論公務員行政法律責任制度的完善

鄧麗萍 熊一兵

摘要公務員在履行職責過程中,損害了行政相對人的權益,本應承擔一定的法律責任。但因現(xiàn)行法律、法規(guī)不明確或缺乏可操作性等原因,使得行政法律責任只停留在外部法律責任這一層面。本文通過分析各方面的原因,提出了一些完善公務員行政法律責任制度的建議。

關鍵詞行政法律責任行政程序立法

中圖分類號:D630文獻標識碼:A文章編號:1009-0592(2009)02-387-01

今年九月、十月的問責風波,再次引起人們對公務員行政法律責任的關注。也正是因為現(xiàn)行的法律、法規(guī)的不健全等因素,為公務員違法提供了機會,嚴重地損害了行政相對人的生命和財產(chǎn)。

一、公務員承擔行政法律責任的缺陷

(一)公務員責任規(guī)范不明確、缺乏可操作性

行政法律責任的首要條件是有法可依。理論上,對違法行政行為已有系統(tǒng)的研究,但對責任的承擔卻無相應的規(guī)定;在實踐中也常因法律無明確規(guī)定或者缺乏可操作性,使得公務員責任追究落空。比如缺少對公務員違法需承擔責任的具體規(guī)定,追究責任的機構也不明確等。

(二)抽象行政行為法律責任追究的非徹底性

在現(xiàn)行法律制度中,行政法律責任追究的范圍局限于具體行政行為,抽象行政行為排除在司法審查之外。與《行政訴訟法》相比,《行政復議法》較有了一定的進步,第7條中明文規(guī)定各級人民政府及其工作部門(國務院除外)制定的規(guī)章以外的規(guī)定不合法,可以一并提出復議申請。但是,其仍未納入到行政訴訟中。

(三)忽視了程序價值

我國仍無一部行政程序法典。對追究公務員行政法律責任的步驟、順序、時限以及必要的形式等程序要素,也很少有明確或完整的規(guī)定。比如,我國《國家賠償法》第9條規(guī)定“賠償請求人要求賠償應當先向賠償義務機關提出”,從而確立了行政賠償必須行政主體先行處理的原則。這一程序性規(guī)定違背了“自己不能作為自己案件的法官”①這一最低限度的程序公正原則,其不合理性顯而易見。

(四)行政決策責任空置

行政決策有時比行政執(zhí)行更重要,特別是在關系到公共利益的重大問題時。當行政決策失誤時,我國沒有行政決策責任的相關規(guī)定。即使偶有追究,也只是停留在行政主體責任層面上,無法追究決策者個人的責任,縱使行政決策缺乏合法性、合理性。行政決策者也往往會援引行政主體貫徹“民主集中制”原則而規(guī)避自己的責任。

(五)公務員缺乏司法救濟

《行政復議法》和《行政訴訟法》將行政主體及其公務員行政法律責任的救濟排除在其受案范圍之外。當公務員窮盡了行政內(nèi)部的救濟手段時,而又不允許他們向人民法院起訴,剝奪了他們獲得司法的最終救濟的權利,損害了公務員的合法權益。

二、完善公務員行政法律責任制度

公務員行政法律責任制度的不完善,使得公務員在執(zhí)法過程中缺少了應有的合法性和理性,以致于損害了行政相對人的合法權益。為了有效的追究公務員的行政法律責任,本文認為應從以下幾個方面加以完善:

(一)立法上要明確規(guī)定、加強可操作性

1.具體行政行為

(1)追究責任的機構。設立特定機構,由法律明確授權“某一個”行政機構,才能夠保證行政法律責任的切實實施。若要其他機構的配合,這個機構在責任上也要負主要責任,能起到監(jiān)督其他的機構的作用。這樣才能減少沒有監(jiān)督執(zhí)行、或者兩個以上行政機構不作為的現(xiàn)象。

(2)責任追究對象。

①建立行政行政決策責任機制。目前我國行政決策責任空置,導致行政機關在作出一項重大決策時,缺少應有的理性和合乎現(xiàn)實性。因此,法律應明確規(guī)定行政機關的決策權利和決策過程,使行政決策能實實在在為老百姓服務、謀福利。

②應量化、公開公務員行政法律責任的追究標準。必須使與公務員行政法律責任相關的各個要素量化,加大追究標準的可執(zhí)行性;應落實行政監(jiān)督責任,包括對公務員的日?？己?通過日常的監(jiān)督機制予以發(fā)現(xiàn)并及時制止,斷絕其向外延伸的可能性。

2.抽象行政行為

目前法律中,只把各級人民政府及其工作部門(國務院除外)制定的規(guī)章以外的不合法的規(guī)定納入行政復議的管轄范圍之中,其范圍是極其有限的。若能把行政規(guī)章進一步的納入行政復議和行政訴訟中,將有效約束行政機關濫立法、亂立法。

(二)重視行政程序的作用

世界上的許多國家如美國、日本都己制定了統(tǒng)一的行政程序法典②,羅爾斯在《正義論》中用分蛋糕的事例論證了程序的重要作用。而在我們?nèi)粘Ｉ钪?比如銀行職員的工作過程的監(jiān)督,也很好地說明了程序存在的必要性。法律對追究公務員法律責任的各種程序要素及相關的程序性權利加以具體、明確的規(guī)定,可以有效的追究公務員相關的法律責任。

(三)增加公務員的物質(zhì)性懲罰責任形式

《公務員法》規(guī)定了對公務員進行行政處分的幾種形式:警告、記過、記大過、降級、撤職、開除。而沒有將罰款、減薪等物質(zhì)性懲罰作為獨立的責任形式規(guī)定其中,其很難達到追究行政責任的目的。在國外,許多國家的立法如德國、瑞士都將物質(zhì)性懲罰作為行政法律責任的組成部分。我國也應將罰款、減薪規(guī)定為公務員承擔行政法律責任的獨立方式。

(四)救濟機制的完善

1.憲法的理論基礎

我國憲法不具有可訴性,我國也沒有建立專門的違憲審查機構。這樣,對公務員權利保障將喪失最為堅實的憲政基礎。因此,要從憲法上規(guī)定最基本的法律責任原則,以便填補《公務員法》上的法律空白,使其擁有堅實的憲政基礎。

2.司法救濟的完善

作為一名公務員,其具有雙重身份。當其作為行政主體的一名工作人員受其處分時,其本身對抗行政機關的力量是渺小的。司法救濟的排除,讓“有權利就有救濟”的觀念無法貫徹始終。因此,應修改《行政復議法》和《行政訴訟法》,將行政機關與公務員的糾紛納入行政復議和行政訴訟的受案范圍。公務員有了司法救濟的途徑,可以更有效的保護公務員的合法權益,這樣也進一步的規(guī)范行政法律責任制度。