龔　晨

摘要：由于經(jīng)濟(jì)制度的轉(zhuǎn)型和社會政策的變化，近些年出現(xiàn)了很多新型城鎮(zhèn)貧困人口，針對這個問題，我國建立了最低工資標(biāo)準(zhǔn)線、失業(yè)保險金、最低生活保障這三條保障線；其中，城鎮(zhèn)最低生活保障作為“最后一道安全網(wǎng)”對于解決城鎮(zhèn)貧困人口最基本的生活問題起著舉足輕重的作用。但是，經(jīng)過十幾年的發(fā)展，城鎮(zhèn)低保體系逐步顯露出了一些弊病，通過分析這些弊病得出相應(yīng)的對策建議。

關(guān)鍵詞：城鎮(zhèn)低保；發(fā)展現(xiàn)狀；弊病分析；對策建議

中圖分類號：F840.61

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1672-3198(2009)09-0043-02

1引言

20世紀(jì)80年代以來，由于我國經(jīng)濟(jì)制度的轉(zhuǎn)型和各種社會政策的變化，導(dǎo)致城鎮(zhèn)人口的收入和實際生活水平發(fā)生了較大的分化。一方面，隨著經(jīng)濟(jì)體結(jié)構(gòu)調(diào)整和企業(yè)轉(zhuǎn)換經(jīng)營機(jī)制的不斷深入，一些國有企業(yè)和集體企業(yè)由于不能與市場機(jī)制接軌，經(jīng)濟(jì)效益滑坡，部分企業(yè)停產(chǎn)或破產(chǎn)，使得很多職工下崗失業(yè)；另一方面，物價的不斷上漲使相當(dāng)一部分城市居民尤其是低收入居民生活越發(fā)困難。這個轉(zhuǎn)型階段出現(xiàn)了很多新型城鎮(zhèn)貧困人口。

因而，我國逐步建立了針對城鎮(zhèn)的社會保障體系，由三條保障線組成：最低工資標(biāo)準(zhǔn)線、失業(yè)保險金、最低生活保障線。社會保障體系能否順利建立和完善起來，對解決貧困問題以及對我國目前正進(jìn)行的各項改革措施能否順利到位無疑具有重要的意義。而最低生活保障線作為社會保障體系的“最后一道安全網(wǎng)”，對滿足人們的生存需要，對維護(hù)社會的穩(wěn)定有序又起著舉足輕重的作用。

2我國城鎮(zhèn)低保的現(xiàn)狀及弊病

我國城鎮(zhèn)低保工作于1993年起步，率先在上海開展了城市居民最低生活保障線工作。1999年10月，國務(wù)院頒布《城市居民最低生活保障條例》，正式宣告了所有的城市居民當(dāng)其收入低于當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)時，都有權(quán)利從政府獲得救助，所需要資金由地方人民政府列入財政預(yù)算，納入社會救濟(jì)專項資金支出項目，專項管理，?？顚Ｓ谩?001年以后。由于中央財政和地方各級財政持續(xù)空前的投入，城市低保制度的覆蓋面迅速擴(kuò)展，保障標(biāo)準(zhǔn)也隨之較大幅度提高。截至2008年底，全國城市居民最低生活保障人數(shù)達(dá)2334.6萬人，人均月保障標(biāo)準(zhǔn)為205.3元。

經(jīng)過十多年的發(fā)展，我國城鎮(zhèn)低保受保人數(shù)和財政投入均有實質(zhì)性的增長，受保對象的組成結(jié)構(gòu)也趨于多樣化，實施方案也越來越規(guī)范。但是，針對目前的國情來看，我國仍然存在大量的城鎮(zhèn)貧困人口，低保的覆蓋面和財政投入始終有限，因而導(dǎo)致還有部分貧困人口得不到最低生活保障。同時。低保的管理機(jī)制尚未成熟，審查標(biāo)準(zhǔn)未嚴(yán)格制定。

2.1保障覆蓋范圍不全

根據(jù)民政局發(fā)布的1999年到2008年的《民政事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計報告》，城鎮(zhèn)居民每年的受保人數(shù)處于一直上升的趨勢(見表1)，2008年的受保人數(shù)幾乎是1999年全國城鎮(zhèn)低保全面建立時受保人數(shù)的10倍，可見，經(jīng)過近十年的發(fā)展，我國的城鎮(zhèn)低保制度已經(jīng)得到了廣泛的施行，救助面擴(kuò)大了很多，更多的城鎮(zhèn)貧困人口得到了最低生活保障。

雖然受保人數(shù)不斷上升，但是城鎮(zhèn)貧困人口總量也在不斷增長，在貧困人口和受保人口之間總存在著巨大的缺口(見表2)，仍然還有很多貧困人口得不到有效的保障而處于潦倒邊緣。

2.2財政資金緊缺

根據(jù)民政局發(fā)布的2000年到2007年的《民政事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計報告》，用于城鎮(zhèn)低保的財政投入逐年增加(見表3)，2007年的財政投入是2000年財政投入的lO倍多，可見，各級政府部門均加大了對城鎮(zhèn)低保的投入。

雖然各級財政都不同程度地加大了低保資金投入，但仍不能滿足低保人數(shù)大量增加后的實際資金需求。在實際保障力度與預(yù)設(shè)最低標(biāo)準(zhǔn)之間仍然存在著資金缺口(見表4)。

由于資金不足，有的地方雖然規(guī)定了較高的低保標(biāo)準(zhǔn)，但在實際工作中并未執(zhí)行，只是根據(jù)財政狀況決定低保金的發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)；由于沒有有效的資金撥付機(jī)制，上級財政從確定撥款到實際撥款到位，中間環(huán)節(jié)過多，周期太長。因而導(dǎo)致部分地區(qū)的低保金不能按時足額發(fā)放。

2.3受保人員結(jié)構(gòu)失衡

對于有勞動能力的人群來說，進(jìn)入低保制度應(yīng)該是臨時性、偶然性的，通過低保制度的各利，就業(yè)援助措施，享受低保待遇一段時間后，在相關(guān)就業(yè)培訓(xùn)和促進(jìn)就業(yè)政策的扶持下，能夠“走出”低保制度。低保人群中有34.4％具備勞動能力(按照比例最低的2006年數(shù)據(jù)，低保對象中的下崗、失業(yè)人員合計，見表5)，這么多有勞動能力的人口依賴城鎮(zhèn)低保制度而生存，難免會擠兌其他沒有勞動能力的人的受保名額，也會造成保障資金的浪費。

2.4管理體制不科學(xué)

社會救助具有廣泛的社會性和公眾性，也就決定了民政部門在實施社會救助時必須做到公開、公正、公平。事實上，目前我國社會救助監(jiān)督約束體系不健全，救助機(jī)制建設(shè)還嚴(yán)重滯后。對民政部門最低生活保障制度實施工作的監(jiān)督，基本上是以民政部門內(nèi)部控制為主，實行的是自上而下的層層監(jiān)督體制，因此會形成外界監(jiān)督的“盲區(qū)”。另外，針對低保對象資格的審核也未制定嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)，這樣可能導(dǎo)致一些應(yīng)該得到保障的人沒得到保障，而一些不該得到保障的人卻得到了補(bǔ)貼，甚至還可能出現(xiàn)有人刻意地騙取“低保”的情況。

3相應(yīng)對策研究

3.1擴(kuò)大低保的覆蓋范圍

普及低保相關(guān)知識，通過多種渠道擴(kuò)大低保的宣傳力度，讓更多的貧困人口認(rèn)識低保并知道申請低保的條件以及流程。同時，還要簡化低保申請的程序，降低申請的門檻，縮短低保審批的過程，使更多生活有困難的人能夠申請到低保并盡快得到生活保障。

3.2加大各級財政對最低生活保障的資金投入

在加大政府投入的同時，強(qiáng)化城市低保基礎(chǔ)管理，進(jìn)一步完善社會救助體系。切實提高低保資金使用管理的規(guī)范性、安全性和有效性；強(qiáng)化城市低?；A(chǔ)管理，堅持動態(tài)管理為主線；做好城市低保制度與城市醫(yī)療救助等其他社會救助制度的配套銜接，鼓勵各地積極探索完善社會救助體系的有效途徑和辦法。

3.3實施多樣化的救助手段

細(xì)分低保救助對象，如喪失勞動能力型、下崗失業(yè)型等，對不同類型的人員實施不同的管理方式。因而，需要加大人力資本的投入，將有一定勞動能力的人，由失業(yè)救濟(jì)型管理轉(zhuǎn)化為就業(yè)保障型管理；同時，需要加大醫(yī)療保險的投入，保障貧困人口的健康狀況，減輕他們的醫(yī)療支出。

3.4制定科學(xué)的管理體系

低保是城鎮(zhèn)貧困人口生活的最后保障線，為保證這筆有限資金在社會救助中用到實處，要求在工作的各個環(huán)節(jié)中，都要注重調(diào)查研究。為了防止被挪用，避免貪污、拖欠等現(xiàn)象的發(fā)生，必須對“低?！辟Y金的各個流動環(huán)節(jié)加強(qiáng)監(jiān)督，除了各級審計部門依法審計外，接受群眾監(jiān)督和權(quán)力監(jiān)督是不可少的。同時，科學(xué)地確定最低生活保障水平，也是實施最低生活保障的一項重要工作。這項工作必須在充分調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，采用科學(xué)可靠的測算法，并與當(dāng)?shù)氐膶嶋H情況相結(jié)合，考慮到諸如通貨膨脹率等宏觀經(jīng)濟(jì)因素來進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整，算出當(dāng)?shù)氐淖畹蜕钏骄€。

4結(jié)論

雖然目前我國的城鎮(zhèn)低保體系并不健全，但其存在有著必然性和合理性。隨著經(jīng)濟(jì)改革和社會的發(fā)展，其弊病也逐一顯露出來，針對這些問題，政府需要做出相應(yīng)的政策調(diào)整：擴(kuò)大低保的覆蓋范圍，加大各級財政的資金投入，實施多樣化的救助手段，加強(qiáng)監(jiān)管以及科學(xué)制定最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)；除了上述針對民政部門的建議外，還需要加強(qiáng)全民的法制建設(shè)，同時讓勞動和社會保障部、財政部這兩個部門在政策上配合民政部，做好“三條保障線”的銜接工作。

總的來說，各級政府應(yīng)將社會保障制度改革的重點放到最低生活保障工作的落實上來，加強(qiáng)對社會收入分配的調(diào)節(jié)措施，為社會低保開拓資金來源，緩解貧富懸殊的社會矛盾，積極發(fā)揮社會救助與慈善事業(yè)對低保事業(yè)的補(bǔ)充作用，建立健全社會低保的相關(guān)法律法規(guī)體系，保護(hù)低收入者權(quán)益。只有這樣，才能建立更加完善更加遵循中國國情的低保體系，從而更好地促進(jìn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展，維持社會穩(wěn)定。