王照海

摘要隨著新農(nóng)村建設(shè)的日漸推進(jìn),農(nóng)村水污染問(wèn)題成為社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn),關(guān)于環(huán)境保護(hù)的法律法規(guī)逐步的完善和發(fā)展。我們?yōu)榇烁械叫老仓?卻又不得不面對(duì)現(xiàn)實(shí),我們的法律不能得到很好的執(zhí)行。單純的政策口號(hào)根本解決不了實(shí)際問(wèn)題,我們是否該把視角轉(zhuǎn)移到社會(huì)制度層面。城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)成為我們一個(gè)無(wú)法回避的事實(shí),如何理解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)作為解決農(nóng)村水污染問(wèn)題的切入點(diǎn)。

關(guān)鍵詞城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)農(nóng)村水污染解決機(jī)制

中圖分類號(hào):F328文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A文章編號(hào):1009-0592(2009)02-280-02

改革開放以來(lái),對(duì)于控制環(huán)境污染與破壞而言,最明顯的進(jìn)步體現(xiàn)在環(huán)保機(jī)構(gòu)的逐步獨(dú)立和升格,環(huán)保人員的增多和大量環(huán)保政策法規(guī)的出臺(tái)。所有這些都是為了減少、控制環(huán)境污染與破壞。然而,在同樣一個(gè)社會(huì)中,出于同樣的目標(biāo)而進(jìn)行的社會(huì)控制,卻在城市與鄉(xiāng)村之間產(chǎn)生了大為不同的控制結(jié)果。一方面,城市環(huán)境問(wèn)題局部有所緩解,另一方面,農(nóng)村環(huán)境狀況的惡化卻有失控的趨勢(shì)。這當(dāng)中的原因究竟是什么呢? 農(nóng)村水污染問(wèn)題作為其中敏感的一環(huán),正日益受到關(guān)注。

一、城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)對(duì)農(nóng)村水污染的影響

(一)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)理論

二元結(jié)構(gòu)是由諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)得主劉易斯提出來(lái)的,城鄉(xiāng)二元化結(jié)構(gòu)包括二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和二元社會(huì)結(jié)構(gòu)兩方面的含義,二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)是指在廣大的發(fā)展中國(guó)家,其經(jīng)濟(jì)生活的一元是以古代村落為載體的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)部門,另一元是以較為先進(jìn)的城市為載體的現(xiàn)代工業(yè)部門。

在我國(guó),聚集了絕大部分的國(guó)有企業(yè)的城市經(jīng)濟(jì)和鄉(xiāng)村農(nóng)業(yè)形成了兩個(gè)半封閉的獨(dú)立發(fā)展系統(tǒng),它們?cè)谏a(chǎn)方式經(jīng)濟(jì)形式和發(fā)展機(jī)制等方面都有極大的區(qū)別,各自按自己的軌道運(yùn)行,同時(shí)城市同農(nóng)村又奇特的結(jié)合在一起,互為條件,互相制約,城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)育成長(zhǎng)要靠農(nóng)業(yè)提供積累勞動(dòng)力和市場(chǎng),而農(nóng)村需要工業(yè)在能源水利機(jī)械化肥方面的支持,以維持提供積累的再生產(chǎn)能力,但這種支持是遠(yuǎn)遠(yuǎn)抵不過(guò)農(nóng)村提供的積累的。這種發(fā)展結(jié)構(gòu)是一種非常獨(dú)特的二元結(jié)構(gòu)。

首先看城市經(jīng)濟(jì),雖然集中了大量的人才資金,有著現(xiàn)代化的生產(chǎn)能力,由于是在城鄉(xiāng)壁壘保護(hù)下建立,先天性的缺乏活力,生產(chǎn)能力的發(fā)揮遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠,到處都是行政干預(yù)的痕跡。更重要的是從農(nóng)村發(fā)展的角度上看,這種發(fā)展機(jī)制限制了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)育,把中國(guó)80%的人口,即農(nóng)村人口排除在工業(yè)化進(jìn)程之外,使農(nóng)村長(zhǎng)期處于半自然經(jīng)濟(jì)的狀態(tài)中,只能夠維持簡(jiǎn)單再生產(chǎn),發(fā)展緩慢。最為突出的就是長(zhǎng)期存在的依靠統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷的剪刀差,致使農(nóng)產(chǎn)品不能成為完全意義上的商品,因而農(nóng)產(chǎn)品收購(gòu)的越多,對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的抑制性影響就越大,對(duì)農(nóng)村市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)育的阻礙就越大。國(guó)民經(jīng)濟(jì)被分割為城市經(jīng)濟(jì)和農(nóng)業(yè)兩個(gè)半封閉的獨(dú)立發(fā)展系統(tǒng),城市經(jīng)濟(jì)幾乎壟斷了所有的工業(yè),農(nóng)村卻處在工業(yè)化進(jìn)程之外,城市經(jīng)濟(jì)以擴(kuò)大再生產(chǎn)的方式迅速發(fā)展,而農(nóng)村長(zhǎng)期處于維持簡(jiǎn)單再生產(chǎn)的境地。農(nóng)業(yè)的低效率不得不保持大量的農(nóng)業(yè)人口,而收入的差距必然引發(fā)農(nóng)業(yè)人口流失,形成對(duì)城市有巨大壓力的民工潮,同時(shí)也使本來(lái)就孱弱的農(nóng)業(yè)更加衰落。幾十年的發(fā)展建造了一個(gè)畸形的城鄉(xiāng)關(guān)系,城鄉(xiāng)之間,工農(nóng)之間的相對(duì)差別基本沒有縮小。本來(lái)在剪刀差對(duì)農(nóng)業(yè)的損害之后,應(yīng)該是對(duì)農(nóng)業(yè)的更加重視,但事實(shí)上,對(duì)農(nóng)業(yè)的投入偏少,從比重來(lái)看,1978-1997年國(guó)家財(cái)政支出用在農(nóng)業(yè)基本建設(shè)的支出盡管由11.32%提高到15.59%上升了4.27個(gè)百分點(diǎn),但國(guó)家財(cái)政用于農(nóng)業(yè)基本建設(shè)支出占全國(guó)基本建設(shè)的支出比重卻從10.21%下降至1.65%,降低了8.56個(gè)百分點(diǎn)。農(nóng)業(yè)基本建設(shè)投入不足,嚴(yán)重影響到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件的改善。50-60年代修建的一些水利工程設(shè)施嚴(yán)重老化,得不到必要的維護(hù)和改造。據(jù)有關(guān)方面的資料統(tǒng)計(jì),全國(guó)8萬(wàn)座水庫(kù),有三分之一是帶病運(yùn)行;萬(wàn)畝灌區(qū),工程基本完好的只占30%,不同程度損壞失修的占36%;灌溉面積難以擴(kuò)大,糧食產(chǎn)量難以穩(wěn)定提高,每年因?yàn)樗禐?zāi)減產(chǎn)糧食幾百億斤,損失幾千億元。

(二)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下農(nóng)村水污染的特點(diǎn)

城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下農(nóng)村的水環(huán)境問(wèn)題獨(dú)具特色,具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:

1.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只重經(jīng)濟(jì)漠視環(huán)境的政策加劇了水污染問(wèn)題

隨改革開放而日益壯大的各類鄉(xiāng)村企業(yè)組織,在很大程度上又是屬于體制外的組織,國(guó)家對(duì)其控制較弱。同時(shí),由于其與地方政府有著很強(qiáng)的聯(lián)系,地方政府為了其自身的利益,往往與企業(yè)形成“合謀”,包庇甚至縱容這類企業(yè)對(duì)環(huán)境的破壞。因而,與國(guó)有企業(yè)相比,它替國(guó)家所發(fā)揮的社會(huì)控制作用是很有限的。國(guó)家,特別是中央政府的環(huán)境政策,很難在基層企業(yè)中得到貫徹、實(shí)施。從最直接的意義上說(shuō),城鄉(xiāng)正式的專門環(huán)境保護(hù)組織,如各級(jí)環(huán)保局,無(wú)論在規(guī)模、力量,還是在其合法性上,也都明顯地存在著重大差異。廣大農(nóng)村的環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)和組織是薄弱的,公眾對(duì)其的認(rèn)知和認(rèn)同是非常不足的。與此同時(shí),城鄉(xiāng)之間民間環(huán)保組織的發(fā)展也存在重大差異。在許多城市,民間環(huán)保組織迅速發(fā)展的同時(shí),農(nóng)村的民間環(huán)保組織卻很少,乃至幾近于無(wú)。這樣,很明顯地會(huì)影響到城鄉(xiāng)環(huán)境控制的效果。

2.城市污染轉(zhuǎn)嫁農(nóng)村加劇水污染問(wèn)題

許多大中城市在加速發(fā)展對(duì)周邊區(qū)域產(chǎn)生積極影響的同時(shí),也不可避免的產(chǎn)生一些負(fù)面影響。一是隨著城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整,一些耗能高、污染重、難以治理的企業(yè)遷移到農(nóng)村,給農(nóng)村環(huán)境帶來(lái)嚴(yán)重污染。二是城市工業(yè)的“三廢”直接轉(zhuǎn)移到農(nóng)村,造成污染。三是城市污水對(duì)農(nóng)村的污染。據(jù)統(tǒng)計(jì)全國(guó)80%以上的城市污水未經(jīng)任何處理就直接排入水體,已造成三分之一以上的河段受到污染進(jìn)而引起農(nóng)灌水水質(zhì)惡化。四是由于我國(guó)城市垃圾的特征以及經(jīng)濟(jì)和技術(shù)條件有限, 90% 以上的城市垃圾是在郊外填埋或堆放, 1995年我國(guó)垃圾填埋量為11000多萬(wàn)噸,并且每年還以10%的速度遞增,這些城市垃圾不僅占用了寶貴的土地資源,也污染了周圍的水質(zhì)和大氣。

3.資金投入不足,導(dǎo)致水污染治理不力

我們必須注意到,城鄉(xiāng)分治戰(zhàn)略使城市和農(nóng)村間存在著嚴(yán)重的不公平現(xiàn)象。具體到環(huán)保領(lǐng)域,主要是指城鄉(xiāng)地區(qū)在獲取資源、利益與承擔(dān)環(huán)保責(zé)任上嚴(yán)重不協(xié)調(diào)。長(zhǎng)期以來(lái),我國(guó)污染防治投資幾乎全部投到工業(yè)和城市方面,城市環(huán)境污染向農(nóng)村擴(kuò)散,而農(nóng)村從政府財(cái)政方面卻幾乎得不到任何污染治理和環(huán)境保護(hù)建設(shè)資金,也難以申請(qǐng)到用于專項(xiàng)治理的排污費(fèi)用。另外,農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)大部分處于初級(jí)階段,鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展速度較快,固定資產(chǎn)投入較多,加上社會(huì)負(fù)擔(dān)較重,不少縣(市、區(qū))鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)自有流動(dòng)資金不足,很難把很多的錢花到治理環(huán)境污染上。由于環(huán)保投入不足,農(nóng)村環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施和環(huán)保隊(duì)伍自身建設(shè)難以跟上當(dāng)前形勢(shì)發(fā)展的需要,環(huán)境監(jiān)測(cè)、監(jiān)理設(shè)備老化,環(huán)保執(zhí)法工具和裝備落后,缺乏有效的手段解決環(huán)境污染問(wèn)題,農(nóng)村細(xì)水長(zhǎng)流魚蝦滿塘的場(chǎng)景已逐漸淪為一種回憶。

二、城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下農(nóng)村水污染的解決機(jī)制

(一)現(xiàn)實(shí)困難

我國(guó)有九億多農(nóng)民生活在農(nóng)村,農(nóng)村水環(huán)境的解決關(guān)系著農(nóng)村社會(huì)的安定與發(fā)展,農(nóng)村的安定與發(fā)展成為和諧社會(huì)建設(shè)成敗的關(guān)鍵。城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下城鄉(xiāng)收入差距由80年代的1.8:1,擴(kuò)大到90年代的2.5:1,2003年更達(dá)到了3.2:1。顯然,在滿足基本生活需要的同時(shí)農(nóng)民根本沒有能力自行解決環(huán)境問(wèn)題。

可行能力是阿馬蒂亞·森的自由發(fā)展觀中的一個(gè)重要概念,一個(gè)人的可行能力指的是此人有可能實(shí)現(xiàn)的,各種可能的功能性活動(dòng)組合。豎自由是人們能夠過(guò)自己愿意過(guò)的那種生活的“可行能力”?？尚心芰Π藘蓚€(gè)層面:它既意味著個(gè)人在給定的社會(huì)境況下享有的“機(jī)會(huì)”,又涉及個(gè)人確保行動(dòng)和決策自由的“過(guò)程”。對(duì)一個(gè)人可行能力的剝奪即是“不自由”。例如廣泛存在的饑餓,可以避免的疾病,失業(yè)、性別歧視、過(guò)早死亡、極端貧困。不自由可以通過(guò)不恰當(dāng)?shù)倪^(guò)程(諸如侵犯選舉權(quán)或者其他的政治或公民權(quán)利)而產(chǎn)生,也可以通過(guò)缺乏適當(dāng)?shù)氖谷藗兡軌蜻_(dá)到他們所希望起碼達(dá)到的最低狀況的機(jī)會(huì)(包括缺乏諸如能避免過(guò)早死亡,染上可預(yù)防的疾病或被迫挨餓這樣的基本機(jī)會(huì))而產(chǎn)生。

農(nóng)村水環(huán)境問(wèn)題的存在正是一種農(nóng)民不自由的體現(xiàn),而這種不自由又通過(guò)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)這一不合理的現(xiàn)實(shí)而產(chǎn)生。

(二)機(jī)遇

2004年9月,十六屆四中全會(huì)上,胡錦濤提出,在工業(yè)化初始階段農(nóng)業(yè)支持工業(yè)、為工業(yè)提供積累是帶有普遍性的傾向;但在工業(yè)化階段達(dá)到相當(dāng)程度后,工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村,實(shí)現(xiàn)工業(yè)與農(nóng)業(yè)、城市與農(nóng)村協(xié)調(diào)發(fā)展,也帶有普遍的傾向。“兩個(gè)傾向”論斷為我們解決農(nóng)村問(wèn)題提供了政策依據(jù),也為農(nóng)村水污染的解決提供了機(jī)遇。

“十一五”期間,我國(guó)全面進(jìn)入“以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)”發(fā)展階段,在環(huán)境保護(hù)上消除城鄉(xiāng)差距、保障基本的環(huán)境公平成為建設(shè)和諧社會(huì)和生態(tài)文明的重要內(nèi)容。這個(gè)新形勢(shì)為統(tǒng)籌解決農(nóng)村環(huán)境問(wèn)題提供了難得的機(jī)遇。

(三)總體思路

1.立法上整體設(shè)計(jì)與個(gè)別權(quán)衡的理念

環(huán)境污染,大都借由水體、空氣、土壤等各種自然媒體表現(xiàn)出來(lái)。由于存在于各種媒體污染物的散布形式、暴露狀態(tài)、乃至危害的特性相差甚巨,立法上大都以個(gè)別法律予以規(guī)范,而形成水污染防治法、空氣污染防治法、土壤污染防治法等專法分立的現(xiàn)象。有些非借助特定媒體散布的污染問(wèn)題,亦另以專法予以規(guī)范。一套完整的環(huán)境立法往往包含十幾個(gè)法律,形成繁復(fù)的法律體系。由于各個(gè)法律均一單一環(huán)境問(wèn)題作規(guī)定,缺乏不同環(huán)境媒體之間整體的規(guī)劃,往往因而造成個(gè)別法律之間的沖突、重疊或疏漏,引發(fā)法律適用、組織分工與實(shí)際管制行動(dòng)上的諸多障礙。

水污染問(wèn)題并不是基于一個(gè)甚至多個(gè)原因造成的,它是整個(gè)生態(tài)系統(tǒng)各環(huán)節(jié)相互作用的結(jié)果。目前我們?cè)诃h(huán)境立法上歐洲部分國(guó)家已發(fā)展或試驗(yàn)所謂環(huán)境問(wèn)題統(tǒng)合處理模式值得我們借鑒。如英國(guó)新近立法正考慮引用所謂“不致招致過(guò)高成本的現(xiàn)行最好科技”作為污染設(shè)施排入各種形式媒介的共通標(biāo)準(zhǔn)。荷蘭已發(fā)展出一套著重環(huán)境問(wèn)題的成因與作用,而非劃分水、空氣等的整合式計(jì)劃程序,且正在試驗(yàn)一套整合污染許可制度。瑞典“環(huán)境保護(hù)法”亦已采用單一許可制度以控制排入特定媒體的污染。在西德,學(xué)者正在討論長(zhǎng)期采用以事先防范原則為本的環(huán)境法典的可行性。

2.糾紛解決上以非訴訟解決為主

農(nóng)村水污染問(wèn)題的產(chǎn)生大多因農(nóng)民急于發(fā)展經(jīng)濟(jì)而造成,過(guò)度的依賴于訴訟不但加劇訴訟成本還可能激化社會(huì)矛盾不利于農(nóng)村水環(huán)境的解決。當(dāng)前我國(guó)在在環(huán)境糾紛的解決上適用的非訴訟方式主要有以下幾種。

(1)協(xié)商

協(xié)商方式在我國(guó)環(huán)境保護(hù)法律、法規(guī)沒有明文規(guī)定,但并不禁止,如《水法》第36條規(guī)定:“單位之間、個(gè)人之間、單位與個(gè)人之間發(fā)生的水事糾紛,應(yīng)當(dāng)通過(guò)協(xié)商或者調(diào)解解決”。我國(guó)環(huán)境糾紛有不少是通過(guò)協(xié)商方式解決的。

(2)調(diào)解

調(diào)解是我國(guó)解決環(huán)境糾紛的一種主要方式,目前我國(guó)有75%的環(huán)境糾紛是通過(guò)各種形式的調(diào)解解決的 。目前實(shí)踐中采用的非訴訟調(diào)解方式主要有:

人民調(diào)解,主要是解決基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、個(gè)體戶作坊在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)過(guò)程中與居民在日常生活中所產(chǎn)生的環(huán)境問(wèn)題而導(dǎo)致的環(huán)境糾紛,它又包括民間調(diào)解和人民調(diào)解委員會(huì)調(diào)解兩種。

行政調(diào)解,由國(guó)家行政機(jī)關(guān)依法對(duì)環(huán)境糾紛進(jìn)行的調(diào)解,這種調(diào)解按主持調(diào)解的機(jī)關(guān)不同,包括環(huán)境保護(hù)機(jī)關(guān)調(diào)解、上級(jí)主管機(jī)關(guān)調(diào)解、其他行政機(jī)關(guān)調(diào)解三種形式。

(3)信訪

環(huán)境信訪是指公民、法人和其他組織通過(guò)書信、電話、走訪等形式,向縣級(jí)以上各級(jí)人民政府的環(huán)保部門反映環(huán)境保護(hù)情況,提出意見、建議和要求,環(huán)保部門依法予以處理的活動(dòng)。國(guó)家環(huán)保局1997年4月發(fā)布的《環(huán)境信訪辦法》在實(shí)踐中對(duì)解決環(huán)境糾紛發(fā)揮了積極的作用。該辦法第12條規(guī)定:“各級(jí)環(huán)境保護(hù)行政主管部門應(yīng)當(dāng)按照方便群眾、有利工作的原則,設(shè)置專門的環(huán)境信訪工作機(jī)構(gòu)或者指定其他機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)環(huán)境信訪工作”。在發(fā)生環(huán)境糾紛后,當(dāng)事人往往通過(guò)環(huán)境信訪這樣的簡(jiǎn)便、經(jīng)濟(jì)的程序迅速解決糾紛。