國有小型煤礦租賃經(jīng)營的法律沖突與思考

郭 野

摘要:我國對礦產(chǎn)資源的管理采取嚴格管制措施前提下的行政許可制。國有小型煤礦在租賃經(jīng)營中是否可以處分國家授予其專屬的采礦權(quán),部門法律之間存在條文文意上的法律沖突。從法學原理和國有企業(yè)法律制度立法體系的角度,思考和分析這一問題,以期闡釋國有小型煤礦在轉(zhuǎn)換經(jīng)營機制過程中客觀存在的法律上的疑惑。

關(guān)鍵詞:煤礦;租賃經(jīng)營;法律沖突;思考

中圖分類號:F832.49;DF462 文獻標志碼:A文章編號:1673-291X(2009)17-0119-03

一、問題的提出

某國有小型煤礦(年產(chǎn)量9萬噸)因虧損嚴重,上級主管部門經(jīng)研究決定,依照《全民所有制小型工業(yè)企業(yè)租賃經(jīng)營暫行條例》(以下簡稱《企業(yè)租賃經(jīng)營條例》)的有關(guān)規(guī)定對該煤礦實行租賃經(jīng)營。上級主管部門作為出租方向社會公開發(fā)出“煤礦租賃經(jīng)營招標廣告”,經(jīng)過制定標的、投標、答辯、竟標、評標等程序,在眾多投標人中確定了中標承租人。出租方與承租方按照《企業(yè)租賃經(jīng)營條例》第十八條規(guī)定的必要條款,簽訂《煤礦租賃經(jīng)營合同》,約定煤礦所有制性質(zhì)不變,承租方在出租方設(shè)立的“國有資產(chǎn)監(jiān)管委員會”的監(jiān)督下依照法律規(guī)定和《煤礦租賃經(jīng)營合同》的約定行使煤礦經(jīng)營權(quán)。《煤礦租賃經(jīng)營合同》簽訂同日,出租方與承租方共同申請公證,某公證處經(jīng)審查認定“合同內(nèi)容符合《中華人民共和國經(jīng)濟合同法》的規(guī)定”,予以公證并出具1999×證經(jīng)字第×號《公證書》,《煤礦租賃經(jīng)營合同》開始生效并履行。合同履行至6個月時雙方發(fā)生爭議,協(xié)商不成后訴訟至某法院。某法院經(jīng)開庭審理認為,《煤礦租賃經(jīng)營合同》將“可采儲量××萬噸”,即煤炭資源當作被租賃企業(yè)的資產(chǎn)進行出租,根據(jù)《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》(以下簡稱《礦產(chǎn)資源法》)第四十二條第一款的規(guī)定“買賣、出租或者以其他形式轉(zhuǎn)讓礦產(chǎn)資源的,沒收違法所得,處以罰款”,《煤礦租賃經(jīng)營合同》的內(nèi)容違反上述規(guī)定。依據(jù)《中華人民共和國經(jīng)濟合同法》第七條第一款第一項的規(guī)定(違反法律和行政法規(guī)的經(jīng)濟合同無效),判決《煤礦租賃經(jīng)營合同》無效。

公證處是代表國家行使國家證明權(quán)的機關(guān),法院是代表國家行使審判權(quán)的機關(guān)。公證制度和審判制度都是我國司法制度的組成部分,都應當依法各司其職維護國家法律的統(tǒng)一和尊嚴。但是,對同一法律事實和同一法律關(guān)系的《煤礦租賃經(jīng)營合同》,一個依據(jù)《經(jīng)濟合同法》認定合同內(nèi)容合法有效,一個依據(jù)《礦產(chǎn)資源法》認定合同內(nèi)容違法無效,得出兩個截然相反的法律結(jié)論。不禁使人產(chǎn)生法律上的困惑,公證機關(guān)與審判機關(guān)各執(zhí)一端,都認為自己的法律結(jié)論有法可依。筆者認為,國有煤礦小型工業(yè)企業(yè)租賃經(jīng)營中所遇到的部門法律之間條文文意上的法律沖突,有必要從法學原理和法律適用方面進行分析和思考,以使我們在社會主義市場經(jīng)濟條件下深化國有企業(yè)制度改革的探索中,全面和正確地理解法律、適用法律,解決部門法律間條文文意上的法律沖突,促進社會生產(chǎn)力的發(fā)展,發(fā)揮法律在調(diào)整和規(guī)范社會生產(chǎn)關(guān)系方面基本功能的作用。

二、對前述案例的法律解釋

《中華人民共和國憲法》和《礦產(chǎn)資源法》都明確規(guī)定,礦產(chǎn)資源歸國家所有,即國家為礦產(chǎn)資源的所有權(quán)人。礦產(chǎn)資源只有在依法取得國家行政許可后,企業(yè)或個人才會獲得開采權(quán)。按照民法物權(quán)原理,采礦權(quán)是他物權(quán),不具有所有權(quán)的法律屬性,采礦權(quán)不是絕對權(quán)而是相對權(quán)。采礦權(quán)的行使應當依法承擔不得侵害派生出其他的所有權(quán)權(quán)屬的法定義務。傳統(tǒng)的財產(chǎn)租賃,是物之所有權(quán)人將物借與他人而取得報酬為“租”;借人之物而付出費用為“賃”。民法對傳統(tǒng)的財產(chǎn)租賃行為規(guī)范為,物之所有權(quán)人(出租人)按租賃合同之約定,在一定時間期限內(nèi),將物出租給承租人使用,承租人依租賃合同約定向物之所有權(quán)人交納租金并按期返還物予出租人。采礦權(quán)人不是礦產(chǎn)資源所有權(quán)人,按照民法原理和民法原則不能成為合法的礦產(chǎn)資源出租人,否則因違反法定義務而為法律所禁止。礦產(chǎn)資源的開采對國計民生和國家經(jīng)濟可持續(xù)的發(fā)展影響極大,國家必須從宏觀上實行嚴格管制措施,掌握礦產(chǎn)品,支配采礦權(quán)。采礦權(quán)具有專屬性,為申請并經(jīng)國家主管部門批準獲得采礦許可證者所特有。采礦權(quán)只能由國家主管部門授予,任何組織和個人不得私相轉(zhuǎn)讓,否則即為法律所禁止的違法行為。未經(jīng)國家主管部門許可占有礦產(chǎn)資源者或僅以取得采礦許可證而獲得采礦權(quán)者,以此為租賃標的物實施礦產(chǎn)資源“出租”行為,不僅有悖民法原理,也違反了《礦產(chǎn)資源法》禁止以“出租”形式轉(zhuǎn)讓礦產(chǎn)資源的規(guī)定。這種嚴重違法的“出租”行為,理所應當依法認定為無效的民事行為,不僅如此,還要受到法律的制裁。筆者認為,《礦產(chǎn)資源法》第四十二條第一款正是針對于此作出禁止性的條文規(guī)范。但是,如果把國有小型煤礦租賃經(jīng)營行為,也類推為屬于違反《礦產(chǎn)資源法》的無效的民事行為,同樣也是有悖法理,并且缺乏法律依據(jù)的。筆者從我國國有企業(yè)法律制度立法目的、體系進行分析、論證,來闡明自己的觀點。

我國從1988年始以立法的方式建立社會主義國有企業(yè)法律制度體系。《中華人民共和國全民所有制工業(yè)企業(yè)法》由全國人大頒布,于1988年8月1日起施行;《全民所有制工業(yè)企業(yè)承包經(jīng)營責任制暫行條例》由國務院頒布,于1988年3月1日起施行;《企業(yè)租賃經(jīng)營條例》由國務院頒布,于1988年7月1日起施行;《全民所有制工業(yè)企業(yè)轉(zhuǎn)換經(jīng)營機制條例》由國務院頒布,于1992年7月23日起施行,形成了我國國有企業(yè)法律制度的基本體系。這一法律體系的內(nèi)容直接表征是以國有企業(yè)的所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)相分離為基本立法目的,使國有企業(yè)成為依法自主經(jīng)營、自負盈虧、獨立核算、自我發(fā)展、自我約束的商品生產(chǎn)和經(jīng)營單位。應當說,我國國有企業(yè)法律制度體系的建立是以選擇解決國有企業(yè)所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)相分離,也稱“兩權(quán)分離”為切入點,調(diào)整和規(guī)范經(jīng)濟體制改革中國有企業(yè)迫切需要解決的問題。經(jīng)濟體制改革的中心環(huán)節(jié)是國有企業(yè)改革,國有企業(yè)改革的關(guān)鍵是轉(zhuǎn)換企業(yè)經(jīng)營機制?！皟蓹?quán)分離”是國有企業(yè)轉(zhuǎn)換經(jīng)營機制的前提要件,也是經(jīng)濟體制改革的重點和難點。《企業(yè)租賃經(jīng)營條例》第三條規(guī)定:“本條例所稱租賃經(jīng)營,是指在不改變企業(yè)的全民所有制性質(zhì)的條件下,實行所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離,國家授權(quán)單位為出租方將企業(yè)有期限地交給承租方經(jīng)營,承租方向出租方交付租金并依照合同規(guī)定對企業(yè)實行自主經(jīng)營的方式。”《企業(yè)租賃經(jīng)營條例》較徹底地將國家對企業(yè)的所有權(quán)與承租者的經(jīng)營權(quán)相分離,盡管目前企業(yè)租賃性經(jīng)營發(fā)生了比較大的變化,但《企業(yè)租賃經(jīng)營條例》仍然是當前國有小型工業(yè)企業(yè)轉(zhuǎn)換經(jīng)營機制重要的法定形式?！镀髽I(yè)租賃經(jīng)營條例》所表征出的政企分開、“兩權(quán)分離”的行政立法原則,符合現(xiàn)代經(jīng)濟管理原理,以行政特別立法的方式規(guī)范和調(diào)整國有企業(yè)租賃經(jīng)營行為,也與國際上通行的以特別法的方式規(guī)范和調(diào)整國有財產(chǎn)、公共財產(chǎn)的租賃行為的通識相一致的。但是,應當認識到,《企業(yè)租賃經(jīng)營條例》的產(chǎn)生是我國進行經(jīng)濟體制改革探索過程中的行政立法行為,是一定歷史時期的經(jīng)濟活動在法律上的反映,隨著經(jīng)濟體制改革的不斷深入,國有小型工業(yè)企業(yè)租賃經(jīng)營的企業(yè)經(jīng)濟模式終將被現(xiàn)代企業(yè)制度所取代,因此,全國人大制定并于1999年10月1日施行的《中華人民共和國合同法》第十三章“租賃合同”分則中,沒有把企業(yè)租賃經(jīng)營納入其中加以規(guī)范。建立社會主義市場經(jīng)濟和建立社會主義現(xiàn)代企業(yè)制度是一個長期和漸次的過程。我國國有小型工業(yè)企業(yè)數(shù)量龐大,各地域經(jīng)濟發(fā)展水平不同,國有小型工業(yè)企業(yè)租賃性經(jīng)營的經(jīng)濟模式在一定時期內(nèi)還會存在下去。國有小型工業(yè)企業(yè)租賃經(jīng)營行為仍然主要和直接受行政法規(guī)和行政規(guī)章等行政特別法的規(guī)范和調(diào)整,這是我國規(guī)范和調(diào)整國有小型工業(yè)企業(yè)租賃性經(jīng)營的法律制度的特點,也是正確適用法律調(diào)整和規(guī)范國有小型工業(yè)企業(yè)租賃經(jīng)營行為的基點。

《企業(yè)租賃經(jīng)營條例》適用于國有小型工業(yè)企業(yè),當然也適用于國有小型煤礦工業(yè)企業(yè)。但煤礦工業(yè)企業(yè)是以采掘礦產(chǎn)資源為主要生產(chǎn)方式的企業(yè),租賃經(jīng)營必然涉及構(gòu)成企業(yè)經(jīng)營權(quán)必要生產(chǎn)要素的采礦權(quán)讓與承租人經(jīng)營的問題。國有小型煤礦盡管依據(jù)《企業(yè)租賃經(jīng)營條例》可以依法租賃經(jīng)營,但畢竟運用了租賃的原理,而《礦產(chǎn)資源法》以禁止性條文規(guī)定,不準以“出租”的形式轉(zhuǎn)讓礦產(chǎn)資源,如果機械或簡單地去理解法律條文,勢必會出現(xiàn)如同本文舉案中的出租方和承租人處于法律上的兩難境地的現(xiàn)象。此類問題有必要從法學原理上進行剖析,辯明法理使之能夠正確地理解和適用法律。財產(chǎn)租賃是一種古老的經(jīng)濟現(xiàn)象,法律上“出租”或“租賃”的概念一般泛指傳統(tǒng)的財產(chǎn)租賃,與國有小型工業(yè)企業(yè)租賃經(jīng)營存在本質(zhì)上的區(qū)別,不應當屬于同一法律概念。其區(qū)別主要體現(xiàn)在:第一,企業(yè)租賃經(jīng)營,具有租賃與經(jīng)營的雙重法律性質(zhì);第二,企業(yè)租賃經(jīng)營合同的客體是整個企業(yè),而不是某一特定的財物或行政特許權(quán)(如采礦權(quán)),是財物、產(chǎn)供銷、資金、技術(shù)、經(jīng)營網(wǎng)絡、無形資產(chǎn)、行政特許權(quán)等多種生產(chǎn)要素的綜合體,承租人獲得的是企業(yè)整體的經(jīng)營權(quán);第三,企業(yè)經(jīng)營權(quán)是在不改變國有所有權(quán)性質(zhì)的前提下,按照民法所有權(quán)權(quán)能原理在所有權(quán)基礎(chǔ)上派生出來體現(xiàn)所有權(quán)部分權(quán)能的權(quán)利形式。這種權(quán)利必須經(jīng)過代表國家行使企業(yè)所有權(quán)的部門依據(jù)法定程序授予才能形成和取得;第四,承租人如何行使企業(yè)經(jīng)營權(quán),如何經(jīng)營使用企業(yè)的財產(chǎn),不完全取決于承租人的意志,而是由國家的產(chǎn)業(yè)政策和企業(yè)租賃經(jīng)營合同明確規(guī)定的企業(yè)經(jīng)營目標和方向所決定;第五,企業(yè)租賃經(jīng)營合同的訂立,必須經(jīng)過公開招標的程序,有些企業(yè)租賃經(jīng)營合同還必須按照規(guī)定經(jīng)過公證后才能成立生效;第六,承租人必須承擔回報高于企業(yè)原值的經(jīng)濟責任。所以,傳統(tǒng)的財產(chǎn)租賃與企業(yè)經(jīng)營租賃所反映的內(nèi)容不同,體現(xiàn)的社會關(guān)系也不同。從我國當前立法現(xiàn)狀來看,企業(yè)租賃經(jīng)營法律關(guān)系是在民法基本原則和基本原理的基礎(chǔ)上,針對我國國有小型工業(yè)企業(yè)經(jīng)濟體制改革的實際問題,主要以“兩權(quán)分離”為行政立法目的的行政法規(guī)和行政規(guī)章所形成的行政特別法來調(diào)整和規(guī)范的法律關(guān)系。

《礦產(chǎn)資源法》第三條規(guī)定:“礦產(chǎn)資源屬于國家所有,由國務院行使國家對礦產(chǎn)資源的所有權(quán)”。第四條規(guī)定:“國家保障依法設(shè)立的礦山企業(yè)開采礦資源的合法權(quán)益”。國務院頒布的《企業(yè)租賃經(jīng)營條例》許可包括國有小型煤礦在內(nèi)的國有小型工業(yè)企業(yè)實行租賃經(jīng)營,對國有小型煤礦而言是國務院行使國家對礦產(chǎn)資源所有權(quán)的表現(xiàn)形式,應當是不爭的法律觀點。國務院頒布的《全民所有制工業(yè)企業(yè)轉(zhuǎn)換經(jīng)營機制條例》第五十三條規(guī)定:“國務院有關(guān)部門和省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以根據(jù)本條例制定實施辦法”。據(jù)此,原國家煤炭工業(yè)部頒發(fā)《全民所有制煤炭工業(yè)企業(yè)轉(zhuǎn)換經(jīng)營機制實施辦法》,于1994年1月18日起施行。第二十四條規(guī)定:“對虧損嚴重的年產(chǎn)能力在30萬噸以下的礦井及其他生產(chǎn)經(jīng)營單位,經(jīng)煤炭工業(yè)管理部門審批,可實行國家所有,集體或個人承包經(jīng)營或租賃經(jīng)營。經(jīng)營合同書由企業(yè)與經(jīng)營集體或個人雙方簽定,經(jīng)公證機關(guān)公證后實施”。這是按照國務院授權(quán)以行政規(guī)章的形式具體認定,“虧損嚴重的年產(chǎn)能力在30萬噸以下”的國有煤礦進行租賃經(jīng)營的合法性的依據(jù)。同時也具體地排除了國有小型煤礦企業(yè)租賃經(jīng)營具有違反《礦產(chǎn)資源法》第四十二條第一款的違法屬性。

三、結(jié)束語

綜上分析,筆者認為本文舉案的《煤礦租賃經(jīng)營合同》應當依法認定為合法有效的民事行為,并且應當?shù)玫椒傻恼J可和保護。但筆者也需要特別說明,煤炭生產(chǎn)企業(yè)是以取得國家采礦行政許可權(quán)為依法成立的前置法律要件的企業(yè),國家對礦產(chǎn)資源和煤礦企業(yè)行使采礦權(quán)采取嚴格的管制措施。所以國有小型煤礦企業(yè)的租賃經(jīng)營要更加嚴格地依照法律規(guī)定進行操作,以避免出現(xiàn)法律爭議,陷入不必要的訴訟中。保證國有小型煤礦工業(yè)企業(yè)轉(zhuǎn)換經(jīng)營機制過程中,在合法性的前提下取得良好的經(jīng)濟效益,實現(xiàn)國有企業(yè)改革的目標。