肖　艷

十七大首次把“建設(shè)生態(tài)文明的社會(huì)”寫入報(bào)告之中，具有劃時(shí)代意義。黨的十七大為我國(guó)新形勢(shì)新階段的環(huán)境保護(hù)和可持續(xù)發(fā)展構(gòu)建了完整的戰(zhàn)略體系，使環(huán)境保護(hù)作為基本國(guó)策，真正進(jìn)入我國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的主戰(zhàn)爭(zhēng)、主干線和大舞臺(tái)，把環(huán)境保護(hù)和建設(shè)生態(tài)文明提到了前所未有的高度。同時(shí)，我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》第16條對(duì)政府環(huán)境保護(hù)責(zé)任作了原則性的規(guī)定，即“地方各級(jí)人民政府，應(yīng)當(dāng)對(duì)本轄區(qū)的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，采取措施改善環(huán)境質(zhì)量?！笨梢娬鳛樯鷳B(tài)環(huán)境的主要責(zé)任人，其環(huán)境管理的責(zé)任義不容辭。

一、我國(guó)環(huán)境現(xiàn)狀分析

（一）水環(huán)境形勢(shì)不容樂觀

進(jìn)入二十世紀(jì)90年代，水污染已成為制約經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和人民生活改善的主要因素。我國(guó)七大水系、湖泊、水庫(kù)、部分地區(qū)地下水和近岸海域都受到不同程度的污染。2005年，我國(guó)七大水系四類以上水質(zhì)占59%，其中有27%為劣五類水質(zhì)，基本喪失了使用功能。近岸海域超四類海水水質(zhì)占34.5%，超標(biāo)污染物質(zhì)主要為氮和磷。湖泊水體富氧化嚴(yán)重，全國(guó)75%的湖泊出現(xiàn)不同程度的富氧化。

（二）大氣污染嚴(yán)重

來自《2006年中國(guó)環(huán)境報(bào)》表明，2006年，全國(guó)二氧化硫排放量2588.8萬噸，比2005年增長(zhǎng)1.5%；化學(xué)需氧量排放量為1428.2萬噸，比2005年增長(zhǎng)1.0%。城市空氣質(zhì)量總體較上年有所好轉(zhuǎn)，部分城市污染依然嚴(yán)重。2006年監(jiān)測(cè)的559個(gè)城市中，地級(jí)以上城市（含地、州、盟首府所在地，以下同）322個(gè)，縣級(jí)城市237個(gè)，空氣質(zhì)量達(dá)到一級(jí)標(biāo)準(zhǔn)的城市24個(gè)（占4.3%）、二級(jí)標(biāo)準(zhǔn)的城市325個(gè)（占58.1%）、三級(jí)標(biāo)準(zhǔn)的城市159個(gè)（占28.5%0、劣于三級(jí)標(biāo)準(zhǔn)的城市51個(gè)（占9.1%），主要污染物為可吸入顆粒物。全國(guó)酸雨的發(fā)生頻率在5%以上的區(qū)域占國(guó)土面積的32.6%，酸雨發(fā)生頻率在25%以上區(qū)域占國(guó)土面積的15.4%。

（三）土地沙漠化嚴(yán)重

全國(guó)沙漠和沙化土地總面積達(dá)174.3萬平方公里，占國(guó)土面積的18%，沙化面積每年以3436平方公里的速度擴(kuò)大。

以上數(shù)據(jù)只是描述了我國(guó)生態(tài)環(huán)境狀況的一些方面，但沉甸甸的數(shù)字說明我國(guó)生態(tài)環(huán)境狀況所面臨的危機(jī)。我們應(yīng)該清楚地看到：一方面，改革開放以來，黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視生態(tài)環(huán)境保護(hù)與建設(shè)工作，采取了一系列戰(zhàn)略措施，加大了生態(tài)環(huán)境保護(hù)與建設(shè)力度，一些重點(diǎn)地區(qū)的生態(tài)環(huán)境得到了有效保護(hù)和改善；另一方面，我國(guó)雖然地大物博，但自然狀況復(fù)雜，加上我國(guó)人均資源相對(duì)不足，地區(qū)差異較大，生態(tài)環(huán)境脆弱，生態(tài)環(huán)境惡化

的趨勢(shì)尚未得到有效遏制。因此，按照科學(xué)發(fā)展的要求，加快建立資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)成為必然選擇。

二、政府環(huán)境管理中存在的問題

（一）地方政府環(huán)境保護(hù)意識(shí)淡薄

盡管“節(jié)約型社會(huì)”的理念已漸入人心，但當(dāng)前我國(guó)政府部門的節(jié)能狀況和節(jié)約意識(shí)仍令人擔(dān)憂。一組調(diào)查數(shù)據(jù)表明，從1986年到2005年我國(guó)人均負(fù)擔(dān)的年度行政管理費(fèi)用由20.5元到498元，增長(zhǎng)了23倍，而同期的人均GDP僅增長(zhǎng)了14.6倍。我國(guó)普遍存在只求速度、不問質(zhì)量的行為傾向，甚至出現(xiàn)大量“政績(jī)工程”、“面子工程”和“豆腐渣工程”，造成了許多重復(fù)建設(shè)和資源浪費(fèi)。

（二）公眾環(huán)境知識(shí)、行為相對(duì)滯后

來自《環(huán)境教育》雜志的一項(xiàng)調(diào)查（滿分為6分）：調(diào)查對(duì)象環(huán)境健康知識(shí)平均得分4.14分，提示調(diào)查對(duì)象環(huán)境健康知識(shí)水平較低；環(huán)境健康行為平均得分4.05分，提示居民在環(huán)境健康行為上表現(xiàn)不夠積極。由此可見，公眾在環(huán)境健康知識(shí)、行為上呈現(xiàn)出相對(duì)滯后的狀況。

（三）政績(jī)?cè)u(píng)估忽視環(huán)境指標(biāo)

傳統(tǒng)的政府在考核各級(jí)政府部門及其行政人員的政績(jī)時(shí)，主要以經(jīng)濟(jì)效益指標(biāo)為標(biāo)準(zhǔn)，尤其是以地方GDP的增長(zhǎng)數(shù)量為標(biāo)準(zhǔn)，政績(jī)?cè)u(píng)估的指標(biāo)設(shè)置只停留在對(duì)各種經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的細(xì)分量化的層面上，缺乏對(duì)社會(huì)效益指標(biāo)和生態(tài)指標(biāo)的必要設(shè)置。

三、政府環(huán)境管理應(yīng)采取的對(duì)策和措施

（一）必須強(qiáng)化政府環(huán)境管理的法制手段

資源環(huán)境保護(hù)方面的法律是政府行使行政權(quán)力、管理資源環(huán)境的基本依據(jù)。加之環(huán)境問題具有跨地域、跨流域的性質(zhì)，尤其在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體資源意識(shí)尚沒有上升到理性階段、各企業(yè)自律能力較低的情況下，政府應(yīng)善于利用法律手段調(diào)解經(jīng)濟(jì)，充分發(fā)揮環(huán)境和資源立法在經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活中的約束作用，為我國(guó)突破資源環(huán)境等發(fā)展瓶頸、實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展，提供堅(jiān)實(shí)的法律保護(hù)。

（二）加強(qiáng)公民環(huán)境意識(shí)教育

環(huán)境保護(hù)不僅要靠政府的行政力量，更需要民眾的有效參與。我國(guó)公民環(huán)境意識(shí)水平仍然較低。部分公民甚至政府官員還沒有認(rèn)清環(huán)境保護(hù)究竟是指什么，將環(huán)保視為環(huán)衛(wèi)，將復(fù)雜問題簡(jiǎn)單化，對(duì)環(huán)境問題的嚴(yán)重性、環(huán)境保護(hù)的迫切性的認(rèn)識(shí)十分有限，如果公民沒有對(duì)自身的生存和發(fā)展產(chǎn)生危機(jī)感，又何來保護(hù)環(huán)境的主動(dòng)性。因此，政府要發(fā)揮輿論宣傳優(yōu)勢(shì)，通過宣傳教育，使公眾在了解危機(jī)的基礎(chǔ)上，增強(qiáng)責(zé)任感和主體意識(shí)，提高人們對(duì)環(huán)境保護(hù)的認(rèn)同，增強(qiáng)人們對(duì)保護(hù)自然生態(tài)環(huán)境行為的主動(dòng)性。

（三）將生態(tài)指標(biāo)納入政績(jī)?cè)u(píng)估指標(biāo)體系

我們倡導(dǎo)節(jié)約型社會(huì)、節(jié)約型政府建設(shè)，關(guān)鍵在于努力打造一個(gè)“廉價(jià)”政府、“綠色”政府，這就應(yīng)當(dāng)在降低行政成本上下功夫，將生態(tài)指標(biāo)與政績(jī)掛鉤。具體說來，就是把環(huán)境保護(hù)投資占GDP比重、防治水土污染面積、單位GDP資源節(jié)約率、居民對(duì)周圍環(huán)境的滿意度等社會(huì)類指標(biāo)，作為衡量地方政府的主要標(biāo)準(zhǔn)，并隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展加大這些指標(biāo)的權(quán)重。

（四）構(gòu)建完善的社會(huì)監(jiān)督體系

環(huán)境問題，是一個(gè)全局性的問題，需要建立健全有利于環(huán)境保護(hù)的決策體系，需要發(fā)展和掌握科學(xué)技術(shù)，更需要監(jiān)督體系的形成。通過有效監(jiān)督，使政府在“陽光”下更好地管理環(huán)境，為人民服務(wù)。

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[4]莫光財(cái)、張東豫．缺失與斧正——從行政生態(tài)到生態(tài)行政[J].公開行政,2008.（7）.

（作者簡(jiǎn)介：肖 艷，中南民族大學(xué)法學(xué)院07級(jí)研究生，憲法與行政法專業(yè)。）