張 超

摘要法律援助經(jīng)費(fèi)在法律援助工作中有著十分重要的作用,而經(jīng)費(fèi)匱乏一直是制約法律援助事業(yè)發(fā)展的主要因素,其來源渠道少,數(shù)量有限。高校法律援助中心作為國家法律援助的補(bǔ)充力量,其經(jīng)費(fèi)更是捉襟見肘,導(dǎo)致援助形式單一,范圍狹窄,效果不明顯,開辟新的高校法律援助經(jīng)費(fèi)來源渠道,勢在必行。

關(guān)鍵詞法律援助經(jīng)費(fèi)高校法律援助經(jīng)費(fèi)來源

中圖分類號:D920.5文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A文章編號:1009-0592(2009)06-082-02

法律援助經(jīng)費(fèi)主要指從事法律援助工作幫助受援人解決糾紛所花的費(fèi)用,主要包括差旅費(fèi)、文印費(fèi)、交通費(fèi)、通訊費(fèi)、調(diào)查取證費(fèi)以及訴訟代理費(fèi)等。法律援助經(jīng)費(fèi)為法律援助的開展提供了強(qiáng)有力的經(jīng)濟(jì)保障?！皼]有法律援助經(jīng)費(fèi)的支持,法律援助勢必成為無源之水,無土之木。最嚴(yán)重的還致使法律援助雪中送炭的初衷不攻自破。誠然,僅靠一副熱心腸是掀不起轟轟烈烈法律援助活動熱潮的,如果說給一個支點(diǎn)就能撬動地球,那么不竭的經(jīng)費(fèi)投資就是啟開法律援助這扇殿門的支點(diǎn)?！痹谖覈糯?民間流傳這樣一句話:八字衙門朝南開,有理沒錢莫進(jìn)來。這無疑將有理欲訴、有冤欲伸的窮苦百姓拒之門外,老百姓怨聲載道,束手無策。法律援助制度的初衷就是為了解決此類問題。從理論上講,法律援助是無償?shù)?這對于無力支付訴訟費(fèi)、律師費(fèi)等相關(guān)費(fèi)用的人們來說無疑是雪中送炭。但是,法律援助工作的開展必然耗費(fèi)一定的物力和財(cái)力,法律援助制度明確表明應(yīng)當(dāng)由國家財(cái)政負(fù)擔(dān)相關(guān)費(fèi)用以保障公民的權(quán)益。只有這樣,才符合法律的正義價值;只有這樣,才能體現(xiàn)法律面前人人平等的實(shí)質(zhì)意義?！皟蓚€人之間可以在能力上存在不平等,但是并不能由此得出結(jié)論說:他們可以在權(quán)利上不平等。社會法律的設(shè)立,絕不是為了弱者更弱,強(qiáng)者更強(qiáng)。恰恰相反,而是為了弱者以抵御強(qiáng)者,保障他們獲得全部權(quán)利”。而現(xiàn)實(shí)生活中,經(jīng)濟(jì)上的弱勢群體卻因金錢的原因得不到法律的保護(hù),正如美國法學(xué)家布萊克指出的:“人們很久以來就認(rèn)識到比較富有的人在法律上的優(yōu)勢。在各個國家,法律的普遍精神是有利于強(qiáng)者而不利于弱者。法律幫助那些擁有財(cái)產(chǎn)的人而反對沒有財(cái)產(chǎn)的人”。進(jìn)而演化成這樣一種思想:法律是富人的法律,窮人只是法律制度下的犧牲品。法律運(yùn)作的成本與窮人的經(jīng)濟(jì)狀況相距甚遠(yuǎn),法律面前人人平等演變成一句空的口號,這與法律追求的平等正義價值是背道而馳的,與現(xiàn)代的民主法制精神也是脫離的。如果把法律看成一種無形的服務(wù)商品,那么在法律市場上購買這種服務(wù)應(yīng)當(dāng)支付相應(yīng)的對價。因?yàn)橹挥羞@樣,才符合商品等價交換的原則。但是,法律作為一種無形的服務(wù)商品又有其與眾不同之處,它關(guān)系到社會秩序的維護(hù),社會正義的實(shí)現(xiàn),公民權(quán)利的保障。法律應(yīng)該是為每個人服務(wù)的,但是事實(shí)上并不是每個人都能獲得法律服務(wù)?！叭魏我粋€在財(cái)產(chǎn)、土地和人身方面受到其它臣民——不論該臣民是教會人員還是世俗人員——損害的王國臣民,毫無例外地根據(jù)法律規(guī)定的程序獲得無償(freely without Sale)、徹底接受(fully without any denial)和毫不遲疑(speedily without delay)的公正和正當(dāng)性救濟(jì);為此,公正應(yīng)當(dāng)滿足三個條件:它應(yīng)當(dāng)是——免費(fèi)的,因?yàn)闆]有什么比公正用來出售更令人厭惡的事情了。——徹底性,因?yàn)楣粫诵?也不會零碎地發(fā)生---以及效率:遲延是一種否定。滿足了這三個條件,救濟(jì)就既是公正的也是正當(dāng)?shù)?。”?dāng)然,并不是說有錢就可以買到公平正義,只是通往正義的大門是需要一定金錢代價的。在當(dāng)下的中國,許多人經(jīng)濟(jì)困難,負(fù)擔(dān)不起訴訟費(fèi)用,加上訴訟成本相對較高且本身存在敗訴的風(fēng)險(xiǎn),以及中國人傳統(tǒng)的恥訟厭訟心理,他們寧愿吃虧也不愿用法律武器保護(hù)自己。

法律援助經(jīng)費(fèi)充足與否直接關(guān)系到法律援助開展的質(zhì)量與效率,我國法律規(guī)定每位律師每年辦理1至2件法律援助案件,可律師提供服務(wù)是沒有任何報(bào)酬的,與有償服務(wù)相比,很可能敷衍塞責(zé),草草了事。法律援助服務(wù)的質(zhì)量可想而知。同樣,法律援助中心經(jīng)費(fèi)匱乏,使法律援助工作難以進(jìn)行,中心工作人員面對經(jīng)費(fèi)問題,對受援人愛莫能助。對于糾紛的解決,僅僅提供咨詢意見,導(dǎo)致問題解決不徹底。

一、法律援助經(jīng)費(fèi)主要來源

第一,政府財(cái)政直接撥款。世界上實(shí)行法律援助制度的國家無一例外,這是因?yàn)閷?shí)施法律援助是政府的一項(xiàng)法定義務(wù)。有權(quán)利必有救濟(jì),救濟(jì)權(quán)是法律權(quán)利實(shí)現(xiàn)的根本途徑,國家有責(zé)任保障公民此項(xiàng)權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。

第二,以免除訴訟費(fèi)用的方式為間接投入。關(guān)于這種方式,各國規(guī)定各不相同,日本、丹麥等國規(guī)定在訴訟程序法典中,芬蘭則有專門的《免費(fèi)訴訟法》。我國《民事訴訟法》第107條第2款規(guī)定,當(dāng)事人交納訴訟費(fèi)用確有困難的,可以按照規(guī)定向人民法院申請緩交、減交或者免交。

第三,法律援助專項(xiàng)資金的收益。如美國的律協(xié)法律服務(wù)信托基金計(jì)劃,即IOLTA計(jì)劃。我國于1997年3月6日也建立了專門的法律援助基金會,為法律援助的開展提供了保障。

第四,民間捐贈與行業(yè)奉獻(xiàn)。這是因?yàn)榉稍粌H是政府的義務(wù),也是一項(xiàng)社會公益事業(yè)。我國法律援助第七條規(guī)定:“國家鼓勵社會對法律援助活動提供捐助。”

第五,法律援助費(fèi)用分擔(dān)制度,即受援人分擔(dān)法律援助辦案費(fèi)用制度。它是指受援人在經(jīng)濟(jì)有所改善或在勝訴時,合理地分擔(dān)法律援助費(fèi)用。法律援助的目的是為當(dāng)事人伸張正義,當(dāng)事人合理分擔(dān)費(fèi)用也是合情合理的。

第六,非受援的敗訴方承擔(dān)費(fèi)用。1999年4月,最高人民法院、司法部下發(fā)的《關(guān)于民事法律援助工作若干問題的聯(lián)合通知》規(guī)定:法律援助人員辦理法律援助案件所需差旅費(fèi)、文印費(fèi)、交通通訊費(fèi)、調(diào)查取證費(fèi)等辦案等必要開支,受援方列入訴訟請求的,人民法院根據(jù)具體情況由非受援的敗訴方承擔(dān)。

其中,最主要還是來自政府撥款,將其列如國家財(cái)政預(yù)算,這是因?yàn)椤艾F(xiàn)代法律制度的理論體系,建立在國家法律援助責(zé)任(義務(wù))和公民法律援助的基礎(chǔ)上。”這肯定了公民的法律援助權(quán)是一項(xiàng)社會權(quán),實(shí)施法律援助服務(wù)是政府的一項(xiàng)法定義務(wù)。我國法律援助條例第三條規(guī)定:法律援助是政府的責(zé)任,縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)采取積極措施推動法律援助工作,為法律援助提供財(cái)政支持,保障法律援助事業(yè)與經(jīng)濟(jì)、社會協(xié)調(diào)發(fā)展?！缎淌略V訟法》第34 條第1 款規(guī)定:“公訴人出庭的公訴案件,被告人因經(jīng)濟(jì)困難或者其它原因沒有委托辯護(hù)人的,人民法院可以指定承擔(dān)法律援助義務(wù)的律師為其提供辯護(hù)。”第2款規(guī)定:“被告人是盲、聾、啞或者未成年人而沒有委托辯護(hù)人的,人民法院應(yīng)當(dāng)指定承擔(dān)法律援助義務(wù)的律師為其提供辯護(hù)?！钡? 款規(guī)定:“被告人可能判處死刑而沒有委托辯護(hù)人的,人民法院可以指定承擔(dān)法律援助義務(wù)的律師為其提供辯護(hù)?！薄堵蓭煼ā返?1條規(guī)定:“公民在贍養(yǎng)、工傷、刑事訴訟請求國家賠償和請求依法發(fā)給撫恤金等方面需要律師幫助,但是無力支付律師費(fèi)用的,可以按照國家規(guī)定獲得法律援助?！庇纱丝梢?政府出資是理所當(dāng)然的,天經(jīng)地義的。但“政府不是生產(chǎn)機(jī)構(gòu)而是政權(quán)組織,并不擁有資源和要素,其存在并履行職能又必須消耗一定量的資源和要素,否則,就不能保證社會的正常運(yùn)轉(zhuǎn)?！睋?jù)調(diào)查,我國每年的法律援助經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足,國家的投入只是杯水車薪,這嚴(yán)重阻礙了法律援助工作的開展。據(jù)統(tǒng)計(jì),我國每年實(shí)際法律援助的案件不足需要法律援助的四分之一,其根本原因就是經(jīng)費(fèi)有限,無法滿足申請人的需求。

二、高校法律援助中心經(jīng)費(fèi)來源問題

在診所式法律教育進(jìn)駐中國前,高校法律援助經(jīng)費(fèi)的來源主要是政府、學(xué)校與學(xué)院的撥款。南京大學(xué)高校法律援助中心設(shè)立了法律援助基金,基金單獨(dú)立賬,專款專用,并接受有關(guān)主管機(jī)關(guān)、單位以及廣大工作人員的監(jiān)督檢查。北京大學(xué)法律援助協(xié)會代理的案件只收取辦案必需費(fèi)用,一律免收代理法律服務(wù)費(fèi)用。福州大學(xué)法律援助中心經(jīng)費(fèi)來源于福州大學(xué)法學(xué)院與學(xué)生處的撥款以及接受社會各界捐助。貴州大學(xué)法律援助中心經(jīng)費(fèi)來源于學(xué)生處的撥款以及社會各界的捐助。而這些高校法律援助中心經(jīng)費(fèi)主要用于組建費(fèi)用,承擔(dān)法律援助案件費(fèi)用,舉辦義務(wù)咨詢、宣傳,以及中心正常運(yùn)用所需的費(fèi)用。政府主要通過直接撥款和間接撥款兩種方式來完成的,但是,在政府法律援助中心自身經(jīng)費(fèi)都匱乏的情況下,又怎能奢望其能將大筆經(jīng)費(fèi)投入到高校呢?學(xué)校并不是盈利機(jī)構(gòu),本身也要靠國家財(cái)政的支持來維持正常的工作,不可能有足夠的經(jīng)費(fèi)來保證法律援助工作的進(jìn)行。社會捐助也是極其有限。有些高校法律援助中心每年限定經(jīng)費(fèi)數(shù)額,超出部分由社團(tuán)成員自己負(fù)擔(dān)。這樣一方面限制了高校法律援助的活動范圍與形式,使社團(tuán)的工作僅停留在法律援助的表層,如普法宣傳、設(shè)點(diǎn)咨詢、走訪社區(qū)、代寫文書等,而這些工作只是輔助性的工作,對糾紛的解決只是隔靴搔癢,起不到實(shí)質(zhì)性的作用。另一方面也會打擊同學(xué)參與法律援助工作的積極性,高校法律專業(yè)學(xué)生參與法律援助工作并不是一種義務(wù),本身需要花費(fèi)一定的時間和精力,如果為了受援人,而讓經(jīng)濟(jì)本身并不獨(dú)立的他們自掏腰包,恐怕是不太可能。高校法律援助經(jīng)費(fèi)主要用于日常工作的開支,如打印材料、制作宣傳海報(bào)、購買辦公用品等,而實(shí)際用于受援人的微乎其微。筆者調(diào)研了華東政法大學(xué),南京大學(xué),南京師范大學(xué)以及復(fù)旦大學(xué),這些高校法律援助中心的經(jīng)費(fèi)主要是來自學(xué)院的撥款,華東政法大學(xué)工作開展的如火如荼,不僅僅在于他們工作人員本身的專業(yè)水平高,也在于他們有充足的經(jīng)費(fèi)保障,有成文的報(bào)銷制度。除了學(xué)院的資金保證,華東政法大學(xué)法律援助中心還得到美國福特基金會、加拿大政府的資助,使法律援助工作的進(jìn)行沒有了資金的憂慮。而蘇州大學(xué)和南京師范大學(xué)這兩所高校的法律援助中心,經(jīng)費(fèi)則不能滿足工作的需要,當(dāng)接到案件時,法援的工作者僅僅提供法律意見,當(dāng)咨詢?nèi)苏埱蠊翊頃r,接待人往往因?yàn)榻?jīng)費(fèi)的問題而將受援人拒絕,致使法律援助工作在此停滯。經(jīng)費(fèi)問題與援助形式緊密相連,如果僅僅提供咨詢意見,所耗經(jīng)費(fèi)數(shù)量有限,但要進(jìn)行公民代理,經(jīng)費(fèi)不足的問題暴露無疑。

2002年7月28日,北京大學(xué)、中國人民大學(xué)、清華大學(xué)、武漢大學(xué)等11所高校在美國福特基金的鼎力資助下成立了“中國法學(xué)會法學(xué)教育研究會診所法律教育專業(yè)委員會。”這為我國高校法律援助經(jīng)費(fèi)的來源開辟了一條新的渠道。但診所式法律教育同樣存在經(jīng)費(fèi)不足的問題,我國的診所式法律教育的經(jīng)費(fèi)主要來自國外基金會的支持,這種資金具有短暫性、不穩(wěn)定性的特點(diǎn)。一旦缺乏外部資金的支持,診所式法律教育很難繼續(xù)進(jìn)行下去。

三、高校法律援助中心開辟經(jīng)費(fèi)來源渠道

無論是診所式法律教育還是高校法律援助中心,經(jīng)費(fèi)的問題都是阻止其繼續(xù)開展難以逾越的鴻溝,學(xué)院撥款以及國外基金會的支持都不能保證其長期穩(wěn)定的開展下去,要使高校法律援助工作持續(xù)有效的開展下去,必須另辟渠道保證經(jīng)費(fèi)的來源,筆者認(rèn)為可以通過以下方式來籌集經(jīng)費(fèi):

第一,高校法律援助中心在相關(guān)制度中規(guī)定受援當(dāng)事人費(fèi)用分擔(dān)制度。具體內(nèi)容,視情況而定。當(dāng)然,這僅限于公民代理援助形式。法律援助的目的是為受援人提供法律服務(wù),從而幫助當(dāng)事人以法律手段解決糾紛。高校法援工作者進(jìn)行公民代理,交通費(fèi)、通訊費(fèi)、文印費(fèi)等相關(guān)費(fèi)用必不可少,當(dāng)事人適當(dāng)分擔(dān)援助費(fèi)用,于情于理,都是不過分的。

第二,政府提供一定的財(cái)政支持。高校實(shí)施法律援助工作,勢必會減輕政府法律援助部門的工作負(fù)擔(dān)。因此,政府可以在允許的范圍內(nèi),直接將一部分經(jīng)費(fèi)撥給高校法律援助中心,而不須經(jīng)過學(xué)院或?qū)W校,一舉兩得,一方面減輕了政府的負(fù)擔(dān),另一方面也培養(yǎng)了法律人才,促使法學(xué)教育與實(shí)踐相結(jié)合。

第三,建立法律援助專款專用制度。我國法律援助條例第3條第2款規(guī)定,法律援助經(jīng)費(fèi)應(yīng)當(dāng)?？顚Ｓ?接受財(cái)政、審計(jì)部門的監(jiān)督。第26條第2款規(guī)定,侵占、私分、挪用法律援助經(jīng)費(fèi)的,由司法行政部門責(zé)令追回,情節(jié)嚴(yán)重,構(gòu)成犯罪的,依法追究刑事責(zé)任。高校應(yīng)以此為模式,建立自己的?？顚Ｓ弥贫?規(guī)范法律援助經(jīng)費(fèi)的使用,使法律援助經(jīng)費(fèi)最大限度地發(fā)揮其作用。

第四,節(jié)約法律援助個案的成本。現(xiàn)代社會糾紛解決方式多元化,我們應(yīng)采取多種形式來解決糾紛,司法是終極解決路徑,但不是唯一的,而且訴訟成本較高,可以根據(jù)個案情況進(jìn)行調(diào)解,或勸服雙方和解。

第五,合理使用法律援助經(jīng)費(fèi)的。結(jié)合來訪者自身的經(jīng)濟(jì)條件,爭議標(biāo)的等,將法律援助經(jīng)費(fèi)要用在那些最需要法律援助的受援人身上。

第六,高校法律援助中心可以與周圍的社區(qū)建立長期友好的合作關(guān)系以便開展活動,社區(qū)方提供活動場地以及承擔(dān)必要的花費(fèi),中心提供法律服務(wù),這樣,高校法律援助中心省去了花費(fèi),周圍居民也獲得了所需的法律知識,一舉兩得,不失為一個好辦法。