孫亞娟

摘要行政發(fā)展的歷史研究及主流行政學(xué)理論體系建構(gòu)和實踐方案設(shè)計都是在政治與行政二分的前提下進(jìn)行的。

關(guān)鍵詞政治與行政二分法古德諾

中圖分類號:D63文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A文章編號:1009-0592(2009)02-311-01

一、政治與行政二分法的提出

在威爾遜之前,對政府行政管理活動的系統(tǒng)研究并沒有得到人們的重視,而作為行政學(xué)研究對象的行政概念,一直是包含在政治概念之中的,沒有形成一門獨(dú)立的行政學(xué)。直到由威爾遜提出了政治——行政二分法,并據(jù)此將行政學(xué)作為一門獨(dú)立的學(xué)科從政治學(xué)中分離出來,行政學(xué)才具有了獨(dú)立的地位。這種狀況不是偶然的,而是與當(dāng)時的社會發(fā)展形勢相適應(yīng)的。

17世紀(jì)到18世紀(jì),歐洲的主要國家都已實現(xiàn)了資本主義革命,社會生活中存在著無數(shù)個相對獨(dú)立的領(lǐng)域。同時,19世紀(jì)末資本主義自由競爭向壟斷時期過渡,社會生產(chǎn)力的迅速發(fā)展和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的巨大變化使社會管理經(jīng)濟(jì)的任務(wù)越來越重,社會關(guān)系的日益復(fù)雜化也帶來了一系列的社會問題,就像威爾遜所說的那樣:“沒有任何一種政府職責(zé)而今不是變得復(fù)雜化起來,政府曾經(jīng)僅僅由少數(shù)人主宰,而現(xiàn)在它卻由大批大批的人主宰。”豍因此政府開始轉(zhuǎn)變過去所奉行的消極主義和放任主義的政策,進(jìn)而積極主動地干預(yù)社會生活,行政管理活動使得政府的行政管理職能日益擴(kuò)大,由此而來,以在法制基礎(chǔ)上行政機(jī)關(guān)規(guī)模的擴(kuò)大、公共行政人員隊伍的增長和公共事務(wù)管理職能的發(fā)展為標(biāo)志的“行政國家”便出現(xiàn)了,迫切需要一門科學(xué)理論來指導(dǎo)國家行政管理活動,以使政府更好地履行其職能和完成使命,“政治與行政二分法”便是在這種大背景下應(yīng)運(yùn)而生的。

二、政治與行政的關(guān)系

威爾遜對行政的本質(zhì)主要是通過將其與政治和憲政制度等概念進(jìn)行比較而揭示的。他認(rèn)為:“行政管理是政府工作中極為顯著的一部分,政府的操作,就是政府工作中最顯眼的部分。”

他主張將政治與行政相分離。威爾遜認(rèn)為,行政就是政府的執(zhí)行操作,是具體的思想活動,行政管理置身在政治之外。古德諾認(rèn)為,在所有的政府體制中,都存在兩種基本的政府功能,即國家意志的表達(dá)與國家意志的執(zhí)行。他將這兩種功能稱之為“政治”與“行政”。古德諾更關(guān)注于“政治”與“行政”的協(xié)調(diào),并指出協(xié)調(diào)的兩種途徑:(1)政治對行政的適度控制(2)行政的適度集權(quán)化。同時指出政黨作為法外調(diào)節(jié)途徑所起的具大作用。

我們所有對于理論的探索如果只停留于理論的層面是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的,對于政府改革的實踐者來說,關(guān)鍵的問題是必須清楚地知道本國行政體制所面臨的實際問題,把握這些理論模式的精神和適用范圍,以此作為依據(jù)來設(shè)計、推行政府改革方案,才能避免走彎路,實現(xiàn)行政績效。中國的多黨合作政治與多黨制是完全不同的,它是一黨領(lǐng)導(dǎo)下的多黨合作制。

三、美國協(xié)調(diào)政治與行政關(guān)系的政治體制對于中國的借鑒意義

回到中國現(xiàn)實,我們發(fā)現(xiàn)古德諾的學(xué)術(shù)成就,歷經(jīng)一百年之久,在今天也有重要的啟迪意義。自中華人民共和國建國后,共進(jìn)行了四次大的行政改革,但均未達(dá)到每次改革初的預(yù)期目標(biāo),陷入“膨脹—精簡—再膨脹”的怪圈。到了新的世紀(jì),在市場經(jīng)濟(jì)發(fā)揮威效,國家綜合實力大幅增強(qiáng)的同時,政府在行使職能的效率、公平、廉潔等諸方面均逐漸顯示出不足,也促使我們對公共行政與民主政治的關(guān)系作出進(jìn)一步的反思。

一個國家的政府運(yùn)行目標(biāo),無外乎兩個:效率與公平。一個效率高、反應(yīng)快的政府,一方面能在國際激烈的競爭中立于不敗之地,另一方面也能使國內(nèi)人民安穩(wěn)富足。威爾遜、古德諾的“政治與行政二分法”也是在美國政黨分贓,行政腐敗、非專業(yè)化、效率低下的時代背景下提出的。在中國,歷次改革的未能奏效,固然與政府在由計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌過程中沒有把握好其政府職能的相應(yīng)轉(zhuǎn)換有關(guān),但未能及時理順“政治”與“行政”的關(guān)系也是重要原因之一。

(一)中國共產(chǎn)黨在協(xié)調(diào)政治與行政之間關(guān)系中的作用

古德諾認(rèn)為美國政府體制得以順利運(yùn)行所必不可少的“適度控制”與“必要行政集權(quán)”全來自于政黨功能的發(fā)揮,即政黨起著協(xié)調(diào)國家意志的表達(dá)和執(zhí)行的功能。

在立法機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)之間以及各級行政機(jī)關(guān)之間,各級黨委無疑發(fā)揮著溝通協(xié)調(diào)的重要作用。但在現(xiàn)代化的行政管理過程中,政黨和作為國家機(jī)構(gòu)組成部分的行政機(jī)關(guān)是有區(qū)別的,更不能相互替代。國家行政機(jī)關(guān)必須根據(jù)憲法和組織法確定的原則來運(yùn)行。古德諾認(rèn)為,須把政黨由法外引入法內(nèi),把它置于民主化、法制化的管理之下。

(二)中國行政改革中行政機(jī)構(gòu)框架設(shè)計

古德諾認(rèn)為,政治與行政的二分僅僅是功能性的區(qū)分,而難有結(jié)構(gòu)性的分離。這就提出了行政機(jī)構(gòu)框架設(shè)計與行政人員使用的問題。眾所周知,現(xiàn)代社會的行政事務(wù)是非常復(fù)雜的,而只有復(fù)雜的行政組織框架,才能應(yīng)付紛繁復(fù)雜的行政事務(wù)。相應(yīng)的行政組織也可以設(shè)計成不同的結(jié)構(gòu)模式,根據(jù)具體的行政事務(wù)管理,既可以采用大部制,也可以采用更有利于執(zhí)行的執(zhí)行局模式。且中國地域廣闊,人口眾多,地域差別明顯,在行政機(jī)構(gòu)的設(shè)置上,也須注重因地制宜。而行政人員的選用,除堅持《國家公務(wù)員法》確定的低層職位公務(wù)員考任準(zhǔn)入原則外,也可以對某些行政組織的高層行政官員實行常任。如司法、準(zhǔn)司法、統(tǒng)計和半科學(xué)性質(zhì)的行政組織。而不能根據(jù)行政組織的級別和公務(wù)員的職級來決定高層行政人員的選用,這樣才能保證行政的效率與穩(wěn)定。

(三)中國對于行政組織的重新劃分應(yīng)適應(yīng)于適度集權(quán)化原則

古德諾認(rèn)為,政治與行政的協(xié)調(diào),需要行政的適度集權(quán)化,這和美國的“三權(quán)分立”的政治制度背景是分不開的。而在中國,情況則恰恰相反。相對于立法機(jī)關(guān),行政權(quán)力無疑過于龐大與集中。政府腐敗行為的滋生,應(yīng)該和過度的集權(quán)不無關(guān)系。“政治”的功能就是民意的表達(dá),只有民意在立法機(jī)關(guān)得到充分的表達(dá),才能促進(jìn)整個社會的公平與正義?，F(xiàn)階段,要使議行合一的政權(quán)組織形式落到實處,立法機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)實現(xiàn)更好的協(xié)調(diào),必須細(xì)化有關(guān)立法機(jī)關(guān)的職權(quán)、組織、運(yùn)行的一系列法規(guī),把與國家意志表達(dá)有關(guān)的政府功能,由行政機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)移到立法機(jī)關(guān)。而作為表達(dá)反應(yīng)民意的各級人民代表大會的組成,一方面必須完善現(xiàn)行的選舉法規(guī)定,使人民代表的組成更能代表社會各階層的利益,特別是弱勢群體在立法機(jī)構(gòu)中的話語權(quán)。另一方面必須加強(qiáng)人大自己的組織建設(shè),特別是加強(qiáng)各專門委員會的專業(yè)力量,更多的負(fù)起不同專業(yè)領(lǐng)域的立法職責(zé)。