世界銀行的環(huán)境政策及對(duì)我國(guó)的影響

徐 靜

摘要作為全球最大之發(fā)展援助機(jī)構(gòu),世行成功地將環(huán)境政策與融資信貸密切結(jié)合起來(lái),為發(fā)展中國(guó)家和全球環(huán)境問(wèn)題的解決及生態(tài)環(huán)境的改善做出了卓有成效的努力,本文首先對(duì)其環(huán)境政策的表現(xiàn)形式、法律地位及其對(duì)國(guó)際環(huán)境法的影響這些規(guī)范的法律性質(zhì)和地位進(jìn)行分析,最后,分析和研究世行環(huán)境政策對(duì)我國(guó)的影響及我國(guó)之應(yīng)對(duì)。

關(guān)鍵詞世界銀行環(huán)境政策

中圖分類號(hào):F116文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A文章編號(hào):1009-0592(2009)06-141-01

一、世行環(huán)境政策的具體表現(xiàn)形式

1.世行《全球發(fā)展報(bào)告》。在環(huán)境方面,特別值得一提的是1992年世行發(fā)展報(bào)告《發(fā)展與環(huán)境》。《發(fā)展與環(huán)境》的主旨是:在制定發(fā)展政策時(shí)要綜合考慮環(huán)境問(wèn)題。

2.世行的幾種重要的支持可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略:(1)國(guó)家援助戰(zhàn)略。CAS是國(guó)家經(jīng)濟(jì)計(jì)劃的重要根據(jù),世行的融資項(xiàng)目必須依據(jù)CAS,世行努力將有關(guān)環(huán)境、社會(huì)和農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展問(wèn)題貫徹到各成員國(guó)CAS中。(2)行業(yè)戰(zhàn)略。為在各主要行業(yè)融入對(duì)環(huán)境的關(guān)注、實(shí)施可持續(xù)發(fā)展,世行對(duì)能源產(chǎn)業(yè)、全球環(huán)境發(fā)展、人口發(fā)展、城市發(fā)展、交通發(fā)展和農(nóng)業(yè)發(fā)展等方面編寫(xiě)了可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略報(bào)告。(3)區(qū)域與國(guó)家戰(zhàn)略。世行對(duì)非洲地區(qū)、東亞及太平洋地區(qū)、歐洲與中亞地區(qū)、拉丁美洲及加勒比海地區(qū)、中東與北非地區(qū)和南亞地區(qū)制定了區(qū)域與國(guó)家戰(zhàn)略,均把生態(tài)的可持續(xù)性考慮進(jìn)去。(4)其他戰(zhàn)略。世行針對(duì)一些核心問(wèn)題制定了相關(guān)的可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略,包括為保護(hù)生物多樣性制定的《世行對(duì)履行生物多樣性國(guó)際公約的支持戰(zhàn)略》、為應(yīng)對(duì)氣候變化而編制的《全球相關(guān)性》報(bào)告等。

3.保全政策、程序和良好做法范例。在過(guò)去幾十年,世行為處理項(xiàng)目所涉及的環(huán)境和社會(huì)問(wèn)題制訂了保全政策、程序和良好做法范例,它們已經(jīng)成為國(guó)際公認(rèn)的參照標(biāo)準(zhǔn)和模式。

4.國(guó)家環(huán)境行動(dòng)計(jì)劃(NEAPs)。世行幫助其客戶國(guó)家制訂了國(guó)家環(huán)境行動(dòng)計(jì)劃(NEAPs),目的是指導(dǎo)制定具有環(huán)境持續(xù)性的發(fā)展政策,并通過(guò)體制建設(shè)項(xiàng)目加強(qiáng)了這些國(guó)家的環(huán)境管理制度。

5.《作出可持續(xù)承諾——世行環(huán)境戰(zhàn)略》。世行的管理部門(mén)和執(zhí)董會(huì)經(jīng)討論,于2001年7月17日批準(zhǔn)了這項(xiàng)戰(zhàn)略。

6.《預(yù)防和減輕污染手冊(cè)》。世行的《預(yù)防和減輕污染手冊(cè)》為污染管理方面的國(guó)際良好做法提供了一套全面和顧及具體部門(mén)的政策準(zhǔn)則。

二、世行環(huán)境政策的法律地位,性質(zhì)

世行是一種協(xié)定性組織,即正式國(guó)際組織,作為國(guó)際社會(huì)重要角色,國(guó)際組織都有各自獨(dú)立的法律秩序,將組織日常工作和各項(xiàng)活動(dòng)維持在一個(gè)法律框架或體系下,一些學(xué)者傾向于把國(guó)際組織法分為外部法和內(nèi)部法:外部法指規(guī)范國(guó)際組織同成員國(guó),非成員國(guó)以及其他國(guó)際組織之間關(guān)系的準(zhǔn)則。內(nèi)部法則指調(diào)整組織內(nèi)部各種關(guān)系的準(zhǔn)則。

世行世行自成立以來(lái)陸續(xù)制定了各種政策,用以指導(dǎo)下屬的各種機(jī)構(gòu)以及其職員的工作。因此這些指導(dǎo)是內(nèi)部管理的一種形式,是國(guó)際組織的內(nèi)部法,不具有國(guó)際法上的拘束力,不是國(guó)際環(huán)境法的淵源。但是,沒(méi)有法律約束力并不等于說(shuō)沒(méi)有法律效力。它們至少表明了成員國(guó)的一致立場(chǎng),如果某成員國(guó)拒絕接受,它會(huì)受到來(lái)自國(guó)際輿論和其他國(guó)家的壓力。直接宣示某種國(guó)際法規(guī)則的那些決定,代表各成員國(guó)和國(guó)際組織的一種普遍的實(shí)踐和信念,可以作為國(guó)際習(xí)慣形成的有力證據(jù),最終可能會(huì)發(fā)展為對(duì)成員國(guó)產(chǎn)生法律約束力

三、世行環(huán)境政策的影響及中國(guó)的應(yīng)對(duì)

國(guó)際金融組織與中國(guó)的合作不是簡(jiǎn)單的借貸關(guān)系,而是一個(gè)成功的“合作、互利、共贏”的新型關(guān)系,世行作為對(duì)華貸款援助的主要國(guó)際金融組織,其對(duì)中國(guó)的作用和影響也是如此。

(一)對(duì)我國(guó)環(huán)境法理念的影響

我國(guó)《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定:“為保護(hù)和改善生活環(huán)境與生態(tài)環(huán)境,防治污染和其他公害,保護(hù)人體健康,促進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化事業(yè)的發(fā)展,制定本法?！雹俑鲊?guó)將環(huán)境法的目的一般分為兩種:一是基礎(chǔ)的直接目:即協(xié)調(diào)人與環(huán)境的關(guān)系,保護(hù)和改善環(huán)境;二是最終的發(fā)展目標(biāo),又包括保護(hù)人群健康和保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)發(fā)展兩個(gè)方面。多數(shù)國(guó)家主張環(huán)境法的最終目的,首先是保護(hù)人的健康,其次的促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)發(fā)展,即“目的二元論”。也有的國(guó)家規(guī)定環(huán)境法的唯一目的是保護(hù)人群健康,即“目的一元論”。②而我國(guó)環(huán)境基本法的立法目的顯然屬于“目的二元論”,即保障人體健康與促進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的發(fā)展。這種“目的二元論”作為環(huán)境法的基本理念不能反映國(guó)際環(huán)境法的一般立法趨勢(shì),而且有違現(xiàn)代環(huán)境倫理觀。

因此,我國(guó)環(huán)境法理念面臨轉(zhuǎn)變,以符合世行環(huán)境政策的一般觀念和國(guó)際環(huán)境法理念的發(fā)展趨勢(shì):首先,在《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》的修改中,要將“目的二元論”改為“目的一元論”,即以“保障人體健康”為唯一取向,凸顯“環(huán)境優(yōu)先”的理念。其次,在各類環(huán)境立法中,要貫徹“環(huán)境優(yōu)先”理念。

(二)對(duì)我國(guó)發(fā)展戰(zhàn)略的影響

在世行環(huán)境政策的形成中,我們必須注意到目前世行首先是作為一個(gè)對(duì)發(fā)展中國(guó)家與地區(qū)的扶貧機(jī)構(gòu)存在的。因此,世行的環(huán)境政策很大程度上是針對(duì)發(fā)展中國(guó)家與貧困地區(qū)的。在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期里,我國(guó)的國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略是將扶貧與環(huán)境問(wèn)題分離的。

因此,世行在發(fā)展戰(zhàn)略形成的環(huán)境政策值得我國(guó)學(xué)習(xí):其一,調(diào)整發(fā)展戰(zhàn)略,將扶貧戰(zhàn)略與環(huán)保戰(zhàn)略結(jié)合在一起,致力于解決貧困中的環(huán)境問(wèn)題,在規(guī)劃環(huán)保中考慮扶貧問(wèn)題,使環(huán)境問(wèn)題真正融入國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展規(guī)劃中去。其二,在項(xiàng)目融資中引入環(huán)境評(píng)價(jià)制度。在所有扶貧融資項(xiàng)目中,都應(yīng)象世行貸款項(xiàng)目那樣,引入環(huán)境評(píng)價(jià),并實(shí)行獨(dú)立的第三方評(píng)價(jià)機(jī)制。其三,在具體制度設(shè)計(jì)中更多地引入市場(chǎng)激勵(lì)因素與公眾參與機(jī)制。

(三)環(huán)境評(píng)價(jià)制度

環(huán)境評(píng)價(jià)制度是世行環(huán)境政策的核心組成部分,世行正是通過(guò)環(huán)境評(píng)價(jià)有效架接起融資與環(huán)境保護(hù)、扶貧與環(huán)境保護(hù)間的橋梁。在我國(guó),盡管也實(shí)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度,相繼頒布了《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境管理?xiàng)l例》、《中華人民共和國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》等有關(guān)的法律法規(guī),但無(wú)論從立法與實(shí)踐的層面來(lái)說(shuō),世行環(huán)境評(píng)價(jià)制度有許多值得我國(guó)借鑒:首先,世行的環(huán)境評(píng)價(jià)包含了建設(shè)項(xiàng)目立項(xiàng)、融資、建設(shè)、項(xiàng)目后等整個(gè)項(xiàng)目周期的環(huán)境評(píng)價(jià),而我國(guó)項(xiàng)目環(huán)境評(píng)價(jià)主要是立項(xiàng)環(huán)境評(píng)價(jià)。為使整個(gè)項(xiàng)目周期的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)降至最低,我國(guó)必須建立整個(gè)項(xiàng)目周期的環(huán)境評(píng)價(jià)制度。第二,我國(guó)應(yīng)像世行那樣,重視戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)價(jià)。因?yàn)橐?guī)劃戰(zhàn)略、發(fā)展戰(zhàn)略、產(chǎn)業(yè)調(diào)整等所涉環(huán)境問(wèn)題涉及面更為廣泛、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)更為復(fù)雜。第三,強(qiáng)調(diào)環(huán)境評(píng)價(jià)的獨(dú)立性。在我國(guó),各環(huán)保主管部門(mén)通常下設(shè)環(huán)境研究機(jī)構(gòu),這種具有官方背景的環(huán)境研究機(jī)構(gòu)通常承擔(dān)了該環(huán)境主管部門(mén)轄區(qū)內(nèi)的項(xiàng)目環(huán)境評(píng)價(jià)工作,因此在建項(xiàng)目環(huán)境評(píng)價(jià)單位并不具獨(dú)立性,導(dǎo)致環(huán)境評(píng)價(jià)的科學(xué)性大為降低。而世行將環(huán)境評(píng)價(jià)規(guī)定為借款人的義務(wù),強(qiáng)調(diào)借款人聘請(qǐng)獨(dú)立的第三方進(jìn)行環(huán)境評(píng)價(jià),這一做法是值得我國(guó)學(xué)習(xí)的。最后,強(qiáng)調(diào)公眾參與,特別是受影響的人們的參與。我國(guó)《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》雖也規(guī)定了環(huán)境評(píng)價(jià)必須有公眾意見(jiàn),但該規(guī)定過(guò)于簡(jiǎn)陋,缺乏可操作性。