張愛軍

摘要立足改革開放的中國,面對濱海新區(qū)的建設(shè),法律的穩(wěn)定性與現(xiàn)實的多變,法的作用之局限日益凸顯。農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)已勢在必行,但是,其與現(xiàn)行法律的沖突如何解決,本文將從法理的角度予以分析。

關(guān)鍵詞法的作用局限性克服

中圖分類號:D90文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A文章編號:1009-0592(2009)02-022-01

一、法的作用

自從有了法治優(yōu)于人治的觀點后,人們關(guān)于法律作用的認(rèn)識逐漸升溫,在17—18世紀(jì)形成了資產(chǎn)階級的法學(xué)世界觀。在資產(chǎn)階級法治發(fā)展的幾百年中,關(guān)于法治的技術(shù)和規(guī)則日益增多,像民主、人權(quán)、對法律的信仰,政治上的三權(quán)分立及多黨制,經(jīng)濟運行中的市場經(jīng)濟等都被拿來當(dāng)成法治社會的思想、政治和經(jīng)濟基礎(chǔ)。豍1997年9月中共十五大提出依法治國是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略,依法治國是發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟的客觀需要,是社會文明進(jìn)步的重要標(biāo)志,是國家長治久安的重要保障。

法律在國家生活、社會生活中,發(fā)揮著越來越重要的作用。從法的本質(zhì)與目的出發(fā),“法是經(jīng)濟基礎(chǔ)的上層建筑,是為維護經(jīng)濟基礎(chǔ)和發(fā)展生產(chǎn)力服務(wù)的”。豎具體而言,當(dāng)代中國進(jìn)行社會主義建設(shè)中,法的社會作用可歸納為六個方面,其總的作用就是“維護秩序,促進(jìn)建設(shè)、改革與開放,實現(xiàn)富強、民主與文明”豏具體到濱海新區(qū)的建設(shè),法的作用就是保障、引導(dǎo)和推進(jìn)濱海新區(qū)的經(jīng)濟等各方面的建設(shè)。

二、濱?！巴粮摹敝蟹ǖ淖饔玫木窒扌灾憩F(xiàn)

法律不是萬能的,法的作用有其局限性。沈宗靈教授的《法理學(xué)》中,將發(fā)的作用的局限歸為四個方面,其一是“法律的抽象性、穩(wěn)定性與現(xiàn)實生活的矛盾”。

“當(dāng)廣東、重慶農(nóng)民自發(fā)地嘗試沖破農(nóng)地流轉(zhuǎn)樊籬之時,天津,這個北方經(jīng)濟新增長極,卻開始了一場自上而下的土地變革。

去年3月份起,葛沽鎮(zhèn)開始嘗試通過“宅基地?fù)Q房”、“土地?fù)Q保險和補償”,先把全鎮(zhèn)土地收歸鎮(zhèn)政府,整合后將農(nóng)地轉(zhuǎn)為國有再招拍掛出售。這被視作集約土地及用土地收益彌補小城鎮(zhèn)建設(shè)資金缺口的一箭雙雕之舉。……”

這一篇報道,是關(guān)于濱海新區(qū)建設(shè)中,農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)用于支持城市建設(shè)的。面對我國現(xiàn)代化和城市化加速的形勢,打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu),改革城鄉(xiāng)二元化的土地管理制度,允許農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)自由流轉(zhuǎn)是解決問題的關(guān)鍵。豑無論先前已經(jīng)備受關(guān)注的廣東的南海模式、重慶的農(nóng)地入股、北京郊區(qū)等地的小產(chǎn)權(quán)房,到現(xiàn)在的濱海新區(qū)的“宅基地?fù)Q房”,農(nóng)村集體土地的產(chǎn)權(quán)改革已進(jìn)入試點階段。但是,農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)的自由流轉(zhuǎn),仍是路途艱難。

因為,從我國現(xiàn)有的法律制度看,我國有關(guān)于農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)的法律規(guī)定主要有以下幾部:《憲法》、《物權(quán)法》、《土地管理法》以及《土地管理實施條例》等。宏觀來看現(xiàn)行的法律規(guī)則是:只有國有土地可以直接轉(zhuǎn)讓,而集體土地不能直接轉(zhuǎn)讓。集體土地必須先被國家征收后變成國家所有土地,由國家將其轉(zhuǎn)讓。

三、法的作用的局限性之法理分析

盡管《物權(quán)法》經(jīng)過反復(fù)修改才通過,其實施剛剛滿一年,但是,面對不斷翻新的改革,在某些方面它已經(jīng)顯現(xiàn)出其局限性。因為無論哪一部法律,都存在著其穩(wěn)定性與現(xiàn)實生活的沖突。“縱使我們今天以人類思維能力的極致來陳述法律,但一夜之間,新的問題幾乎又將堆積如山?！缤渌茖W(xué)一樣,政治學(xué)不可能將所有的事情精確地規(guī)定下來;因為公布的法律必須是普遍的,訴訟涉及的卻是具體問題?！眹鴥?nèi)學(xué)者認(rèn)為,法律的局限性是指“法律基于其防范人性弱點工具的特質(zhì)在取得其積極價值之同時不可避免地要付出的代價,是法律由于其技術(shù)上的特點不能完善地實現(xiàn)其目的情況?！必V

從本體論角度說,法律作為人類意志的產(chǎn)物,其滯后于社會現(xiàn)實乃是客觀必然現(xiàn)象。面對豐富多彩、生動復(fù)雜而又不斷變化發(fā)展的現(xiàn)實社會,法律總難免會表現(xiàn)出相對“滯后”與“僵化”的特征。梅因指出:“社會的需要和社會的意見常常是或多或少地走在法律的前面,我們可能非常接近地達(dá)到它們之間缺口的接合處,但永遠(yuǎn)存在的趨向是要把這缺口重新打開來。因為法律是穩(wěn)定的,而我們談到的社會是前進(jìn)的?！必W

法律的局限性是無法避免的,但是具體法律規(guī)范的局限性,通過努力是可以在一定時間段得到改善的。而且法律要發(fā)揮作用,也必須不斷克服其局限性。美國學(xué)者E·博登海默指出:“盡管法律是一種必不可少的具有高度裨益的社會生活制度,它像人類創(chuàng)建的大多數(shù)制度一樣也存在某些弊端。如果我們對這些弊端不引起足夠的重視或者完全視而不見,那么我們就會發(fā)展為嚴(yán)重的操作困難?！必X

濱海新區(qū)建設(shè)中,遇到的問題,并非偶然。城市化的發(fā)展,改革的不斷加深,對土地的需求日益增加,以及新農(nóng)村建設(shè)的探索,形成了農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的潛在市場。

四、解決建議

對于全國改革開放建設(shè)中“土改”問題的困惑,從克服法律的局限性角度,或許可以從以下的途徑解決:

首要的是,全國人大及其常委會應(yīng)修改《土地管理法》、《城市房地產(chǎn)管理法》等法律,解除農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)自由流轉(zhuǎn)的禁令?？紤]到當(dāng)前我國國情,在法律層面上認(rèn)可農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的時機已經(jīng)到來。因為,“從保護農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)出發(fā),農(nóng)村土地歸農(nóng)民集體所有,但現(xiàn)有的建設(shè)用地制度截留了大量本來應(yīng)當(dāng)歸屬于農(nóng)民享有的土地利益,侵占了農(nóng)民對集體土地所應(yīng)享有的合法權(quán)益”,豗法律承認(rèn)農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)有利于切實保護農(nóng)民的合法財產(chǎn)權(quán)。法律承認(rèn)農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)可以更好地為建設(shè)社會主義新農(nóng)村服務(wù),對于濱海新區(qū)的進(jìn)一步建設(shè)發(fā)展,也具有重要的推動作用。

然后,在修改《土地管理法》、《城市房地產(chǎn)管理法》等的基礎(chǔ)上,如果全國人大及其常委會認(rèn)為制定農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)專門法律的時機還不夠成熟,可以特別授權(quán)國務(wù)院先行制定行政法規(guī),在若干試點地區(qū)適用。

進(jìn)而,為確保農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)試點工作的順利進(jìn)行,保證相關(guān)制度的科學(xué)性、廣泛性,國務(wù)院可以在相關(guān)行政法規(guī)中允許各試點地區(qū)所在的省級人民政府制定相關(guān)的實施細(xì)則。

最后,結(jié)合國務(wù)院以及各省級人民政府的相關(guān)規(guī)范,全國人大及其常委會應(yīng)當(dāng)及時制定有關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)的專門法律,從而在全國范圍內(nèi)推廣農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)制度。