徐振光

陜甘寧邊區(qū)參議會(huì)是邊區(qū)實(shí)行民主政治的主要組織形式，于1939年1月成立后，為最大限度發(fā)揮效能，在黨的領(lǐng)導(dǎo)下參議會(huì)積極探索，力所能及地加強(qiáng)自身建設(shè)，使邊區(qū)參議會(huì)在發(fā)展民主、團(tuán)結(jié)民眾方面起到了重大的歷史作用。當(dāng)前學(xué)術(shù)界主要側(cè)重于對(duì)參議會(huì)歷史地位和作用的研究，而對(duì)其加強(qiáng)自身建設(shè)的研究尚顯欠缺。本文擬對(duì)陜甘寧邊區(qū)參議會(huì)的自身建設(shè)做一粗淺考察。

一、注重提高參議員參政議政素質(zhì)和能力

參議員是議會(huì)的主體，其參政議政的能力和素質(zhì)如何都關(guān)系著參議會(huì)效能的發(fā)揮。邊區(qū)參議會(huì)通過(guò)多種方式提升參議員的參政議政素質(zhì)和能力。

1.通過(guò)競(jìng)選的方式，選舉高素質(zhì)的參議員

選舉就是選擇，通過(guò)有序的選擇，選民能夠有較充分的機(jī)會(huì)、足夠的信息更好地了解候選人的素質(zhì)和能力。邊區(qū)參議會(huì)在三屆參議會(huì)選舉中都規(guī)定實(shí)行競(jìng)選，規(guī)定“各抗日政黨及各職業(yè)團(tuán)體，可提出候選名單，進(jìn)行競(jìng)選運(yùn)動(dòng)，在不妨害選舉秩序下，選舉委員會(huì)不得加以干涉或阻止?！盵1]邊區(qū)第二屆參議會(huì)第一次大會(huì)召開(kāi)前，邊區(qū)政府發(fā)出至各縣信，號(hào)召“在競(jìng)選中間使人民深刻認(rèn)識(shí)選擇自己的代表?！盵2]競(jìng)選的方式激發(fā)了選民的熱情，在選舉中，“選民對(duì)于選舉什么人的問(wèn)題，更是非常的關(guān)心與慎重的。這表現(xiàn)在當(dāng)著候選人名單公布以后，每個(gè)鄉(xiāng)村都熱烈地參加討論，有的批評(píng)某人對(duì)革命不積極，某人曾經(jīng)反對(duì)過(guò)革命，某人曾經(jīng)貪污過(guò)，某人曾經(jīng)是流氓，某人曾經(jīng)食鴉片等等。”[3]競(jìng)選的方式，選優(yōu)淘劣，有利于選民選出人民信任的、參政議政能力強(qiáng)的參議員。

2.對(duì)參議員進(jìn)行職責(zé)教育，強(qiáng)化其參政議政的意識(shí)

在陜甘寧邊區(qū)，“老百姓在官治下壓迫久了，雖然受了民治洗禮，但一般的文化尚未普遍提高，尚沒(méi)有養(yǎng)成反抗非民主的官僚主義的認(rèn)識(shí)與能力?！盵4]所以，提高參議員的民主認(rèn)識(shí)，加強(qiáng)職責(zé)教育，就顯得非常重要。

在邊區(qū)第一屆參議會(huì)閉幕會(huì)上，參議會(huì)即要求參議員把參議會(huì)的各種決議，“用最通俗的、群眾最容易懂得的言語(yǔ)，傳達(dá)給全邊區(qū)的人民，同時(shí)要經(jīng)常地注意傾聽(tīng)群眾的意見(jiàn)，注意群眾的提議，接受群眾的批評(píng)?！币皫椭c檢查、督促各級(jí)政府的執(zhí)行及其執(zhí)行程度”，保證參議會(huì)的決定具體的實(shí)行[5] 。

邊區(qū)第二屆參議會(huì)第一次大會(huì)召開(kāi)前，陜甘寧邊區(qū)政府發(fā)出《關(guān)于邊區(qū)參議會(huì)開(kāi)會(huì)至各縣信》，強(qiáng)調(diào)每個(gè)議員要認(rèn)清自己的責(zé)任，“邊區(qū)參議會(huì)是一件大事，到會(huì)的議員不是參加完會(huì)就完事，而是代表全邊區(qū)人民來(lái)決定邊區(qū)抗日救國(guó)的大計(jì)。因此，每個(gè)議員都必先有準(zhǔn)備，‘心中有數(shù)?！盵6]副議長(zhǎng)謝覺(jué)哉會(huì)后發(fā)表文章要求參議員“必須向著自己的選民傳達(dá)大會(huì)的一切決議，要求大家起來(lái)研究與擁護(hù)，一次傳達(dá)不夠,來(lái)二次三次，有機(jī)會(huì)就說(shuō)”?！斑厖^(qū)參議員代表民眾而來(lái)，又回到民眾中去。除盡個(gè)人應(yīng)盡義務(wù)外，還應(yīng)經(jīng)常把所看到的：如公務(wù)人員溺職或執(zhí)行不力，民眾中有何疾苦與隱情，民眾中有何新的意見(jiàn)，隨時(shí)告訴邊區(qū)參議會(huì)常駐會(huì)以便通過(guò)政府使之實(shí)現(xiàn)”[7] 。通過(guò)加強(qiáng)職責(zé)教育，提高了議員參政議政的意識(shí)，在邊區(qū)第二屆參議會(huì)第一次大會(huì)上參議員“以無(wú)拘束，無(wú)成見(jiàn)，無(wú)強(qiáng)制，無(wú)私情的精神，批評(píng)了政府的工作，指出了政府許多的缺點(diǎn)?！盵8]

3.具體指導(dǎo)幫助參議員提出符合要求的高質(zhì)量議案

提出議案是參議員受人民委托行使權(quán)力、履行職責(zé)發(fā)揮作用的重要途徑。中共和邊區(qū)參議會(huì)對(duì)參議員如何提出高質(zhì)量的議案進(jìn)行了具體的指導(dǎo)。

邊區(qū)第一屆參議會(huì)大會(huì)通過(guò)了12件重要提案。為調(diào)動(dòng)議員提交議案的積極性，第二屆參議會(huì)第一次大會(huì)通過(guò)的《陜甘寧邊區(qū)參議會(huì)會(huì)議規(guī)程》，要求“凡參議員及邊區(qū)之民眾，文化、學(xué)術(shù)各團(tuán)體，均得提出提案于參議會(huì)”。并對(duì)議案的規(guī)范提出了要求，“凡議案應(yīng)以書面為之，詳具議題，理由及辦法。經(jīng)參議員五人之連署提出之?！盵9]第二屆參議會(huì)第一次大會(huì)通過(guò)了400余件具體的提案，這些提案關(guān)聯(lián)到邊區(qū)政治、軍事、財(cái)政、經(jīng)濟(jì)、文化、教育、法律、社會(huì)、民運(yùn)等諸多內(nèi)容，顯示了參議員及各團(tuán)體參政議政的熱情和積極性。但是，由于缺乏指導(dǎo)，提案“未能集中在幾個(gè)中心問(wèn)題上布置，展開(kāi)討論，以致提案多而亂，浪費(fèi)時(shí)間精力”[10]。

為提高議案質(zhì)量，在邊區(qū)第三屆參議會(huì)第一次大會(huì)召開(kāi)之前，中共西北局給各級(jí)黨組織發(fā)出通知，提出“鑒于去年大會(huì)提案多而不精”的狀況，要求“各縣應(yīng)好好準(zhǔn)備提案，擇幾個(gè)中心的提案，收集充分材料（有實(shí)例說(shuō)明），提出具體辦法（不只是原則的）”。提案“要能反映多數(shù)的下層意見(jiàn)，要在議員小組或常駐會(huì)上民主討論（不是黨包辦）?！盵11]《解放日?qǐng)?bào)》也發(fā)表社論，就如何提出提案提出了具體的指導(dǎo)意見(jiàn)，提出“大會(huì)的提案，應(yīng)該是大的，有原則性的”，“不要提得太零碎。要根據(jù)事實(shí)，切合老百姓需要的提案，通過(guò)了，便能按著行得通”。對(duì)那些“標(biāo)語(yǔ)式的提案，或陳義過(guò)高為現(xiàn)政府力所不能及的提案”，“不要隨便通過(guò)” ，“一切議案，一定要經(jīng)小組及大會(huì)詳細(xì)研究，使得議員代表真能了解透徹，印象甚深。因此，提案不要多”。否則的話，“議員們精神來(lái)不及，分散了他們的注意力，反而連重要的議案內(nèi)容都不能記清?！盵12]

由于對(duì)議員提出議案作了具體的指導(dǎo)，在邊區(qū)第三屆參議會(huì)第一次大會(huì)上，議員們不僅對(duì)政府工作報(bào)告都作了審慎周詳?shù)挠懻?，而且“?duì)于自己的每一提案，亦采取十分認(rèn)真的態(tài)度，分別輕重緩急、斟酌具體情況，探討出切實(shí)的辦法，務(wù)期一定能夠?qū)嵭??！盵13]提出具體切實(shí)可行的議案，有利于增強(qiáng)參議會(huì)和政府的權(quán)威。

二、注重提高參議會(huì)會(huì)議質(zhì)量，充分發(fā)揮其效能 參議會(huì)大會(huì)，是參議員代表人民行使權(quán)力的最重要、最集中、最權(quán)威的形式，會(huì)議質(zhì)量的高低，影響著參議會(huì)職能的發(fā)揮。

1.提前公布審議議題，提高審議質(zhì)量

1944年7月，陜甘寧邊區(qū)參議會(huì)常駐會(huì)第十二次會(huì)議暨邊區(qū)政府委員會(huì)第五次會(huì)議聯(lián)席會(huì)議作出了《關(guān)于召開(kāi)邊區(qū)第二屆參議會(huì)第二次大會(huì)的決定》，并將這一決定首次公開(kāi)刊載在《解放日?qǐng)?bào)》上，在《決定》中詳細(xì)列出了第二屆參議會(huì)第二次大會(huì)所要討論的4個(gè)問(wèn)題及理由，即團(tuán)結(jié)與民主問(wèn)題、軍事問(wèn)題、邊區(qū)經(jīng)濟(jì)文化建設(shè)問(wèn)題、選舉問(wèn)題?！稕Q定》號(hào)召各參議員及各參議會(huì)，各抗日?qǐng)F(tuán)體，各勞動(dòng)英雄，在事先發(fā)動(dòng)熱烈的討論，“準(zhǔn)備意見(jiàn)，以便屆時(shí)反映于參議會(huì)，作出有利于增強(qiáng)團(tuán)結(jié)抗戰(zhàn)與發(fā)展邊區(qū)各項(xiàng)建設(shè)之決議?！盵14]提前公布審議議題，有利于參議員圍繞議題開(kāi)展廣泛深入的調(diào)查研究，了解人民群眾的愿望和要求，在審議過(guò)程中更好地反映和代表人民群眾的意志和利益。

2. 注重保障非黨議員和群眾議員發(fā)言權(quán)

參議會(huì)能否充分發(fā)揚(yáng)民主，代表能否暢所欲言，決定著大會(huì)的質(zhì)量。為提高會(huì)議討論質(zhì)量，中國(guó)共產(chǎn)黨和邊區(qū)參議會(huì)突出強(qiáng)調(diào)了以下兩點(diǎn)：

要保障非黨參議員的發(fā)言權(quán)。邊區(qū)參議會(huì)在第二屆換屆選舉時(shí)實(shí)行了“三三制”原則，黨員議員只占了三分之一，所以如何讓非黨議員充分行使權(quán)利，發(fā)表自己的意見(jiàn)，非常關(guān)鍵。在第二屆參議會(huì)第一次大會(huì)開(kāi)幕時(shí)，毛澤東在會(huì)上發(fā)表演說(shuō)，即要求“共產(chǎn)黨員必須傾聽(tīng)黨外人士的意見(jiàn)，給別人以說(shuō)話的機(jī)會(huì)”，加強(qiáng)和黨外人士的民主合作[15]。但在整個(gè)會(huì)議期間，“極大多數(shù)黨員不善于與黨外人士實(shí)行民主合作，處處表示自以為是，盛氣凌人，不愿傾聽(tīng)別人意見(jiàn)，無(wú)論在小組會(huì)上或大會(huì)上，不會(huì)啟發(fā)別人說(shuō)話，甚至不讓別人說(shuō)話，自己長(zhǎng)篇大論占去全部會(huì)議時(shí)間，使非黨人士感覺(jué)是在上課，是在聽(tīng)訓(xùn)。”[16]為避免類似情況再次發(fā)生，林伯渠在關(guān)于陜甘寧邊區(qū)第三屆參議會(huì)的籌備講話中，要求參議會(huì)中的共產(chǎn)黨員“與非黨人士團(tuán)結(jié)合作的方法要采取誠(chéng)懇的態(tài)度，要和非黨參議員好好地商討，各種問(wèn)題要避免那種擺老資格的態(tài)度”。對(duì)參議會(huì)上非黨參議員的批評(píng)，“應(yīng)該采取歡迎的態(tài)度，不應(yīng)掣肘他，而要啟發(fā)他，幫助他，在參議員分組討論的時(shí)候，要他們有話說(shuō)，假使兩百人只有政府工作報(bào)告和黨員講話，非黨員就不講話，那像什么呢？”[17]

要給予群眾議員更多的發(fā)言機(jī)會(huì)，保障弱勢(shì)議員的表達(dá)權(quán)。在參議會(huì)中，由于官員議員自身地位的優(yōu)勢(shì)，他們往往掌握著話語(yǔ)權(quán)，而群眾議員的發(fā)言機(jī)會(huì)就顯得比較少，不利于各方意見(jiàn)的充分表達(dá)，為此，《解放日?qǐng)?bào)》發(fā)表社論，要求在邊區(qū)第二屆第二次大會(huì)上“不讓小組會(huì)及大會(huì)上的發(fā)言人多數(shù)屬于官方的干部及少數(shù)名流人物，而要使得純百姓議員代表無(wú)話不說(shuō)無(wú)意見(jiàn)不講，一變?nèi)ツ旮刹堪l(fā)言占多數(shù)的偏向。”[18]給議員平等的“話語(yǔ)權(quán)”，是尊重議員地位、肯定議員權(quán)利的體現(xiàn)。這有利于調(diào)動(dòng)群眾議員的積極性，政府得到更多真實(shí)情況的反映，從而提高大會(huì)審議質(zhì)量。

3. 立法保障參議員的發(fā)言免責(zé)權(quán)

切實(shí)保障議員的言論自由權(quán)，有利于議員去除后顧之憂，知無(wú)不言，言無(wú)不盡，充分履行職責(zé)，提高議政效果。邊區(qū)參議會(huì)在制定的《陜甘寧邊區(qū)各級(jí)參議會(huì)組織條例》中即規(guī)定，各級(jí)參議會(huì)議員在議會(huì)中之言論及決議，對(duì)外不負(fù)責(zé)任。第二屆參議會(huì)第一次大會(huì)修正的《各級(jí)參議會(huì)組織條例》，又增加規(guī)定，各級(jí)參議員在任期內(nèi)，除現(xiàn)行犯外，非經(jīng)各級(jí)參議會(huì)或常駐委員會(huì)之許可，不得逮捕或罷免。這次大會(huì)通過(guò)的《陜甘寧邊區(qū)參議會(huì)會(huì)議規(guī)程》也同樣作出規(guī)定，參議員在會(huì)議內(nèi)得自由發(fā)表言論，不受任何限制。

為加強(qiáng)對(duì)政府的監(jiān)督，參議會(huì)明確規(guī)定了議員對(duì)政府工作報(bào)告有詢問(wèn)權(quán)。《陜甘寧邊區(qū)參議會(huì)會(huì)議規(guī)程》規(guī)定，“凡參議員對(duì)于政府工作報(bào)告，均有詢問(wèn)權(quán)，詢問(wèn)時(shí)以書面或口頭為之，由大會(huì)主席團(tuán)同志主管機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人定期答復(fù)之，如認(rèn)為答復(fù)不滿意時(shí)，可再提出詢問(wèn)?！盵19]

4.明確發(fā)言規(guī)則，提高議事效率

《陜甘寧邊區(qū)參議會(huì)會(huì)議規(guī)程》規(guī)定，“參議員對(duì)于議事日程所列之議題，欲發(fā)言時(shí)，應(yīng)先將其編定之番號(hào)以書面或口頭通知主席團(tuán)，至其發(fā)言之先后，由主席團(tuán)收到通知之順序決定之”，“除報(bào)告外，一般發(fā)言不得超過(guò)15分鐘，在同一議案，一人發(fā)言不得超過(guò)兩次”，“關(guān)于提案之說(shuō)明、質(zhì)疑、答復(fù)及討論，超過(guò)規(guī)定之時(shí)間者，主席得終止之；但經(jīng)大會(huì)多數(shù)同意者，得延長(zhǎng)之”[20]。通過(guò)規(guī)范發(fā)言順序和發(fā)言時(shí)間，可以提高議事效率。

三、注重加強(qiáng)常駐會(huì)自身建設(shè)，發(fā)揮常駐會(huì)的作用

由于時(shí)局的影響，參議會(huì)很難做到按期開(kāi)會(huì)，因此，充分發(fā)揮常駐會(huì)的作用就特別迫切和重要。常駐會(huì)建立后，要做些什么及怎么做，是一個(gè)全新的問(wèn)題。常駐會(huì)對(duì)此非常重視，邊區(qū)第二屆參議會(huì)常駐委員會(huì)從1941年11月至1942年5月召開(kāi)了6次常駐會(huì)，其中兩次即專門討論邊區(qū)、縣常駐會(huì)及鄉(xiāng)市參議會(huì)怎樣開(kāi)展工作，縣參議會(huì)怎樣工作的問(wèn)題。1942年5月邊區(qū)參議會(huì)舉行第六次常駐會(huì)會(huì)議，謝覺(jué)哉又闡述了參議會(huì)及常駐會(huì)的工作問(wèn)題。

1. 設(shè)立常駐委員會(huì)，明確其性質(zhì)和職權(quán)

陜甘寧邊區(qū)第一屆參議會(huì)制定了《陜甘寧邊區(qū)各級(jí)參議會(huì)組織條例》，雖然規(guī)定各級(jí)參議會(huì)由參議員選出常駐議員，在參議會(huì)休會(huì)期間處理會(huì)內(nèi)一切日常事務(wù)，但常駐會(huì)并沒(méi)有隨之設(shè)立起來(lái)，組織機(jī)構(gòu)的不健全，嚴(yán)重影響了參議會(huì)職能的發(fā)揮，沒(méi)有常駐會(huì)的經(jīng)常監(jiān)督,大會(huì)通過(guò)的議案行政機(jī)關(guān)是否執(zhí)行,如果已經(jīng)執(zhí)行,效果如何?都不清楚。政府“盡管事情做得好，不過(guò)是‘明主而已，不是我們要的‘民主。”[21] 1940年6月邊區(qū)參議會(huì)開(kāi)始設(shè)立常駐會(huì)。副議長(zhǎng)謝覺(jué)哉闡明了常駐會(huì)的性質(zhì)，指出：“常駐委員會(huì)是參議會(huì)閉會(huì)期間的唯一民意機(jī)關(guān)。”它對(duì)參議會(huì)負(fù)責(zé)，“代表參議會(huì)完成其議事管事的工作?！盵22]

由于缺乏經(jīng)驗(yàn)，邊區(qū)第一屆參議會(huì)制定的《陜甘寧邊區(qū)各級(jí)參議會(huì)組織條例》并未對(duì)常駐會(huì)的職權(quán)作出規(guī)定，第二屆參議會(huì)第一次大會(huì)制定的《各級(jí)參議會(huì)組織條例》對(duì)此作了規(guī)定，指出，邊區(qū)及縣（或等于縣的市）參議會(huì)常駐委員會(huì)，在休會(huì)期間，除處理常駐日常事務(wù)外，并有下列各職權(quán)，即監(jiān)督同級(jí)政府對(duì)參議會(huì)議決案之執(zhí)行；聽(tīng)取同級(jí)政府之按期工作報(bào)告；向同級(jí)政府提出建議與詢問(wèn)；派代表出席同級(jí)政府委員會(huì)會(huì)議；必要時(shí)決定召集參議會(huì)臨時(shí)會(huì)議。

2. 要求常駐會(huì)應(yīng)加強(qiáng)和各級(jí)參議會(huì)及參議員的聯(lián)系溝通

為避免常駐會(huì)“坐而論道”，脫離民眾，常駐會(huì)非常重視加強(qiáng)和參議員的聯(lián)系溝通。

成立議員小組。提出“參議會(huì)及常駐會(huì)的組織，應(yīng)該有點(diǎn)變更”。主張“每縣的邊區(qū)參議員應(yīng)組成小組，兩個(gè)月會(huì)商一次，匯集意見(jiàn)，送邊參常駐會(huì)審議，轉(zhuǎn)達(dá)政府”?！斑@不僅為著時(shí)局緊張，減少勞費(fèi)，而是使得參議員經(jīng)常和人民聯(lián)系，使得常駐會(huì)經(jīng)常和各參議員聯(lián)系，使得召集的大會(huì)或代表會(huì)更有準(zhǔn)備和更有效果?！盵23]

建立常駐會(huì)向非常駐議員報(bào)告工作制度。提出常駐會(huì)應(yīng)每隔3個(gè)月或半年，要進(jìn)行工作總結(jié)，報(bào)告給各非常駐議員，非常駐議員來(lái)信，常駐會(huì)必須做出答復(fù)，并催促非常駐議員經(jīng)常給常駐會(huì)寫信，加強(qiáng)信息的溝通。強(qiáng)調(diào)各級(jí)參議會(huì)或常駐會(huì)要經(jīng)常取得聯(lián)系，邊區(qū)常駐委員可分工到各縣各區(qū)鄉(xiāng)出席各級(jí)參議會(huì)，指導(dǎo)并了解人民生活情況及其要求，“這樣，一方面：常駐會(huì)經(jīng)常有新的人民意見(jiàn)反映；另一方面，各級(jí)參議會(huì)或常駐會(huì)互相了解工作，能取得幫助和改進(jìn)的效果?！?[24]

組織參議員進(jìn)行考察。為加強(qiáng)參議員對(duì)信息的了解，加強(qiáng)監(jiān)督，提出常駐會(huì)可吸收一些參議員組織考察團(tuán)，到各縣各鄉(xiāng)去考察工作，了解人民實(shí)情，了解政府工作實(shí)施的效力。

由于邊區(qū)參議會(huì)重視發(fā)揮常駐會(huì)的建設(shè)和作用，邊區(qū)第二屆參議會(huì)常駐會(huì)發(fā)揮了積極的作用，每周的政務(wù)會(huì)議，都派常駐議員參加，“政府重要條例，都送經(jīng)常駐會(huì)審核同意，以草案頒行”，“常駐會(huì)建議及反映人民的意見(jiàn)，政府無(wú)不迅予辦理?！盵25]

3. 要求加強(qiáng)常駐會(huì)組織建設(shè)，充實(shí)人員

為保證常駐會(huì)工作的正常開(kāi)展，謝覺(jué)哉提出常駐會(huì)不僅要有獨(dú)立機(jī)關(guān)，而且“至少須有一個(gè)以上不兼職的常駐議員”，除此之外，“會(huì)內(nèi)應(yīng)有辦事的職員，可能的話，須請(qǐng)專門人才，幫助常駐議員做各種研究與調(diào)查工作”[26]。設(shè)置專職常駐議員，能保證他們專心致志、集中精力地做好參議會(huì)工作，更好地發(fā)揮常駐會(huì)的功能，也有利于提高參議會(huì)的地位，而專門人才的加入也有助于提高常駐會(huì)議事質(zhì)量。

四、精減參議員數(shù)量，體現(xiàn)民主與效率的統(tǒng)一

代表機(jī)構(gòu)的廣泛性關(guān)系到代表機(jī)構(gòu)的民主性，但代表數(shù)量多少是有限度的。這個(gè)限度的原則就是必須便于召開(kāi)會(huì)議、充分討論問(wèn)題和決定問(wèn)題。如果代表人數(shù)多得不便于開(kāi)會(huì)討論、決定問(wèn)題時(shí)，那代表的廣泛性和民主性的意義也就失去了。因此，議員數(shù)量的合理化是代議機(jī)構(gòu)自身建設(shè)的重要一環(huán)。

由于經(jīng)驗(yàn)不足，陜甘寧邊區(qū)在1937年11月選舉邊區(qū)參議會(huì)“議員數(shù)達(dá)五百有奇”[27]。在邊區(qū)第一屆參議會(huì)上當(dāng)選為副議長(zhǎng)的高自立1938年9月撰文在檢討各級(jí)議會(huì)沒(méi)有建立經(jīng)常的議會(huì)工作的原因時(shí)，把“議員數(shù)量太多了，使之難于召集法定人數(shù)開(kāi)會(huì)”歸之為一個(gè)重要原因，他提出，“必須把議員與居民的對(duì)比數(shù)擴(kuò)大，在目前情況下， 最大的縣，議員數(shù)量不必超過(guò)一百名，區(qū)的議員不必超過(guò)五十名，這不僅更能發(fā)揮每個(gè)議員的作用，而且流動(dòng)性亦可減少。”[28]

1938年9月邊區(qū)政府考慮到“因參加前方抗戰(zhàn)，事實(shí)上不能到會(huì)者有之，因他種原因流動(dòng)或出缺而不能到會(huì)者有之，若依原有議員召集會(huì)議，誠(chéng)恐到會(huì)者不足法定人數(shù)，為了消除是項(xiàng)顧慮起見(jiàn)，特決定舉行復(fù)選，由原有議員開(kāi)復(fù)選會(huì)議，復(fù)選半數(shù)為出席邊區(qū)議會(huì)之議員?！盵29]即把參加邊區(qū)第一屆參議會(huì)的議員由500余人縮減為250余人。

邊區(qū)第一屆參議會(huì)通過(guò)的《陜甘寧邊區(qū)選舉條例》規(guī)定，邊區(qū)參議會(huì)，每居民五千人得選舉議員一人。邊區(qū)第二屆參議會(huì)第一次大會(huì)修正的《邊區(qū)各級(jí)參議會(huì)選舉條例》規(guī)定，邊區(qū)參議會(huì)每達(dá)居民八千人得選舉議員一人。選舉出席陜甘寧邊區(qū)第二屆參議會(huì)議員有251人。但這些議員數(shù)量也給會(huì)議的召集帶來(lái)困難，謝覺(jué)哉在邊區(qū)第二屆參議會(huì)第二次大會(huì)上的報(bào)告中提出，“為使選舉辦理得更好，提議選舉條例酌加修改。例如各級(jí)參議會(huì)議員名額，應(yīng)當(dāng)減少，便于開(kāi)會(huì)。過(guò)去許多參議會(huì)未能如期開(kāi)會(huì)，議員名額太多，是其一個(gè)原因。”[30]第二屆參議會(huì)第二次大會(huì)又修正了《陜甘寧邊區(qū)各級(jí)參議會(huì)選舉條例》，大幅度提高了居民數(shù)和議員的比例，把邊區(qū)參議會(huì)議員的選舉名額比例規(guī)定為，不滿二萬(wàn)人的縣市，選舉參議員二名，二萬(wàn)人以上的縣市，每增加居民二萬(wàn)人，增選議員一名。根據(jù)此規(guī)定，選舉出席第三屆參議會(huì)的議員有正式議員135人，候補(bǔ)參議員35人。各級(jí)參議會(huì)參議員數(shù)量都大大地減少了。

總之，由于歷史條件的限制，陜甘寧邊區(qū)參議會(huì)提出的加強(qiáng)自身建設(shè)的一些主張并沒(méi)有落實(shí)到位，更沒(méi)有制度化、規(guī)范化。雖然如此，我們并不能苛求前人，邊區(qū)參議會(huì)加強(qiáng)自身建設(shè)的努力和探索，對(duì)今天完善人大制度，發(fā)展人民民主仍有著重大的借鑒意義。

參考文獻(xiàn)：

[1][2][3][4][5][6][7][8][9][10][11][12][13][14][16][17][18][19][20][21][22][23][24][25][26][27][28][29][30]《陜甘寧邊區(qū)政權(quán)建設(shè)》編輯組：《陜甘寧邊區(qū)參議會(huì)》（資料選輯）,中共中央黨校科研辦公室1985年版，第159、228、118、640、181、228、653~654、364、301、380、388、390、632、394、380、407~408、391、302、301、643、656、685、657、445、658~659、79、86、79、449頁(yè)。

[15]《毛澤東選集》（第3卷），人民出版社1966年版，第767頁(yè)。

（作者系中共上海市閘北區(qū)委黨校副教授、博士）