王皖君

摘要：加快農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移，加速城市化發(fā)展是我國實(shí)現(xiàn)第三步戰(zhàn)略目標(biāo)的關(guān)鍵。從歷史的角度，考察了中國農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的四個(gè)階段的演進(jìn)過程。在此基礎(chǔ)上，分析了阻礙農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的主要因素，并提出了促進(jìn)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的政策選擇。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村剩余勞動(dòng)力；歷史演進(jìn)；制約因素；政策選擇

中圖分類號(hào)：F241

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1672-3198(2009)09-0039-02

1中國農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移：歷史演進(jìn)

(1)1949年至1977年：嚴(yán)格控制農(nóng)村流動(dòng)人口，城市化進(jìn)程滯后。

這一時(shí)期，城市化水平落后于工業(yè)化和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。新中國成立以后，基于當(dāng)時(shí)低下的經(jīng)濟(jì)水平和國外惡劣的政治環(huán)境，國家選擇了優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的戰(zhàn)略條件，通過工農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格剪刀差，強(qiáng)制低價(jià)收購農(nóng)產(chǎn)品，為工業(yè)發(fā)展積累資金。政府通過制度安排將農(nóng)民束縛在土地上，制止農(nóng)村勞動(dòng)力要素自由流動(dòng)，嚴(yán)重阻礙了城市化的發(fā)展，并導(dǎo)致了中國城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)二元化格局的形成。

(2)1978年至1983年：農(nóng)村剩余人口內(nèi)部分流與城市化初步發(fā)展。

改革開放之初，對(duì)于農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向哪里轉(zhuǎn)，黨和政府進(jìn)行了初步探索。從1978年至1983年，黨和政府采取了限制農(nóng)村剩余勞動(dòng)力進(jìn)人城鎮(zhèn)就業(yè)的異地轉(zhuǎn)移政策，同時(shí)又通過倡導(dǎo)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的多樣化經(jīng)營吸收農(nóng)村剩余勞動(dòng)力，農(nóng)村剩余勞動(dòng)力從農(nóng)業(yè)種植業(yè)(小農(nóng)業(yè))逐步轉(zhuǎn)移到農(nóng)、林、牧、副、漁業(yè)(大農(nóng)業(yè))的農(nóng)業(yè)內(nèi)部的分流轉(zhuǎn)移政策，這是改革開放后我國農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移政策的萌芽階段。

與此同時(shí)，我國的城市化進(jìn)程進(jìn)入了一個(gè)初步發(fā)展階段，國家恢復(fù)了“先進(jìn)城后建城”的政策。具體表現(xiàn)為：第一，大約2000萬上山下鄉(xiāng)的知青和干部返城并就業(yè)；第二，城鄉(xiāng)集貿(mào)市場開禁，出現(xiàn)大量的城市暫住人口，這里面包括了大量原先屬于農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的人口。在此期間，城市化率由1978年的17.92％提升到1984年的23.01％，年均提高了0.85個(gè)百分點(diǎn)。

(3)1984年至1991年：鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)吸納農(nóng)村剩余人口，推動(dòng)農(nóng)村城鎮(zhèn)化發(fā)展。

在這個(gè)階段，農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移政策的重點(diǎn)放在發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)上，實(shí)行農(nóng)村剩余勞動(dòng)力“離土不離鄉(xiāng)”、農(nóng)村內(nèi)部的一、二產(chǎn)業(yè)之間的轉(zhuǎn)移政策。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的地位和作用都得到了極大的發(fā)揮，既有利于吸收農(nóng)村剩余勞動(dòng)力人口，又促進(jìn)了農(nóng)村小城鎮(zhèn)的發(fā)展。

隨著我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)高速發(fā)展，由農(nóng)村改革釋放出來的剩余勞動(dòng)力無法進(jìn)入因制度束縛的城市催生了就地轉(zhuǎn)移模式，農(nóng)村剩余勞動(dòng)力雖然“離土不離鄉(xiāng)”、“進(jìn)廠不進(jìn)城”，但是其職業(yè)已經(jīng)非農(nóng)化，只是生活還沒有城市化。在此期間，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)增加值從1984年的633億元增加到1988年1742億元，年均增幅為38％；鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工數(shù)也從5028萬人增加到9545萬人，增長了89.1％。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展帶來了人口聚集效應(yīng)，促進(jìn)了農(nóng)村城鎮(zhèn)化的發(fā)展。

(4)1992年至今：農(nóng)村剩余勞動(dòng)力自由流動(dòng)，開發(fā)區(qū)、工業(yè)區(qū)推動(dòng)城市化快速發(fā)展。

自1992年以來，黨和政府以農(nóng)村剩余勞動(dòng)力職業(yè)和身份的雙重轉(zhuǎn)換為政策目標(biāo)進(jìn)行制度設(shè)計(jì)，同時(shí)致力于城鄉(xiāng)一體化，實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)力全國范圍內(nèi)的自由流動(dòng)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，建立全國統(tǒng)一的勞動(dòng)力市場，促使農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向城市轉(zhuǎn)移。根據(jù)2000年第五次人口普查結(jié)果表明，中國有14439萬遷移人口，占全國總?cè)丝诘?1.6％，中國目前已進(jìn)入了一個(gè)移民時(shí)期。所謂移民時(shí)期就是指一個(gè)國家或地區(qū)的遷移人口占總?cè)丝诒戎叵鄬?duì)穩(wěn)定于10％以上的時(shí)期。而在14439萬遷移人口中，農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移人口達(dá)到49，7％。

隨著9O年代后鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)向開發(fā)區(qū)、工業(yè)區(qū)集中，以及人口流動(dòng)政策的逐漸放松，以“十六大”為界，中國的城市化進(jìn)程開始進(jìn)人快速發(fā)展階段。根據(jù)世界城市發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，當(dāng)人均GDP超過1000美元時(shí)，城市化發(fā)展進(jìn)入快速成長期。2003年，中國人均GDP達(dá)到1028美元，進(jìn)入了國際公認(rèn)的城市化、工業(yè)化加速發(fā)展期，同時(shí)也進(jìn)入了工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)時(shí)期。2005年，中國城市化水平達(dá)到43％。在1994～2005年的12年中，年均增長超過了1％。

2我國農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的制約因素

(1)制度因素。

改革開放以來，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)制度的創(chuàng)新使我國農(nóng)村取得了令人矚目的成就，如家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實(shí)施。極大的刺激了農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營的積極性。但是，目前還沒有形成一個(gè)完整的有利于農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的制度框架。在影響著我國農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的制度障礙中，主要包括現(xiàn)行雙重功能的土地制度、城鄉(xiāng)隔離原則的戶籍制度。

現(xiàn)行土地制度有雙重功能，即經(jīng)濟(jì)功能和保障功能。盡管目前農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率提高，減少了農(nóng)業(yè)對(duì)勞動(dòng)力的需求依賴，甚至存在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的消極懈怠性，但土地經(jīng)濟(jì)功能的減弱并沒有削弱農(nóng)民對(duì)土地的依賴，土地的保障功能在很大程度上制約著土地的流轉(zhuǎn)和集中，從而制約了土地經(jīng)濟(jì)功能效率的提高。這就使農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)必然面臨兩難困境——既想成為非農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力，又不想放棄戶口農(nóng)業(yè)。一方面，土地由于細(xì)碎化經(jīng)營而效率低下，必須轉(zhuǎn)移出去才是農(nóng)戶合理配置其勞動(dòng)力的必然選擇；另一方面，轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力又不敢輕易放棄土地承包權(quán)，在轉(zhuǎn)移中始終與土地保持著松散或緊密的聯(lián)系。

在農(nóng)村剩余勞動(dòng)力異地轉(zhuǎn)移過程中會(huì)遇到一個(gè)現(xiàn)實(shí)的戶籍問題：在大多數(shù)情況下，無法使農(nóng)村剩余勞動(dòng)力實(shí)現(xiàn)真正的轉(zhuǎn)移。改革開放雖然將自主擇業(yè)的權(quán)力交給了農(nóng)民，但農(nóng)民進(jìn)城后卻因戶籍問題而無法實(shí)現(xiàn)身份的轉(zhuǎn)變，從而嚴(yán)重制約了農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移速度。另外，戶籍制度還造成了城鄉(xiāng)勞動(dòng)力市場的分割，農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)的勞動(dòng)力難以取得城市戶口，不能享受城市居民的有關(guān)待遇，產(chǎn)生了一系列的消極后果。以戶籍制度為基礎(chǔ)的就業(yè)制度、子女上學(xué)制度、勞動(dòng)保障制度、養(yǎng)老保險(xiǎn)制多項(xiàng)制度嚴(yán)重阻礙了農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向城市轉(zhuǎn)移。城鄉(xiāng)隔離政策，在很大程度上限制了農(nóng)村勞動(dòng)力資源的轉(zhuǎn)移。

(2)市場的供求矛盾。

目前農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率提高，減少了農(nóng)業(yè)對(duì)勞動(dòng)力的需求依賴，但農(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)容納能力有限。在市場經(jīng)濟(jì)激烈的競爭中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)管理不夠科學(xué)，經(jīng)濟(jì)效益不佳，沒有發(fā)揮出其容納農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的第一載體的地位。此外，在目前市場持續(xù)低迷的情況下，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化水平低，企業(yè)集團(tuán)缺乏有效競爭力，非公有制經(jīng)濟(jì)規(guī)模小，第三產(chǎn)業(yè)的市場競爭加劇，也導(dǎo)致非農(nóng)產(chǎn)業(yè)容納農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的能力在減弱。

另一方面，我國城市化進(jìn)程的滯后，也嚴(yán)重制約著農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的水平。據(jù)估算，以中國現(xiàn)有的發(fā)展水平，城市人口比重每提高1個(gè)百分點(diǎn)，城市基礎(chǔ)設(shè)施投資將新增1400億元。如果在城市化發(fā)展過程中，政府沒有采取有效的宏觀調(diào)控措施，沒能處理好城市建設(shè)與人口急劇增加的

矛盾，就可能會(huì)出現(xiàn)由目前的“滯后城市化”發(fā)展到“過度城市化”的矛盾。所以，農(nóng)業(yè)對(duì)勞動(dòng)力的需求銳減、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的落后以及城市化發(fā)展滯后，使得整個(gè)勞動(dòng)力市場對(duì)農(nóng)村勞動(dòng)力吸收能力有限，農(nóng)村勞動(dòng)力進(jìn)城后出現(xiàn)了一種無序、松散的供求狀態(tài)。

(3)勞動(dòng)力素質(zhì)。

目前農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的文化水平普遍較低，勞動(dòng)者文化程度集中分布于小學(xué)和初中、高中、中專層次，大專及以上文化程度的比重很低，這樣就給剩余勞動(dòng)的轉(zhuǎn)移造成了很大的困難。

事實(shí)上，外出務(wù)工勞動(dòng)力受文化水平和技能限制，主要集中于勞動(dòng)密集型的行業(yè)。這些行業(yè)所需技術(shù)不高，投資少，風(fēng)險(xiǎn)少，比較適合文化程度不高、但能吃苦耐勞的農(nóng)村打工者。2006年農(nóng)村外出務(wù)工人員從業(yè)較為集中的行業(yè)及其所占比重分別為：建筑施工業(yè)16.3％、電子電器業(yè)13.5％、制衣制鞋業(yè)11.7％、住宿餐飲業(yè)9.4％。在以上四個(gè)行業(yè)就業(yè)的農(nóng)村外出務(wù)工人員比重為50.9％。勞動(dòng)力文化素質(zhì)、創(chuàng)新能力較差，使得流動(dòng)的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力滯留于依靠傳統(tǒng)經(jīng)驗(yàn)的有限領(lǐng)域，很難開拓新的就業(yè)門路和工作機(jī)會(huì)。

3促進(jìn)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的政策選擇

(1)調(diào)整土地制度，改革戶籍制度。

通過剩余勞動(dòng)力流動(dòng)轉(zhuǎn)移和土地流轉(zhuǎn)等多種形式實(shí)現(xiàn)土地的相對(duì)集中，增強(qiáng)土地制度的經(jīng)濟(jì)功能，并實(shí)現(xiàn)由土地保障向社會(huì)保障的轉(zhuǎn)變與跨越。其次，政府要積極地、漸進(jìn)式地推進(jìn)戶籍制度改革，讓更多的農(nóng)村合法地、自由地遷入到城市中。這對(duì)我國二元經(jīng)濟(jì)的改造、傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)化，以及加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程來具有戰(zhàn)略作用。在建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動(dòng)力市場方面，需要逐漸將進(jìn)城的農(nóng)民工納入社會(huì)保險(xiǎn)的范圍，在子女人學(xué)、稅收、購買住房方面給予其與城市居民同等的待遇。此外，還需要規(guī)范政府行為，禁止和取消政府機(jī)關(guān)對(duì)外地勞工的一切不合理收費(fèi)。

當(dāng)然，基于社會(huì)穩(wěn)定、國家財(cái)政的承受能力，以及我國現(xiàn)有城市的承載能力等方面的考慮，我們并不要求立即取消戶籍制度，也不能在短時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍管理制度和社會(huì)保障制度等。但是，我們認(rèn)為應(yīng)該根據(jù)現(xiàn)實(shí)的需要和各方面的承受能力，逐步打破城鄉(xiāng)分割壁壘，采取切實(shí)有效的行動(dòng)逐步弱化現(xiàn)行的戶籍制度，實(shí)行人口登記管理制，消除勞動(dòng)力流動(dòng)的行政性障礙，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村勞動(dòng)力與城市勞動(dòng)力的平等競爭就業(yè)，使城鄉(xiāng)勞動(dòng)力享有平等的就業(yè)權(quán)利。同時(shí)，要逐步建立健全覆蓋全社會(huì)勞動(dòng)力市場的支持系統(tǒng)，至少包括職業(yè)培訓(xùn)和職業(yè)介紹體系、勞動(dòng)力市場的宏觀管理和調(diào)控體系、社會(huì)保障體系和勞動(dòng)關(guān)系協(xié)調(diào)體系等。為農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移創(chuàng)造更好的宏觀環(huán)境和條件。

(2)走大、中、小城市與小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城市化道路。

如果我國的城市化率按照每年增加1個(gè)百分點(diǎn)計(jì)算，到2020年需要轉(zhuǎn)移的農(nóng)村人口達(dá)到近2億人，僅依靠現(xiàn)有的城市來吸納，顯然是不現(xiàn)實(shí)的。而且農(nóng)村剩余勞動(dòng)力在轉(zhuǎn)移目的地的選擇上，一般首選特大型和大型城市。因?yàn)樗麄冋J(rèn)為在特大型和大型城市打工的預(yù)期收入比在中小型城市打工的預(yù)期收入高，這勢(shì)必給大城市造成較大的壓力。因此中國的城市化應(yīng)走一條大、中、小城市與小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的有中國特色的城市化之路，政府應(yīng)采取積極引導(dǎo)措施，將農(nóng)村剩余勞動(dòng)力按照當(dāng)?shù)厥袌龅男枰瑢?shí)行就近轉(zhuǎn)移。同時(shí)加大全國范圍內(nèi)的小城市和小城鎮(zhèn)建設(shè)，要統(tǒng)籌規(guī)劃、合理布局，注重發(fā)揮其人口轉(zhuǎn)移、產(chǎn)業(yè)集聚和創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)的功能。

在發(fā)展小城鎮(zhèn)的過程中，要注重調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和布局，進(jìn)一步擴(kuò)大其吸納農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的規(guī)模和能力。從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)上看，要特別強(qiáng)調(diào)農(nóng)副產(chǎn)品加工業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展，逐步理順產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，以改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)與城市工業(yè)結(jié)構(gòu)上的趨同現(xiàn)象。從我國中西部地區(qū)布局上看，該地區(qū)幅員遼闊，資源豐富。應(yīng)重點(diǎn)扶植中西部地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，促進(jìn)其生產(chǎn)要素和經(jīng)濟(jì)資源的優(yōu)化配置，由此增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)進(jìn)一步吸納農(nóng)村剩余勞動(dòng)力。同時(shí)加強(qiáng)城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，使分散的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)向小城鎮(zhèn)適度集中，改變其外部不經(jīng)濟(jì)和規(guī)模效益低下的布局分散狀況，通過關(guān)聯(lián)企業(yè)的乘數(shù)效應(yīng)使現(xiàn)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的小城鎮(zhèn)就業(yè)容量擴(kuò)大。

(3)堅(jiān)持農(nóng)業(yè)發(fā)展的同時(shí)，大力鼓勵(lì)第二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

農(nóng)業(yè)是國民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)，在任何時(shí)候都不能忽視農(nóng)業(yè)的重要作用，挖掘農(nóng)業(yè)內(nèi)部就業(yè)空間，增加農(nóng)業(yè)內(nèi)部就業(yè)機(jī)會(huì)。所以，需要加強(qiáng)對(duì)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的綜合開發(fā)，調(diào)整農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)，大力發(fā)展勞動(dòng)密集型產(chǎn)品項(xiàng)目，加快農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和一體化進(jìn)程，盡可能地吸納農(nóng)村勞動(dòng)力。

其次，依靠工業(yè)化解決農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移。通過工業(yè)化的推進(jìn)，一個(gè)國家的制造業(yè)、建筑業(yè)、交通運(yùn)輸業(yè)、商業(yè)、服務(wù)業(yè)等一系列產(chǎn)業(yè)都會(huì)隨之迅速發(fā)展起來，這將為農(nóng)村大量的剩余勞動(dòng)力創(chuàng)造許多新的就業(yè)機(jī)會(huì)。工業(yè)化總體模式的目標(biāo)應(yīng)該是在城鄉(xiāng)工業(yè)一體化背景下達(dá)到勞動(dòng)力就業(yè)一體化。在工業(yè)化過程中既要協(xié)調(diào)好農(nóng)村工業(yè)化與城市工業(yè)化之間的關(guān)系，又要解決好各產(chǎn)業(yè)間發(fā)展層次和發(fā)展順序的問題。

最后，隨著我國綜合國力，尤其是經(jīng)濟(jì)實(shí)力的提高，我國未來的主要從業(yè)人口也必然落在第三產(chǎn)業(yè)。在工農(nóng)業(yè)實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的發(fā)達(dá)國家，第一、二產(chǎn)業(yè)的從業(yè)人口比例相對(duì)較小，主要在第三產(chǎn)業(yè)。因此。農(nóng)村剩余勞動(dòng)力人口的一個(gè)關(guān)鍵轉(zhuǎn)移日的地就是第三產(chǎn)業(yè)。大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，增加就業(yè)崗位，是整個(gè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的重要環(huán)節(jié)。

(4)加大教育投資力度，提高農(nóng)民素質(zhì)。

由于地域和歷史的不同，再加上國家對(duì)教育資源的投入分配也不一樣，我國農(nóng)村轉(zhuǎn)移的剩余勞動(dòng)力素質(zhì)也是參差不齊，并且較低。這就限制了流動(dòng)勞動(dòng)力對(duì)自己職業(yè)和從業(yè)領(lǐng)域的選擇。因此提高勞動(dòng)力素質(zhì)是關(guān)鍵是，首先，搞好農(nóng)村義務(wù)教育。不僅要確保適齡兒童就學(xué)率，也要抓好針對(duì)目前我國農(nóng)村剩余勞動(dòng)力現(xiàn)實(shí)的普遍較低的文化素質(zhì)和技術(shù)素質(zhì)。其次，要加大農(nóng)村教育投資、完善農(nóng)村教育政策、改革農(nóng)村教育體制。在普及農(nóng)村基礎(chǔ)教育的同時(shí)加強(qiáng)農(nóng)村職業(yè)教育，全面啟動(dòng)以傳授實(shí)用技術(shù)為主的農(nóng)村勞動(dòng)力的職前、職后教育。此外，還要根據(jù)各地農(nóng)業(yè)資源開發(fā)利用及農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化要求，有效地對(duì)農(nóng)村勞動(dòng)力，進(jìn)行分層次、分專業(yè)、分類型的強(qiáng)化培訓(xùn)。