李和中　王寶成

摘 要：以2007年中國31個省級政府(不包含香港、澳門和臺灣地區(qū))為樣本，在將政府規(guī)模劃分為財政規(guī)模、人力規(guī)模、職能規(guī)模三個側(cè)面的基礎(chǔ)上，考察省級政府財政規(guī)模、人力規(guī)模、職能規(guī)模與經(jīng)濟發(fā)展水平、常住人口數(shù)量、管轄區(qū)域面積之間的相關(guān)關(guān)系。研究結(jié)果表明，經(jīng)濟發(fā)展水平、常住人口數(shù)量、管轄區(qū)域面積三大因素對省級政府財政規(guī)模、人力規(guī)模、職能規(guī)模存在不同程度的影響。因此，在優(yōu)化省級政府規(guī)模過程中，不能一味要求縮小政府規(guī)模，而應(yīng)確立與經(jīng)濟發(fā)展水平、常住人口數(shù)量、管轄區(qū)域面積相匹配的財政規(guī)模、人力規(guī)模、職能規(guī)模。

關(guān)鍵詞：省級政府規(guī)模；影響因素；相關(guān)分析；優(yōu)化對策

中圖分類號：D035.5 文獻標識碼：A 文章編號：1008-7168(2009)04-0032-05

政府規(guī)模包含財政規(guī)模、人力規(guī)模和職能規(guī)模三個重要方面。政府財政規(guī)模，指政府履行公共管理和公共服務(wù)職能的財政資源投入總量；政府人力規(guī)模，指政府履行公共管理和公共服務(wù)職能的人力資源投入總量；政府職能規(guī)模，指政府承擔(dān)的公共管理和公共服務(wù)的職能數(shù)量及其邊界。其中，財政規(guī)模和人力規(guī)模是政府規(guī)模量的方面表現(xiàn)，職能規(guī)模是政府規(guī)模質(zhì)的方面表現(xiàn)，政府職能規(guī)模決定財政規(guī)模和人力規(guī)模。

政府規(guī)模的影響因素眾多，其影響機理比較復(fù)雜，它是眾多中外學(xué)者長期以來關(guān)注的問題。德國學(xué)者瓦格納提出了“財政支出不斷增長法則”，指出政府規(guī)模是不斷擴大的，其原因主要有：工業(yè)化的迅速發(fā)展要求社會環(huán)境、經(jīng)濟秩序和市場機制由國家出面保護；工業(yè)化使社會生產(chǎn)更加復(fù)雜化和專業(yè)化，需要國家提供高效率的公共服務(wù)；社會公共基礎(chǔ)設(shè)施耗資巨大，必須由國家經(jīng)營[1](p.89)。公共選擇學(xué)派則另辟蹊徑，指出影響政府規(guī)模的因素主要有：政府提供公共物品和消除外部性導(dǎo)致政府規(guī)模增長；政府作為社會再分配的調(diào)節(jié)者促使政府規(guī)模增長；利益集團的壓力促進政府規(guī)模的增長；官僚與官僚體制；財政幻覺[2]。此外，皮考克和維斯曼的“公共收入增長引致說”、馬斯格雷夫和羅斯托的“公共支出增長的發(fā)展模型”以及鮑英爾的“非均衡增長模型”從不同角度解釋了政府支出上升的原因[3](pp.126-130)。國內(nèi)學(xué)者朱光磊、張光提出影響政府規(guī)模的因素主要有：經(jīng)濟因素，如經(jīng)濟體制選擇、經(jīng)濟發(fā)展水平、市場成熟度、政府對稅收以及市場的監(jiān)管程度等；政治因素，如政體結(jié)構(gòu)、政府職能定位、政府能力，甚至政局穩(wěn)定與否等；社會因素，如人口結(jié)構(gòu)、就業(yè)結(jié)構(gòu)、城市化水平、第三部門發(fā)育及社會自我組織能力、人文觀念和價值取向等[4]。王玉明指出決定政府規(guī)模的主要因素有：環(huán)境因素(包括政治因素、經(jīng)濟環(huán)境和行政客體的基本狀況)、組織因素(組織角色、組織結(jié)構(gòu)和組織運作)和人員因素(包括行政人員的數(shù)量與素質(zhì))[5]。劉博逸把影響政府規(guī)模的因素分為外部因素和內(nèi)部因素，其中外部因素主要有政治因素、經(jīng)濟因素、社會因素、人口因素、地理因素、科技因素和文化因素，內(nèi)部因素主要有政府價值觀、政府機構(gòu)和公務(wù)人員[6]。

目前，眾多學(xué)者對政府規(guī)模的影響因素做了大量的分析，但大多數(shù)學(xué)者對其僅僅關(guān)注了量的層面，而忽視了對質(zhì)的層面的考察。鞠連和認為：“沒有無量的質(zhì)，也沒有無質(zhì)的量，政府規(guī)模只有從質(zhì)和量兩個方面觀察才全面。”[7]鑒于此，筆者從財政規(guī)模、人力規(guī)模、職能規(guī)模三個側(cè)面測量省級政府規(guī)模，全面考察省級政府財政規(guī)模、人力規(guī)模和職能規(guī)模的影響因素?？紤]到數(shù)據(jù)的可得性問題，筆者在此僅重點考察經(jīng)濟發(fā)展水平、人口因素、地域面積三大因素對省級財政規(guī)模、人力規(guī)模和職能規(guī)模的影響，并據(jù)此提出省級政府財政規(guī)模、人力規(guī)模、職能規(guī)模的優(yōu)化建議。

一、數(shù)據(jù)處理說明

筆者選取全國31個省級(不包含香港、澳門和臺灣地區(qū))政府為樣本，利用《中國統(tǒng)計年鑒(2008)》統(tǒng)計數(shù)據(jù)測量各省級政府財政規(guī)模、人力規(guī)模和職能規(guī)模、經(jīng)濟發(fā)展水平、人口因素和地域面積。其中：(1)對各省級政府財政規(guī)模的測量采用財政收入、財政支出、財政支出比率、財政自給率和人均財政支出，共5個指標進行測量。(2)對各省級政府人力規(guī)模的測量采用公共管理和社會組織人數(shù)、公共管理和社會組織人數(shù)占總?cè)丝跀?shù)的比例、百萬元GDP公共管理和社會組織人數(shù)、公共管理和社會組織人數(shù)占社會就業(yè)人員的比例和公共管理和社會組織人數(shù)占城鎮(zhèn)職工數(shù)的比例，共5個指標進行測量。(3)對各省級政府職能規(guī)模的測量采用財政總支出、行政運轉(zhuǎn)支出、公共秩序支出、經(jīng)濟投資支出、基礎(chǔ)型公共品支出、再分配型公共品支出、行政運轉(zhuǎn)支出占比、公共秩序支出占比、經(jīng)濟投資支出占比、基礎(chǔ)型公共品支出占比、再分配型公共品支出占比，共11個指標進行測量。(4)對各省級政府經(jīng)濟發(fā)展水平的測量采用本地區(qū)GDP總量、本地區(qū)GDP增速、本地區(qū)人均GDP總量、人均GDP增速、第一產(chǎn)業(yè)所占比重、第二產(chǎn)業(yè)所占比重、第三產(chǎn)業(yè)所占比重，共7個指標進行測量。(5)對人口因素的測量，僅采用本地常住人口數(shù)量這一指標進行測量。(6)對地域面積的測量僅采用省級政府管轄區(qū)域面積這一指標進行測量。

由于省級政府財政規(guī)模、人力規(guī)模、職能規(guī)模、經(jīng)濟發(fā)展水平的測量數(shù)據(jù)涉及變量眾多，而且這些變量之間可能存在很強的相關(guān)性和多線共振問題，因此有必要采取主成分分析方法消除變量間的相關(guān)性和多線共振問題，并確定各個變量所占權(quán)重。由于省級政府財政規(guī)模、人力規(guī)模、職能規(guī)模、經(jīng)濟發(fā)展水平、常住人口數(shù)量、管轄區(qū)域面積的數(shù)據(jù)單位不同，存在數(shù)量級上的差異，為消除數(shù)據(jù)單位不同和數(shù)量級差異的影響，必須采用標準化處理的辦法，將數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)化為無量綱數(shù)據(jù)。目前進行數(shù)據(jù)處理的方法大致有標準化、極差標準化和正規(guī)化三種。筆者在此采用標準化方法對數(shù)據(jù)進行處理，即用原始數(shù)據(jù)與數(shù)據(jù)均值作差，然后除以標準差，得到一系列新變量值，這些變量值通常稱為標準化值或Z分數(shù)。關(guān)于全國31個省級政府財政規(guī)模、人力規(guī)模、職能規(guī)模、經(jīng)濟發(fā)展水平、常住人口數(shù)量、管轄區(qū)域面積的測量結(jié)果見表1和表2。

數(shù)據(jù)來源：表中原始數(shù)據(jù)來源于《中國統(tǒng)計年鑒(2008)》，經(jīng)濟發(fā)展水平數(shù)據(jù)系對原始數(shù)據(jù)應(yīng)用SPSS13.0進行主成分分析然后進行標準化處理的結(jié)果，常住人口數(shù)量和管轄區(qū)域面積數(shù)據(jù)系對原始數(shù)據(jù)進行標準化處理的結(jié)果。

二、相關(guān)分析

筆者利用SPSS13.0對表1、表2中的數(shù)據(jù)進行相關(guān)分析，旨在發(fā)現(xiàn)省級政府經(jīng)濟發(fā)展水平、常住人口數(shù)量和管轄區(qū)域面積這三大因素對省級政府財政規(guī)模、人力規(guī)模、職能規(guī)模的影響程度。

(一)財政規(guī)模與經(jīng)濟發(fā)展水平、常住人口數(shù)量、管轄區(qū)域面積之間的相關(guān)關(guān)系

利用SPSS13.0分別分析經(jīng)濟發(fā)展水平、常住人口數(shù)量、管轄區(qū)域面積與省級政府財政規(guī)模之間的相關(guān)系數(shù)及顯著性水平，計算結(jié)果見表3。

*表示顯著性水平為0.05時相關(guān)關(guān)系顯著。

由表3可知，省級政府財政規(guī)模與經(jīng)濟發(fā)展水平之間的簡單相關(guān)系數(shù)為0.013，相關(guān)系數(shù)檢驗的概率p值為0.946，因此，當顯著性水平為0.05或0.01時，都不能拒絕相關(guān)系數(shù)檢驗的原假設(shè)。這表明，省級政府財政規(guī)模與經(jīng)濟發(fā)展水平之間不存在顯著的正相關(guān)關(guān)系，經(jīng)濟發(fā)展水平對省級政府財政規(guī)模的影響極弱，對省級政府財政規(guī)模正方向作用效果不顯著。省級政府財政規(guī)模與常住人口之間的簡單相關(guān)系數(shù)為-0.370，相關(guān)系數(shù)檢驗的概率p值為0.041，因此，當顯著性水平為0.05或0.01時，都應(yīng)拒絕相關(guān)系數(shù)檢驗的原假設(shè)。這表明，省級政府財政規(guī)模與常住人口數(shù)量之間存在顯著的負相關(guān)關(guān)系，常住人口數(shù)量是影響省級政府財政規(guī)模的重要因素，對省級政府財政規(guī)模具有顯著的負方向影響作用。省級政府財政規(guī)模與管轄區(qū)域面積之間的簡單相關(guān)系數(shù)為-0.038，相關(guān)系數(shù)檢驗的概率p值為0.839，因此，當顯著性水平為0.05或0.01時，都不能拒絕相關(guān)系數(shù)檢驗的原假設(shè)。這表明，省級政府財政規(guī)模與管轄區(qū)域面積之間不存在顯著的負相關(guān)關(guān)系，管轄區(qū)域面積對省級政府財政規(guī)模的影響極弱，對省級政府財政規(guī)模負方向作用效果不顯著。

(二)人力規(guī)模與經(jīng)濟發(fā)展水平、常住人口數(shù)量、管轄區(qū)域面積之間的相關(guān)關(guān)系

利用SPSS13.0分別分析經(jīng)濟發(fā)展水平、常住人口數(shù)量、管轄區(qū)域面積與省級政府人力規(guī)模之間的相關(guān)系數(shù)及顯著性水平，計算結(jié)果見表4。

*表示顯著性水平為0.05時相關(guān)關(guān)系顯著。**表示顯著性水平為0.01時相關(guān)關(guān)系顯著。

由表4可知，省級政府人力規(guī)模與經(jīng)濟發(fā)展水平之間的簡單相關(guān)系數(shù)為-0.570，相關(guān)系數(shù)檢驗的概率p值為0.001，因此，當顯著性水平為0.05或0.01時，都應(yīng)拒絕相關(guān)系數(shù)檢驗的原假設(shè)。這表明，省級政府人力規(guī)模與經(jīng)濟發(fā)展水平之間存在顯著的負相關(guān)關(guān)系，經(jīng)濟發(fā)展水平是影響省級政府人力規(guī)模的重要因素，對省級政府人力規(guī)模具有顯著的負方向影響作用。省級政府人力規(guī)模與常住人口之間的簡單相關(guān)系數(shù)為-0.445，相關(guān)系數(shù)檢驗的概率p值為0.012，因此，當顯著性水平為0.05時，應(yīng)拒絕相關(guān)系數(shù)檢驗的原假設(shè)。這表明，省級政府人力規(guī)模與常住人口數(shù)量之間存在顯著的負相關(guān)關(guān)系，常住人口數(shù)量是影響省級政府人力規(guī)模的重要因素，對省級人力規(guī)模具有顯著的負方向影響作用。省級政府人力規(guī)模與管轄區(qū)域面積之間的簡單相關(guān)系數(shù)為0.644，相關(guān)系數(shù)檢驗的概率p值近似為0，因此，當顯著性水平為0.05或0.01時，都應(yīng)拒絕相關(guān)系數(shù)檢驗的原假設(shè)。這表明，省級政府人力規(guī)模與管轄區(qū)域面積之間存在顯著的正相關(guān)關(guān)系，管轄區(qū)域面積是影響省級政府人力規(guī)模的重要因素，對省級政府人力規(guī)模具有顯著的正方向影響作用。

(三)職能規(guī)模與經(jīng)濟發(fā)展水平、常住人口數(shù)量、管轄區(qū)域面積之間的相關(guān)關(guān)系

利用SPSS13.0分別分析經(jīng)濟發(fā)展水平、常住人口數(shù)量、管轄區(qū)域面積與省級政府職能規(guī)模之間的相關(guān)系數(shù)及顯著性水平，計算結(jié)果見表5。

由表5可知，省級政府職能規(guī)模與經(jīng)濟發(fā)展水平之間的簡單相關(guān)系數(shù)為0.012，相關(guān)系數(shù)檢驗的概率p值為0.949，因此，當顯著性水平為0.05或0.01時，都不能拒絕相關(guān)系數(shù)檢驗的原假設(shè)。這表明，省級政府職能規(guī)模與經(jīng)濟發(fā)展水平之間不存在顯著的正相關(guān)關(guān)系，經(jīng)濟發(fā)展水平對省級政府職能規(guī)模的影響極弱，對省級政府職能規(guī)模正方向作用效果不顯著。省級政府職能規(guī)模與常住人口之間的簡單相關(guān)系數(shù)為0.174，相關(guān)系數(shù)檢驗的概率p值為0.350，因此，當顯著性水平為0.05或0.01時，都不能拒絕相關(guān)系數(shù)檢驗的原假設(shè)。這表明，省級政府職能規(guī)模與常住人口數(shù)量之間不存在顯著的正相關(guān)關(guān)系，常住人口數(shù)量對省級政府職能規(guī)模的影響不大，常住人口數(shù)量對省級政府職能規(guī)模正方向作用效果不顯著。省級政府職能規(guī)模與管轄區(qū)域面積之間的簡單相關(guān)系數(shù)為0.081，相關(guān)系數(shù)檢驗的概率p值為0.665，因此，當顯著性水平為0.05或0.01時，都不能拒絕相關(guān)系數(shù)檢驗的原假設(shè)。這表明，省級政府職能規(guī)模與管轄區(qū)域面積之間不存在顯著的正相關(guān)關(guān)系，管轄區(qū)域面積對省級政府職能規(guī)模的影響極弱，對省級政府職能規(guī)模正方向作用效果不顯著。

三、政策建議

從31個省級政府的財政規(guī)模、人力規(guī)模、職能規(guī)模與各省區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平、常住人口數(shù)量、管轄區(qū)域面積這三個重要變量之間相關(guān)關(guān)系的實證結(jié)果來看，各省區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平、常住人口數(shù)量、管轄區(qū)域面積對各省級政府的財政規(guī)模、人力規(guī)模、職能規(guī)模存在不同程度影響，據(jù)此，筆者提出優(yōu)化各省級政府財政規(guī)模、人力規(guī)模、職能規(guī)模的政策建議。

(一)基于省級政府財政規(guī)模與經(jīng)濟發(fā)展水平、常住人口數(shù)量、管轄區(qū)域面積之間相關(guān)關(guān)系的政策建議

前文相關(guān)分析表明：經(jīng)濟發(fā)展水平對省級政府財政規(guī)模的影響極弱，對省級政府財政規(guī)模的正方向作用效果不顯著；常住人口數(shù)量是影響省級政府財政規(guī)模的重要因素，對省級政府財政規(guī)模具有顯著的負方向影響作用；管轄區(qū)域面積對省級政府財政規(guī)模的影響極弱，對省級政府財政規(guī)模負方向作用效果不顯著。

鑒于經(jīng)濟發(fā)展水平對省級財政規(guī)模的影響極弱，在優(yōu)化各省級政府財政規(guī)模的過程中，無須考慮經(jīng)濟發(fā)展水平的差異，應(yīng)該盡量縮小省級政府財政規(guī)模；鑒于省級政府財政規(guī)模與常住人口數(shù)量之間存在顯著的負相關(guān)關(guān)系，在優(yōu)化省級政府財政規(guī)模的過程中，不能一味追求縮小財政規(guī)模，而應(yīng)根據(jù)各個省區(qū)常住人口數(shù)量確定與其相匹配的財政規(guī)模，在常住人口較多的省區(qū)應(yīng)該擁有較小財政規(guī)模，在常住人口數(shù)量較少的省區(qū)應(yīng)該擁有較大的財政規(guī)模；鑒于管轄區(qū)域面積對省級政府財政規(guī)模影響極弱，在優(yōu)化省級政府財政規(guī)模過程中，無須考慮管轄區(qū)域面積的差異，應(yīng)該盡量縮小省級政府財政規(guī)模。

(二)基于省級政府人力規(guī)模與經(jīng)濟發(fā)展水平、常住人口數(shù)量、管轄區(qū)域面積之間相關(guān)關(guān)系的政策建議

前文相關(guān)分析表明：經(jīng)濟發(fā)展水平是省級政府人力規(guī)模的重要因素，對省級政府人力規(guī)模具有顯著的負方向影響作用；常住人口數(shù)量是省級政府人力規(guī)模的重要因素，對省級人力規(guī)模具有顯著的負方向影響作用；管轄區(qū)域面積是影響省級政府人力規(guī)模的重要因素，對省級政府人力規(guī)模具有顯著的正方向影響作用。

鑒于省級政府人力規(guī)模與經(jīng)濟發(fā)展水平之間存在顯著的負相關(guān)關(guān)系，在優(yōu)化省級政府人力規(guī)模的過程中，尤其要注意省級政府人力規(guī)模與經(jīng)濟發(fā)展水平之間的匹配性，不能一味要求縮小人力規(guī)模，而應(yīng)根據(jù)各個省區(qū)經(jīng)濟發(fā)展狀況確定與其相匹配的人力規(guī)模，經(jīng)濟發(fā)達省區(qū)應(yīng)該擁有較小政府人力規(guī)模，經(jīng)濟落后地區(qū)應(yīng)該擁有較大的人力規(guī)模；鑒于省級政府人力規(guī)模與常住人口數(shù)量之間存在顯著的負相關(guān)關(guān)系，在優(yōu)化省級政府人力規(guī)模過程中，不能一味要求縮小人力規(guī)模，而應(yīng)根據(jù)各個省區(qū)常住人口數(shù)量確定與其相匹配的人力規(guī)模，在常住人口較多的省區(qū)應(yīng)該擁有較小人力規(guī)模，在常住人口數(shù)量較少的省區(qū)應(yīng)該擁有較大的人力規(guī)模；鑒于省級政府人力規(guī)模與管轄區(qū)域面積之間存在顯著的正相關(guān)關(guān)系，在優(yōu)化省級政府人力規(guī)模的過程中，不能一味追求縮小人力規(guī)模，而應(yīng)根據(jù)各個省區(qū)管轄區(qū)域面積確定與其相匹配的人力規(guī)模，在管轄區(qū)域面積較大的省區(qū)應(yīng)該擁有較大人力規(guī)模，在管轄區(qū)域面積較小的省區(qū)應(yīng)該擁有較小的人力規(guī)模。

(三)基于省級政府職能規(guī)模與經(jīng)濟發(fā)展水平、常住人口數(shù)量、管轄區(qū)域面積之間相關(guān)關(guān)系的政策建議

前文相關(guān)分析表明：經(jīng)濟發(fā)展水平對省級政府職能規(guī)模的影響極弱，對省級政府職能規(guī)模的正方向作用效果不顯著；常住人口數(shù)量對省級政府職能規(guī)模的影響不大，對省級政府職能規(guī)模正方向作用效果不顯著；管轄區(qū)域面積對省級政府職能規(guī)模的影響極弱，對省級政府職能規(guī)模正方向作用效果不顯著。

鑒于經(jīng)濟發(fā)展水平對省級政府職能規(guī)模的影響極弱，在優(yōu)化省級政府職能規(guī)模的過程中，無須考慮經(jīng)濟發(fā)展水平的差異，應(yīng)該盡量縮小省級政府職能規(guī)模；鑒于常住人口數(shù)量對省級政府職能規(guī)模影響不大，在優(yōu)化省級政府職能規(guī)模過程中，無須考慮常住人口數(shù)量的差異，應(yīng)該盡量縮小省級政府職能規(guī)模；鑒于管轄區(qū)域面積對省級政府職能規(guī)模影響不大，在優(yōu)化省級政府職能規(guī)模過程中，無須考慮管轄區(qū)域面積的差異，應(yīng)該盡量縮小省級政府職能規(guī)模。

總之，在優(yōu)化省級政府規(guī)模過程中，要充分考慮經(jīng)濟發(fā)展水平、常住人口數(shù)量、管轄區(qū)域面積等因素對省級政府規(guī)模的影響，不能一味要求縮小政府規(guī)模，而應(yīng)確立與經(jīng)濟發(fā)展水平、常住人口數(shù)量、管轄區(qū)域面積相匹配的財政規(guī)模、人力規(guī)模和職能規(guī)模。

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