應(yīng)運(yùn)而生。“授權(quán)立法是指行政機(jī)關(guān)根據(jù)議會授權(quán)制定的各種行政管理法規(guī)。”①我國在改革開放初期也面臨相似的問題,當(dāng)時(shí)人大也通過授予國務(wù)院一定的立法權(quán)以應(yīng)對社會的巨變。我國的授權(quán)立法可以分為兩種:特別授權(quán)立法和普通授權(quán)立法。就燃油稅立法權(quán)歸屬的爭論而言,從現(xiàn)行的法律規(guī)定看,國務(wù)院有燃油稅的立法權(quán),理由如下:

全國人大對國務(wù)院有特別授權(quán)。1985年,六屆全國人大三次會議通過了《全國人民代表大會關(guān)于授權(quán)國務(wù)院在經(jīng)濟(jì)體制改革和對外開放方面可以制定暫行的規(guī)定或者條例的決定》。根據(jù)這一授權(quán),國務(wù)院享有關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制改革方面的立法權(quán)。 國務(wù)院已經(jīng)據(jù)此制定了增值稅、營業(yè)稅等稅收條例,現(xiàn)在由國務(wù)院制定燃油稅改革方案也是符合這一特別授權(quán)的。

公路法修正案對國務(wù)院的普通授權(quán)。在1999年《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于修改<中華人民共和國公路法>的決定》規(guī)定 “其一,國家采用依法征稅的辦法籌集公路養(yǎng)護(hù)資金,具體實(shí)施辦法和步驟由國務(wù)院規(guī)定;其二,國務(wù)院在制定將公路和車輛收費(fèi)改為征稅的實(shí)施辦法時(shí),應(yīng)當(dāng)取消各種不合理收費(fèi),確定合理的征稅幅度,并采取有效措施,防止增加農(nóng)民負(fù)擔(dān);同時(shí)防止增加車輛用油以外的其他用油單位的負(fù)擔(dān)?！边@里說的“費(fèi)改稅”的“稅”就是“燃油稅”,因?yàn)樽詮?994年提出燃油稅的動議,到1999年公路法的修改,將公路收費(fèi)改為燃油稅一直是問題的關(guān)鍵。

我國《稅收征收管理法》第三條規(guī)定:“稅收的開征、停征以及減稅、免稅、退稅、補(bǔ)稅,依照法律的規(guī)定執(zhí)行;法律授權(quán)國務(wù)院規(guī)定的,依照國務(wù)院制定的行政法規(guī)的規(guī)定執(zhí)行”,這一規(guī)定也從另一方面肯定了法律授權(quán)條件下的稅收立法,因此由國務(wù)院制定燃油稅改革方案是合法的。

二、 從長遠(yuǎn)來看,燃油稅立法權(quán)應(yīng)該回歸人大

“一切有權(quán)利的人都容易濫用權(quán)利,這是萬古不易的一條經(jīng)驗(yàn)”②授權(quán)立法是基于立法機(jī)關(guān)缺乏立法能力而產(chǎn)生,但是授權(quán)立法可能導(dǎo)致權(quán)力的濫用,尤其當(dāng)執(zhí)法者與立法者同屬一個(gè)部門的時(shí)候。為了防止權(quán)力的濫用,對授權(quán)立法必須有一定的限制,“從本質(zhì)上說,授權(quán)立法是一種‘有限的權(quán)力授予形式”③。具體到燃油稅的立法權(quán)問題,筆者認(rèn)為應(yīng)該逐步廢止不合理的授權(quán)規(guī)定;從長遠(yuǎn)來看,燃油稅立法權(quán)應(yīng)該回歸全國人大。

“從社會契約論出發(fā)來考察、剖析稅收的本質(zhì),稅收實(shí)質(zhì)上反映了公民與國家之間基于社會契約而形成的交換關(guān)系?！雹軓闹锌梢灾蓝愂帐枪衽c國家與公民最基本的權(quán)利義務(wù)關(guān)系,因此“國家征稅必須事先征得公民的同意,公民或公民的代表通過法律的形式來表達(dá)他們在稅收方面的意志,就成為客觀必然”⑤。而稅收法定主義,也正是基于這個(gè)意義上提出?！岸愂辗ǘㄖ髁x, 就是稅的課賦和征收必須基于法律的根據(jù)進(jìn)行, 沒有法律的根據(jù), 國家就不能課賦和征收稅收。這里所說的法律, 是指狹義的法律?！雹薷鶕?jù)稅收法定主義,燃油稅立法權(quán)當(dāng)然是屬于作為人民代議機(jī)關(guān)的全國人大?！皬拈L期來看,隨著我國改革從摸石頭的路徑依賴淡出,國務(wù)院承擔(dān)的大量的立法任務(wù)將逐步回歸人大,稅收法定原則的國際含義才能在中國具有普適性。”⑦

我國個(gè)別法律涉及到了稅收法定主義的一些內(nèi)容,但尚沒有完全確立稅收法定主義原則。《立法法》中對稅收事項(xiàng)僅僅規(guī)定為一種“相對保留”的事項(xiàng),不僅在理論上對稅收法定原則有所偏離,而且實(shí)踐中由于上世紀(jì)八十年代將“工商稅制改革”、“經(jīng)濟(jì)體制改革”和“對外開放方面”的稅收立法權(quán)授予了國務(wù)院,,使得稅收法定原則更難實(shí)現(xiàn)。《稅收征收管理法》由于主要是一部具體實(shí)施稅法的程序規(guī)定,其調(diào)整范圍涉及到稅收立法行為也不太妥當(dāng)。

徒法不足以自行,我們必須針對具體國情,有步驟、分階段的推進(jìn)稅收立法的改革?！翱紤]到現(xiàn)階段我國稅收法律體系尚未完善和全國人大及其常委的立法能力有限, 可以考慮重新制定法律授權(quán)國務(wù)院就立法條件尚不成熟的事項(xiàng)制定行政法規(guī)。但應(yīng)明確授權(quán)的目的、范圍、期限和監(jiān)督?！雹嘁环矫?要嚴(yán)格限制授權(quán)立法,八十年代那種“一攬子”式授權(quán)立法應(yīng)該被廢止,應(yīng)該實(shí)行“一事一權(quán)”的授權(quán)方式。另一方面要早日明確稅收法定主義原則,涉及稅收的重要立法事項(xiàng)應(yīng)該由全國人大制定法律。全國人大對國務(wù)院要實(shí)現(xiàn)授權(quán)與限權(quán)的合理劃分, “不僅要防范行政權(quán)力的濫用, 而且還需要有一個(gè)有效的政府來維持法律秩序,借以保障人們具有充分的社會和經(jīng)濟(jì)生活的條件。賦予行政機(jī)關(guān)以立法權(quán)力應(yīng)該盡量有限度,并應(yīng)周密地規(guī)定立法的范圍和目的”⑨。

注釋:

①王名揚(yáng).英國行政法.北京:中國政法大學(xué)出版社.1987. 108.

②[法] 孟德斯鳩.張雁琛譯.論法的精神.北京:商務(wù)印書館.1961.154-157.

③張艷.授權(quán)立法論.黑龍江省政法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào).2004(1).

豐豑王建平.論稅收法定主義.稅務(wù)研究.2005(2).

⑥劉莘,王凌光.稅收法定與立法保留.國家行政學(xué)院學(xué)報(bào).2008(6).

⑦馬光遠(yuǎn).燃油稅的立法權(quán)究竟屬于誰.出自馬光遠(yuǎn)博客(檢察日報(bào)約稿).http://blog.sina.com.cn/s/blog_558acfe80100ch6n.html?tj=1.

⑧劉莘,王凌光.稅收法定與立法保留.國家行政學(xué)院學(xué)報(bào).2008(6).

⑨張文顯.二十世紀(jì)西方法哲學(xué)思潮研究.法律出版社.1996 .624.