解志勇　曹　巍　鄭志平

摘要:立案審查程序是行政訴訟的必經(jīng)環(huán)節(jié)?人民法院在接到當(dāng)事人的起訴后必須及時(shí)組織人員對(duì)當(dāng)事人的起訴材料進(jìn)行審查,以核實(shí)是否符合法定的受理?xiàng)l件?如果符合法律規(guī)定的受理要件,人民法院應(yīng)當(dāng)及時(shí)予以立案受理,否則應(yīng)當(dāng)裁定不予受理?我國目前《行政訴訟法》及若干司法解釋并未對(duì)行政訴訟的立案程序作詳細(xì)的規(guī)定;實(shí)踐中,各地法院的做法也并不一致,這在一定程度上不利于對(duì)行政機(jī)關(guān)行使職權(quán)的行為進(jìn)行監(jiān)督,也不利于保護(hù)相對(duì)人的合法權(quán)益不受違法具體行政行為的侵害?

關(guān)鍵詞:行政訴訟;受案范圍;立案審查

中圖分類號(hào):D912.1文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A

文章編號(hào):1008-7168(2009)03-0074-07

一?立案審查的含義

立案程序是指立案階段各種訴訟活動(dòng)的程式?次序和形式?立案程序主要包括對(duì)立案材料的接受?對(duì)材料的立案審查以及審查后的處理?其中立案審查程序是人民法院接到原告的訴狀后,根據(jù)有關(guān)規(guī)定進(jìn)行審查,決定是否立案受理的程序?立案審查程序是行政訴訟的必經(jīng)程序,人民法院只有在對(duì)起訴材料進(jìn)行立案審查之后,才能知道相對(duì)人的起訴是否符合法定條件,從而決定是否需要立案審理?行政訴訟中的立案審查主要針對(duì)相對(duì)人的起訴是否符合受理?xiàng)l件進(jìn)行審查,其中原告資格?受案范圍是立案審查的重點(diǎn)內(nèi)容?人民法院的相關(guān)部門在對(duì)起訴材料進(jìn)行審查之后,符合法定受理要件的裁定予以立案,反之則裁定不予受理?立案受理表明行政訴訟審判程序正式啟動(dòng),進(jìn)而產(chǎn)生一系列的程序后果:原告不能再就此糾紛另外起訴,且不能另行提起其他的救濟(jì)程序;而審判程序既然啟動(dòng),受訴法院必須依法按期審結(jié)案件,等等?可見,立案審查程序是行政訴訟中極為重要的一個(gè)環(huán)節(jié)?然而,我國《行政訴訟法》及其解釋卻并未就此制度進(jìn)行詳細(xì)的規(guī)定,這給司法實(shí)踐中的各行其是提供了漏洞,其中最普遍的表現(xiàn)便是該立案的不立案,該審查的不予審查①?因此我國應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)立案程序的研究,盡快完善相關(guān)的立法規(guī)定,減少實(shí)踐中不合理的自由裁量的運(yùn)用,從而切實(shí)保護(hù)相對(duì)人的合法權(quán)益得到及時(shí)的維護(hù)?

二?立案審查的方式和期限

人民法院接到當(dāng)事人的訴狀之后,應(yīng)當(dāng)按照法律規(guī)定進(jìn)行審查?而對(duì)立案審查的方式,行政訴訟法未作具體規(guī)定,各法院做法也不盡一致,主要表現(xiàn)在兩方面:一方面負(fù)責(zé)審查立案的審判庭不同?有的法院對(duì)行政案件的立案審查由告訴?申訴庭負(fù)責(zé),其認(rèn)為符合起訴條件的,立案受理后移送行政審判庭審判,認(rèn)為不符合條件的,裁定不予受理?有的法院直接由行政審判庭負(fù)責(zé)立案審查?另一方面立案審查的組織形式也不一樣?有的法院由審判人員一人進(jìn)行,有的法院組成合議庭進(jìn)行?筆者認(rèn)為,對(duì)起訴的行政案件的立案審查直接由行政庭負(fù)責(zé)并組成合議庭進(jìn)行較為恰當(dāng)?這樣做便于直接了解?掌握行政案件的信息和動(dòng)向,有利于積累?總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),提高行政審判水平?由行政庭負(fù)責(zé)并組成合議庭進(jìn)行審查立案,是法律對(duì)行政案件的審判組織形式的嚴(yán)格要求,以防止個(gè)人審查的局限性和片面性?既可以防止人民法院內(nèi)部之間的人力浪費(fèi)和內(nèi)耗,又可以為案件的審判做好準(zhǔn)備,在立案審查中解決一些疑難問題,便于上一級(jí)法院行政庭了解?掌握?指導(dǎo)工作和審理這類上訴案件,切實(shí)保護(hù)當(dāng)事人的訴權(quán),也防止其濫用訴權(quán)?

接到當(dāng)事人的起訴材料之后,立案審查機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)根據(jù)法律規(guī)定及時(shí)地予以審查?《行政訴訟法》第四十二條規(guī)定,人民法院接到起訴狀后,應(yīng)當(dāng)在七日內(nèi)審查完畢,并做出予以立案或裁定不予受理的決定?立案審查期限的計(jì)算,應(yīng)當(dāng)根據(jù)不同情況進(jìn)行:審查立案的期限一般從人民法院收到起訴狀的次日起計(jì)算;對(duì)受理的案件有欠缺而責(zé)令原告補(bǔ)正或補(bǔ)充起訴狀的,應(yīng)從補(bǔ)正后交法院的次日起計(jì)算;由上級(jí)人民法院轉(zhuǎn)交下級(jí)人民法院或者同級(jí)法院之間轉(zhuǎn)交的案件,從受訴人民法院收到起訴狀之次日起計(jì)算?

三?立案審查的內(nèi)容

立案審查是行政訴訟的必經(jīng)程序,只有在對(duì)起訴材料進(jìn)行立案審查之后,人民法院才能決定是否予以受理審判?通常情況下,法院的立案審查機(jī)構(gòu)主要就以下幾個(gè)方面進(jìn)行審查?

(一)是否符合起訴條件?根據(jù)我國《行政訴訟法》第四十一條規(guī)定,提起訴訟應(yīng)當(dāng)符合下列條件,即原告適格?被告明確?訴訟請(qǐng)求和事實(shí)根據(jù)具體以及屬于人民法院的受案及管轄范圍?具體說來,對(duì)于起訴條件的審查主要包含以下幾方面?

1.當(dāng)事人是否具備原告資格?學(xué)術(shù)界一般認(rèn)為,原告資格是指個(gè)人或者組織請(qǐng)求法院保護(hù)自己的合法權(quán)益所應(yīng)具備的條件[1](p.66);或者認(rèn)為原告資格是指提起行政訴訟的身份條件,其解決的主要問題便是行政相對(duì)人具備何種條件才能提起行政訴訟[2](p.398)?關(guān)于原告資格的確定,學(xué)術(shù)界也有不同觀點(diǎn)②?總的看來行政訴訟的原告必須具備以下兩個(gè)條件:

首先,在行政法律關(guān)系中,原告必須處于行政相對(duì)人的地位?所謂的“行政相對(duì)人”是指在行政法律關(guān)系中與行政主體相對(duì)的一方當(dāng)事人,即公民?法人或其他組織?行政相對(duì)人不僅指具體行政行為的直接對(duì)象,還包括其利益受具體行政行為影響的人?行政訴訟相對(duì)人不僅包括公民?法人,還包括各級(jí)國家機(jī)關(guān)等其他組織?

其次,原告必須是認(rèn)為其合法權(quán)益受到具體行政行為侵害的人?這包含三層涵義:(1)原告的合法權(quán)益受到具體行政行為的侵害,而不是抽象行政行為的侵害?行政相對(duì)人僅能就具體行政行為提起訴訟,而不能直接以抽象行政行為違法單獨(dú)提出審查請(qǐng)求?(2)原告所受侵害之利益必須是合法利益?行政相對(duì)人只能對(duì)行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)侵害其合法權(quán)益的具體行政行為提起訴訟,而不能就行政機(jī)關(guān)合法撤銷?剝奪其違法利益的職權(quán)行為要求保護(hù)?根據(jù)我國《行政訴訟法》及若干解釋,這里的合法權(quán)益不僅指人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)等權(quán)利,也包括各種受法律所保護(hù)的利益?(3)只要公民?法人或其他組織認(rèn)為其合法權(quán)益受到具體行政行為的侵害即可提起訴訟,而侵害是否實(shí)際存在不在原告資格的限制條件之內(nèi)?

當(dāng)然,我國法律也規(guī)定了原告資格在某種條件下可以轉(zhuǎn)移?根據(jù)《行政訴訟法》第二十四條的規(guī)定:“有權(quán)提起訴訟的公民死亡,其近親屬可以提起訴訟?有權(quán)提起訴訟的法人或者其他組織終止,承受其權(quán)利的法人或者其他組織可以提起訴訟?”因此在某些情形下,公民近親屬以及法人或其他組織的權(quán)利義務(wù)承受者可因法定原因而享有原告資格?

2.是否具備明確的被告?所謂被告明確,是指起訴所指向的被告主體是具體的?明確的,是一個(gè)確定的機(jī)關(guān)或組織?具體而言,這一條件包含兩個(gè)要素:(1)起訴人在起訴狀中明確列出了被告名稱?地址?法定代表人或主要負(fù)責(zé)人的姓名?職務(wù)?(2)所列被告為適格被告[3](p.215)?就被告條件而言,行政訴訟法規(guī)定起訴時(shí)有“明確”的被告即可,但最高院《行政訴訟法解釋》第二十三條卻規(guī)定:“原告所起訴的被告不適格,人民法院應(yīng)當(dāng)告知原告變更被告;原告不同意變更的,裁定駁回起訴?”也就是說,法院在立案受理?xiàng)l件方面,對(duì)被告條件的要求不僅僅是“明確”,還包含著“正確”的要求?司法實(shí)踐中,當(dāng)事人在起訴時(shí)經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)被告不適格或者被告確定錯(cuò)誤的情形?此時(shí),人民法院應(yīng)當(dāng)及時(shí)要求起訴人予以變更被告,否則應(yīng)裁定不予受理或者駁回起訴?

3.訴訟請(qǐng)求和事實(shí)根據(jù)是否具體?行政訴訟起訴的這一條件主要包含兩項(xiàng)內(nèi)容:(1)當(dāng)事人在起訴時(shí)必須提出了具體的訴訟請(qǐng)求,不能僅僅只對(duì)被告提出了種種控訴而未提出任何撤銷行政許可?變更行政處罰等具體訴訟請(qǐng)求?(2)當(dāng)事人起訴時(shí)必須還提出了具體的事實(shí)根據(jù)以支持其訴訟請(qǐng)求,而不能僅僅提出訴訟請(qǐng)求卻對(duì)任何事實(shí)根據(jù)或者理由只字未提?當(dāng)然,這里的事實(shí)根據(jù)有一定的范圍和程度,具體而言,當(dāng)事人只要證明具體行政行為確實(shí)存在以及其認(rèn)為具體行政行為侵犯其合法權(quán)益有事實(shí)依據(jù)即可?至于該具體行政行為是否超過起訴期限?是否實(shí)際侵犯到當(dāng)事人的合法權(quán)益則不是立案階段所應(yīng)審查的問題?此外,當(dāng)事人在證明具體行政行為存在時(shí),既可以通過行政機(jī)關(guān)所做的決定文書等直接證據(jù)證明,也可以通過其他間接證據(jù)證明?人民法院不應(yīng)因當(dāng)事人無法提交書面證據(jù)而裁定不予受理案件?

4.是否屬于人民法院受案范圍和受訴人民法院管轄?符合受案范圍及管轄的規(guī)定是起訴的又一個(gè)客觀的法律要件?首先,當(dāng)事人提出的訴訟必須符合法律關(guān)于行政訴訟受案范圍的規(guī)定?只有符合行政訴訟受案范圍,人民法院才能依法對(duì)原告的起訴進(jìn)行受理?審判?其次,相應(yīng)案件應(yīng)當(dāng)屬于受訴人民法院管轄?行政訴訟法對(duì)行政案件的地域管轄及級(jí)別管轄有著明確的規(guī)定?當(dāng)事人只能向?qū)Π讣泄茌牂?quán)的法院提起訴訟?當(dāng)事人如果向法律上無管轄權(quán)的法院提起訴訟,則法院應(yīng)裁定不予受理并告知當(dāng)事人向有管轄權(quán)的法院起訴?

根據(jù)我國《行政訴訟法》以及《行政訴訟法解釋》規(guī)定,一般認(rèn)為我國行政訴訟范圍的確定遵循以下原則:(1)主觀訴訟原則?根據(jù)《行政訴訟法》的規(guī)定,只要公民?法人或其他組織認(rèn)為自己的合法權(quán)益遭受行政機(jī)關(guān)具體行政行為的侵害,其便可以向人民法院提起行政訴訟,而無須證明行政主體的具體行政行為在客觀上構(gòu)成違法?法院對(duì)當(dāng)事人提起的訴訟在立案時(shí)也只作形式上的審查?(2)具體行政行為原則?我國法律規(guī)定公民?法人或其他組織只能就其認(rèn)為的行政機(jī)關(guān)違法的具體行政行為要求人民法院予以審查,而不能對(duì)行政法規(guī)?規(guī)章或者行政機(jī)關(guān)制定?發(fā)布的具有普遍約束力的決定?命令提起訴訟?(3)外部行政行為原則?人民法院通常僅就行政機(jī)關(guān)的外部管理行為進(jìn)行審查,而不受理行政機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)工作人員的獎(jiǎng)懲?任免等通常所說的內(nèi)部行政行為[2](p.365)?

(二)起訴是否符合法定起訴時(shí)效?立案審查的另一個(gè)主要內(nèi)容便是起訴是否符合法律規(guī)定的起訴期限?關(guān)于起訴時(shí)效,《行政訴訟法》和《行政訴訟法解釋》規(guī)定了三種情況:

1.直接起訴時(shí)效?“直接起訴時(shí)效”是指行政相對(duì)人不服具體行政行為,不經(jīng)過行政復(fù)議程序而直接向人民法院提起行政訴訟所適用的期間限制?《行政訴訟法》規(guī)定,公民?法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的,應(yīng)當(dāng)在知道作出具體行政行為之日起三個(gè)月內(nèi)提出?所謂“知道”,包括行政機(jī)關(guān)以書面或口頭形式通知?告知相對(duì)人,以文本形式送達(dá)相對(duì)人;也包括相對(duì)人未得到行政機(jī)關(guān)任何通知?告知?送達(dá),而實(shí)際知道相應(yīng)行為的作出[3](p.217)?行政機(jī)關(guān)作出具體行政行為,沒有制作或沒有送達(dá)法律文書的,行政相對(duì)人因此不知道具體行政行為內(nèi)容的,其起訴期限從知道或者應(yīng)當(dāng)知道具體行政行為之日起計(jì)算?但對(duì)涉及不動(dòng)產(chǎn)的具體行政行為從作出之日起超過20年?其他具體行政行為從作出之日起超過5年提起訴訟的,人民法院不予受理?

行政機(jī)關(guān)在作出具體行政行為時(shí),未告知公民?法人或者其他組織訴權(quán)或者起訴期限的,起訴期限從公民?法人或者其他組織知道或者應(yīng)當(dāng)知道訴權(quán)或者起訴期限之日起計(jì)算,但從知道或者應(yīng)當(dāng)知道具體行政行為內(nèi)容之日起最長不得超過兩年?由于不屬于起訴人自身的原因超過起訴期限的,被耽誤的時(shí)間不計(jì)算在起訴期間內(nèi)?因人身自由受到限制而不能提起訴訟的,被限制人身自由的時(shí)間不計(jì)算在起訴期間內(nèi)③?

2.經(jīng)過復(fù)議的案件的起訴時(shí)效?行政相對(duì)人對(duì)具體行政行為不服向行政復(fù)議機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)議的,復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)該在收到申請(qǐng)書之日起兩個(gè)月內(nèi)作出決定?申請(qǐng)人不服復(fù)議決定的,可以在收到復(fù)議決定書之日起十五日內(nèi)向人民法院提起訴訟?復(fù)議機(jī)關(guān)逾期不作出決定的,申請(qǐng)人可以在復(fù)議期滿之日起十五日內(nèi)向人民法院提起訴訟?

復(fù)議機(jī)關(guān)作出復(fù)議決定未告知相對(duì)人訴權(quán)或起訴期限,致使相對(duì)人逾期向人民法院起訴的,起訴期限從公民?法人或者其他組織知道或者應(yīng)當(dāng)知道訴權(quán)或者起訴期限之日起計(jì)算,但從知道或者應(yīng)當(dāng)知道具體行政行為內(nèi)容之日起最長不得超過兩年④?

3.起訴時(shí)效的延長和對(duì)行政行為不作為的起訴時(shí)效?《行政訴訟法》規(guī)定,相對(duì)人因不可抗力或其他特殊情況耽誤法定期限的,在障礙消除后的十日內(nèi),可申請(qǐng)延長期限,由人民法院決定?行政相對(duì)人申請(qǐng)行政機(jī)關(guān)履行法定職責(zé),行政機(jī)關(guān)在接到申請(qǐng)之日起六十日內(nèi)不履行的,公民?法人或者其他組織向人民法院提起訴訟的,人民法院應(yīng)當(dāng)受理?公民?法人或者其他組織在緊急情況下請(qǐng)求行政機(jī)關(guān)履行保護(hù)其人身權(quán)?財(cái)產(chǎn)權(quán)的法定職責(zé),行政機(jī)關(guān)不履行的,起訴期間不受六十日期限的限制⑤?

人民法院經(jīng)審查,如果起訴超過法定期限且無正當(dāng)理由或者其他延長情形的,應(yīng)裁定不予受理?如果符合起訴期限的規(guī)定且滿足其他條件的,人民法院應(yīng)當(dāng)立案受理?

(三)是否屬于復(fù)議前置事項(xiàng)?盡管某些情形中當(dāng)事人的合法權(quán)益的確受到了具體行政行為的侵害,但法律規(guī)定在提起訴訟之前當(dāng)事人必須先向行政復(fù)議機(jī)關(guān)申請(qǐng)行政復(fù)議,這就是行政復(fù)議前置制度?法律?法規(guī)規(guī)定行政復(fù)議前置但行政相對(duì)人不先申請(qǐng)復(fù)議而直接起訴的,人民法院不予受理?但是如果復(fù)議機(jī)關(guān)拒絕受理復(fù)議申請(qǐng)或在法定期限內(nèi)不作出復(fù)議決定,相對(duì)人依法向人民法院提起訴訟,法院應(yīng)予以受理?根據(jù)我國法律法規(guī)規(guī)定,適用行政復(fù)議前置的案件主要有以下幾種:自然資源所有權(quán)?使用權(quán)確認(rèn)事件;對(duì)征稅行為不服的納稅爭議案件;社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳中的處罰案件;工傷保險(xiǎn)案件?

(四)起訴狀是否符合要求?人民法院在收到當(dāng)事人的起訴狀之后應(yīng)對(duì)起訴狀的內(nèi)容和形式進(jìn)行審查,看其內(nèi)容是否明確?完整,手續(xù)是否符合法律要求?起訴狀是原告向人民法院請(qǐng)求保護(hù)合法權(quán)益,引起訴訟程序發(fā)生的訴訟文書?因此,起訴狀應(yīng)當(dāng)具有明確?完整的主要內(nèi)容,即有原?被告的基本情況,提起訴訟的理由,證據(jù)及證據(jù)來源,證人姓名?地址?訴訟請(qǐng)求等?如有欠缺,應(yīng)要求起訴人加以補(bǔ)正,法院不能以訴狀不符合要求為由簡單地裁定不予受理?

此外,在某些情形下,人民法院還應(yīng)就案件是否屬于重復(fù)訴訟?代理人或代表人是否符合法定要求以及訴訟標(biāo)的是否為生效判決的效力所羈束等方面進(jìn)行審查,從而確定是否受理該案件?

四?立案審查的處理

(一)予以受理?在對(duì)材料進(jìn)行審查之后,人民法院應(yīng)當(dāng)根據(jù)情況作出予以受理或不予受理的裁定?對(duì)于具備法定起訴條件?符合法定起訴期限?起訴狀也符合要求的起訴,人民法院應(yīng)當(dāng)在七日立案受理;對(duì)于起訴狀不符合要求的,應(yīng)該告知起訴人予以補(bǔ)正后受理?受訴人民法院收到相對(duì)人的起訴狀后在七日內(nèi)不能決定是否受理的,應(yīng)先予受理;受理后經(jīng)審查不符合起訴條件的,再裁定駁回起訴?

實(shí)踐中,有些受訴人民法院在收到行政相對(duì)人起訴狀后七日內(nèi)既不立案,又不做出裁定,此時(shí)起訴人可以向上一級(jí)人民法院申訴或者起訴?上一級(jí)人民法院認(rèn)為符合受理?xiàng)l件的,應(yīng)予受理?其受理后可以移交或者指定下級(jí)人民法院審理,也可以自行審理?人民法院判決撤銷行政機(jī)關(guān)的具體行政行為后,行政相對(duì)人對(duì)行政機(jī)關(guān)重新作出的具體行政行為不服,可再向人民法院起訴,人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理?

因原告未按規(guī)定的期限預(yù)交案件受理費(fèi)又不提出緩交?減交?免交申請(qǐng)而按自動(dòng)撤訴處理的案件,原告在法定期限內(nèi)再次起訴并依法解決了訴訟費(fèi)預(yù)交問題的,人民法院對(duì)其起訴或者上訴應(yīng)予以受理?

(二)不予受理?根據(jù)《行政訴訟法解釋》第四十四條規(guī)定,原告提起訴訟,有下列情形之一的,人民法院裁定不予受理:

1.請(qǐng)求事項(xiàng)不屬于行政審判權(quán)限范圍?如前所述,公民?法人或其他組織并非可以就所有的行政行為提起訴訟?如果當(dāng)事人的起訴不屬于行政訴訟的受案范圍,則其便不能通過司法審查的途徑尋求救濟(jì)?《行政訴訟法》和《行政訴訟法解釋》明確規(guī)定了法院不受理行政相對(duì)人就下列事項(xiàng)提起的訴訟[3](p.161):

(1)國家行為?國家行為是指根據(jù)憲法和法律的規(guī)定,有權(quán)代表國家的國家機(jī)關(guān)以國家名義實(shí)施的?涉及重大國家利益?具有很強(qiáng)政治性的行為?我國《行政訴訟法》第十二條第1項(xiàng)中只明確列舉了國防和外交兩種國家行為,但實(shí)際上國家行為并不僅限于這兩種行為,只要是國家主權(quán)的體現(xiàn),具有高度的政治性,與國家利益有直接關(guān)系的行為就應(yīng)屬于國家行為[2](p.374)?通說認(rèn)為,國家行為排除司法審查主要有以下理由:首先,國家行為具有緊急性,訴諸法院可能造成時(shí)間耽擱,喪失重要時(shí)機(jī)致使國家利益遭受重大損失?其次,國家行為要求保密而司法程序要求公開,法院審判行為可能導(dǎo)致國家機(jī)密的泄露?再者,國家行為往往出于政治和策略上的考慮,而非單純依據(jù)法律所為?最后,國家行為的影響往往是一定地區(qū)?一定領(lǐng)域?一定行業(yè)多數(shù)相對(duì)人或全體相對(duì)人的利益,而不是特定的某一個(gè)相對(duì)人的利益[3](p.162)?

(2)抽象行政行為⑥?所謂抽象行政行為是指行政主體針對(duì)不特定的行政相對(duì)人單方做出的具有普遍約束力的行政行為?抽象行政行為主要包括兩類:第一類是行政立法行為,包括行政機(jī)關(guān)制定行政法規(guī)和規(guī)章的行為?第二類是一般抽象行為,指行政機(jī)關(guān)制定?發(fā)布具有普遍約束力的決定?命令的行為[3](p.163)?《行政訴訟法》排除抽象行政行為作為行政訴訟受案范圍的主要理由在于:首先,抽象行政行為具有較強(qiáng)的政策性,具有較多的自由裁量行為,不適宜由法院審查;其次,抽象行政行為涉及不特定多數(shù)人的利益,原告人數(shù)眾多難以確定,不方便訴訟;最后,對(duì)抽象行政行為的審查由權(quán)力機(jī)關(guān)或行政機(jī)構(gòu)審查更為適宜?

當(dāng)然,《行政訴訟法》排除抽象行政行為作為受案范圍,只表明當(dāng)事人不能單獨(dú)就抽象行政行為提起訴訟,而并非不允許行政相對(duì)人在對(duì)具體行政行為的訴訟中,同時(shí)對(duì)據(jù)以作出具體行政行為的抽象行政行為的合法性提出異議?

(3)內(nèi)部行政行為?行政機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)工作人員的獎(jiǎng)懲?任免等行為,是行政機(jī)關(guān)管理其內(nèi)部事務(wù)的行政行為?內(nèi)部行政行為可以分為兩類[4](p.129):一類是工作性質(zhì)的,如上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)對(duì)下級(jí)公務(wù)員發(fā)布的命令?批示和對(duì)下級(jí)報(bào)告的審批等;另一類是認(rèn)識(shí)性質(zhì)的,即行政機(jī)關(guān)對(duì)內(nèi)部行政人員的獎(jiǎng)懲?任免?考核等?通常認(rèn)為內(nèi)部行政行為引起的權(quán)利義務(wù)關(guān)系屬于特殊權(quán)力關(guān)系,一般情況下排除司法審查?我國相關(guān)法律規(guī)定對(duì)內(nèi)部行政行為不服的可以通過上級(jí)行政機(jī)關(guān)或者監(jiān)察部門提出申訴,而不能向人民法院提起行政訴訟?

(4)終局行政行為?終局行政行為是指法律規(guī)定由行政機(jī)關(guān)最終裁決的具體行政行為?凡是法律規(guī)定由行政機(jī)關(guān)最終裁決的具體行政行為,不管該行為處于何種階段,不管該行為在何時(shí)發(fā)生法律效力,相對(duì)人都不能就其向人民法院提起訴訟⑦?之所以有此規(guī)定,主要是因?yàn)橛行┬姓袨榫哂泻軓?qiáng)的技術(shù)因素,需要運(yùn)用非常專門的知識(shí)?技術(shù)?經(jīng)驗(yàn),不適于法院審查?

除此之外,根據(jù)《行政訴訟法解釋》規(guī)定,排除于行政訴訟受案范圍的案件還包括:公安?國家安全機(jī)關(guān)依照《刑事訴訟法》的明確授權(quán)行為,行政機(jī)關(guān)的調(diào)解或仲裁行為,不具強(qiáng)制性的行政指導(dǎo)行為,重復(fù)處理行為以及對(duì)公民?法人或者其他組織不產(chǎn)生實(shí)際影響的行為⑧?

雖然法律明確規(guī)定了不屬于行政訴訟受案范圍的情形,但實(shí)踐中仍有不少案件處于受理與否的模糊地帶,其中極有代表性的便是責(zé)任鑒定行為和公立學(xué)校的管理行為?

責(zé)任鑒定行為是指由法律?法規(guī)特別制定的機(jī)構(gòu),運(yùn)用專門知識(shí)和技能對(duì)案件的專門性問題進(jìn)行鑒別和判斷的行為?行政鑒定在國家行政管理領(lǐng)域內(nèi)普遍存在,例如交通事故責(zé)任鑒定?產(chǎn)品責(zé)任鑒定?排污標(biāo)準(zhǔn)鑒定等?但是,《行政訴訟法》和《行政訴訟法解釋》卻并沒有對(duì)責(zé)任鑒定問題是否屬于行政訴訟的受案范圍作出明確的規(guī)定?我國理論界對(duì)于責(zé)任鑒定行為是否屬于受案范圍仍存有爭議?而目前討論最多和爭議最大的便是交通事故責(zé)任鑒定和醫(yī)療事故鑒定?根據(jù)相關(guān)司法解釋,在司法實(shí)踐中,法院是傾向于把責(zé)任鑒定行為排出在審查范圍之外的?相對(duì)人只能對(duì)以責(zé)任鑒定為基礎(chǔ)做出的行政處罰?行政強(qiáng)制措施等行政行為提起訴訟?這一做法正好與責(zé)任鑒定不屬于行政訴訟范圍的觀點(diǎn)巧合,其主要理由是:首先,責(zé)任鑒定行為只能間接引起法律效果,而不具有直接的約束力?其次,責(zé)任鑒定行為具有很強(qiáng)的專業(yè)性和技術(shù)性,不宜由法院對(duì)其進(jìn)行直接的?完全的審查?在這里,有些責(zé)任鑒定如交通事故責(zé)任鑒定是在特殊情況下完成,具有不可重復(fù)性?最后,責(zé)任鑒定作為一種證據(jù),可以通過具體案件附帶審查,不必要將其直接納入行政訴訟中[5](pp.80-90)?而有些學(xué)者則認(rèn)為,行政鑒定行為在很多情況下會(huì)對(duì)相對(duì)人的權(quán)利造成直接的影響;在某些案件中,責(zé)任鑒定結(jié)果甚至?xí)?duì)當(dāng)事人的權(quán)益產(chǎn)生決定作用?而且行政鑒定的主體都是由法律?法規(guī)特別指定的,因此可以將鑒定機(jī)關(guān)看成法律?法規(guī)的授權(quán)組織,因而可以成為行政主體?自然行政鑒定應(yīng)被視為行政行為納入行政訴訟之中[6](p.87)?

《行政訴訟法》對(duì)于公立學(xué)校的管理行為是否具有可訴性同樣沒有明確規(guī)定?由于受到特別權(quán)力關(guān)系學(xué)說的影響,我國的傳統(tǒng)理論一般將公立學(xué)校的管理行為歸入內(nèi)部行政行為的范疇而排除在行政訴訟的范圍之外?直到20世紀(jì)90年代中期,一些地方法院才受理以公立學(xué)校為被告的行政案件,關(guān)于公立學(xué)校的管理行為是否可訴的討論也由此逐漸展開?目前司法實(shí)踐中普遍認(rèn)為,某些事業(yè)單位?社會(huì)團(tuán)體,如公立學(xué)校等雖然不具有行政機(jī)關(guān)的資格,但法律賦予其行使一定的行政管理職權(quán),因此,在某種程度上這類事業(yè)單位?社會(huì)團(tuán)體可被視為法律?法規(guī)或者規(guī)章的授權(quán)組織,成為行政主體?而且公立學(xué)校在運(yùn)作過程中,既存在管理者與被管理者之間平等的民事關(guān)系,也存在不平等的管理行為?當(dāng)然不是所有的管理行為都應(yīng)該被納入行政訴訟的受案范圍,出于維護(hù)秩序等管理需要,公立學(xué)校可以對(duì)學(xué)生的行為進(jìn)行一定限制?但當(dāng)公立學(xué)校的某些決定影響到被管理者的權(quán)利和利益時(shí),當(dāng)事人便能就這些行為提起行政訴訟尋求司法救濟(jì)?

傳統(tǒng)行政法學(xué)僅僅關(guān)注行政機(jī)關(guān)的職權(quán)行使行為,而隨著社會(huì)的發(fā)展,越來越多的事業(yè)組織和社會(huì)團(tuán)體參與到公共權(quán)力的行使之中?因此,將公共學(xué)校等事業(yè)單位的管理行為納入到行政訴訟受案范圍之中正是對(duì)這一變革過程的回應(yīng)?

2.起訴人無原告訴訟主體資格?實(shí)踐中,提起訴訟的當(dāng)事人必須符合《行政訴訟法》關(guān)于原告資格的限定?如果提起訴訟的當(dāng)事人與具體行政行為沒有利害關(guān)系或者其自身合法權(quán)益并沒有遭受到具體行政行為的侵害,則法院應(yīng)當(dāng)裁定不予受理此案件?然而,雖然《行政訴訟法》和相關(guān)司法解釋的規(guī)定明確規(guī)定可以取得原告資格的主體,但對(duì)于現(xiàn)實(shí)生活中其他行為主體能否成為行政訴訟的原告卻存有不同意見?

(1)關(guān)于原告資格的轉(zhuǎn)移?根據(jù)我國《行政訴訟法》規(guī)定:“有權(quán)提起訴訟的公民死亡,其近親屬可以提起訴訟?”這一規(guī)定表明有權(quán)起訴的公民死亡是原告資格轉(zhuǎn)移的唯一條件?但實(shí)踐中可能會(huì)出現(xiàn)這樣的情況:某成年人突然失蹤,其近親屬遂請(qǐng)求公安機(jī)關(guān)幫忙查找,但公安機(jī)關(guān)予以拒絕,那么在這種情況下,誰有權(quán)向人民法院提起訴訟呢?或者進(jìn)一步而言,失蹤人的家庭成員是否可以以原告的身份提起訴訟呢?依法律規(guī)定和司法實(shí)踐來看,答案恐怕是否定的?毫無疑問,失蹤的成年人是享有原告資格的,而此時(shí)其近親屬卻并不滿足原告資格轉(zhuǎn)移的條件——因?yàn)橛袡?quán)起訴的公民并沒有死亡?因此如果其近親屬意欲以原告的身份提起訴訟的話,則必須在失蹤滿四年宣告死亡之后,才能成為行政訴訟的原告?當(dāng)然有學(xué)者認(rèn)為家庭成員可以不是原告資格轉(zhuǎn)移到自身,而是本身具有原告資格?這種觀點(diǎn)認(rèn)為近親屬在向行政機(jī)關(guān)提出人身權(quán)?財(cái)產(chǎn)權(quán)的申請(qǐng)而遭拒絕之后,申請(qǐng)人是行政機(jī)關(guān)予以拒絕這種行為所直接針對(duì)的相對(duì)人?雖然申請(qǐng)人所提出的申請(qǐng)保護(hù)并非自身的人身權(quán)?財(cái)產(chǎn)權(quán),但申請(qǐng)人與該人身權(quán)?財(cái)產(chǎn)權(quán)有著利害關(guān)系,因此申請(qǐng)人可以直接以原告的身份提起訴訟[1](p.141)?但現(xiàn)實(shí)情況是否真的如理論設(shè)想般完美呢?顯然,我們不能得到肯定的回答?至于是否具備利害關(guān)系也有賴于法官內(nèi)心的自由裁量來判斷,而缺乏統(tǒng)一明確的標(biāo)準(zhǔn)?由此看來,原告資格轉(zhuǎn)移制度并沒有給相對(duì)人提供完整周延的保護(hù)?

(2)行政機(jī)關(guān)能否成為行政訴訟的原告?對(duì)于行政機(jī)關(guān)能夠成為原告目前學(xué)者們意見不一?部分學(xué)者認(rèn)為行政機(jī)關(guān)不應(yīng)享有行政訴訟的原告資格,其理由是:第一,《行政訴訟法》已經(jīng)從立法上界定了提起行政訴訟的原告范圍,行政訴訟就是民告官的訴訟?第二,從理論上考察,行政機(jī)關(guān)的具體行政行為可以分為內(nèi)部行為和外部行為?行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部行為所引發(fā)的行政爭議應(yīng)排除在受案范圍之外[2](p.405)?而反對(duì)者則認(rèn)為行政機(jī)關(guān)可以具有行政訴訟的原告資格?其主要理由是:第一,雖然《行政訴訟法》從立法上界定了行政訴訟的原告范圍,但行政訴訟并不局限于“民告官”,同時(shí)也應(yīng)包括“官告官”?第二,從理論上分析,某一行政機(jī)關(guān)可以成為其他行政機(jī)關(guān)行使行政管理職權(quán)的相對(duì)人,因而有可能發(fā)生行政爭議而形成行政案件?并且行政機(jī)關(guān)之間的行政行為與行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部行政行為是兩個(gè)不同的概念,不能將兩者簡單地等同起來[3](p.406)?

從我國的情況來看,由于《行政訴訟法》將內(nèi)部行為排除在行政訴訟范圍之外,以行政主體出現(xiàn)的行政相對(duì)人是難以獲得原告資格的?但是行政機(jī)關(guān)在法律上具有雙重地位,其既可以作為行政主體行使行政職權(quán),也可以民事主體的身份出現(xiàn),因此,一定條件下我們并不能排除行政機(jī)關(guān)作為原告的資格?

此外,人民法院不予受理的理由還包括:起訴人錯(cuò)列被告拒絕變更的;法律規(guī)定必須由法定或者指定代理人?代表人代為訴訟行為,未由法定或者指定代理人?代表人為訴訟行為的;由訴訟代理人代為起訴,其代理不符合法定要求的;起訴超過法定期限且無正當(dāng)理由的;法律?法規(guī)規(guī)定行政復(fù)議為提起訴訟必須經(jīng)過的程序而未申請(qǐng)復(fù)議的;起訴人重復(fù)起訴的;已撤回起訴,無正當(dāng)理由再行起訴的;訴訟標(biāo)的為生效判決所羈束的?以上情形可以補(bǔ)正或者更正的,人民法院應(yīng)當(dāng)指定期間責(zé)令起訴人補(bǔ)正或者更正;起訴人在指定期間內(nèi)已經(jīng)補(bǔ)正或者更正的,人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理?

行政訴訟法的制定,宣告了中國幾千年民不能告官的歷史的終結(jié),而隨著社會(huì)的發(fā)展,《行政訴訟法》的一些規(guī)定卻無法適應(yīng)現(xiàn)實(shí)生活的要求,其中受案范圍的限制直接導(dǎo)致了許多權(quán)利受到國家侵害的公民?法人或者其他組織無法尋求合理的司法救濟(jì)?立案審查程序一方面對(duì)數(shù)量眾多的起訴予以審查過濾,從而確保司法機(jī)構(gòu)能夠集中資源審理行政訴訟案件;而另一方面也導(dǎo)致人民法院在決定是否受理行政案件時(shí)擁有過多的自由裁量權(quán)?這一定程度上使得公民?法人或其他組織的合法權(quán)益無法得到及時(shí)有效的司法救濟(jì),因此,盡快完善我國行政訴訟的立案審查程序便成為亟待解決的問題?

注釋:

①實(shí)踐中,各地法院關(guān)于是否受理案件的做法大相徑庭?具體案件中,一審法院可能以不屬于行政訴訟的受案范圍裁定不予受理,而二審法院卻以證據(jù)不足裁定駁回上訴?正是由于缺乏統(tǒng)一細(xì)致的確定標(biāo)準(zhǔn),才導(dǎo)致了法院之間的各行其是,其所給出的理由也是各種各樣,這難免讓公民對(duì)法官的專業(yè)素質(zhì)及對(duì)法院的信賴產(chǎn)生懷疑?

②當(dāng)然學(xué)者之間的觀點(diǎn)差別不大,其分歧主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:一是對(duì)原告資格的內(nèi)涵和外延理解不盡一致;二是原告資格構(gòu)成的要素不盡相同;三是體現(xiàn)在對(duì)利害關(guān)系程度的理解或表述存有差別;最后是對(duì)侵害權(quán)益的現(xiàn)實(shí)性要求也不一致?具體參見:姜明安主編:《行政法與行政訴訟法》,法律出版社2006年第2版,第402頁?

③參見《行政訴訟法》第39條以及《行政訴訟法解釋》第41~43條?

④參見《行政訴訟法》第38條?

⑤參見《行政訴訟法》第40條以及《行政訴訟法解釋》第39條?

⑥實(shí)踐中存在的問題是,某些行政機(jī)關(guān)通常以“會(huì)議通知”或者“會(huì)議記錄”等看似是抽象行政行為的形式作出行政決定借以排除司法機(jī)關(guān)的審查?其內(nèi)容實(shí)際上針對(duì)特定的相對(duì)人并對(duì)其權(quán)利構(gòu)成了直接的影響?而這些行為卻往往處于立案受理的模糊地帶?

⑦這里的法律應(yīng)當(dāng)作狹義的理解,僅指全國人大及其常務(wù)委員會(huì)制定的法律?我國法律對(duì)終局行政行為的規(guī)定較為嚴(yán)格?從總的趨勢(shì)看,法律排除司法審查的行政行為范圍越來越小?《行政訴訟法》頒布時(shí),規(guī)定行政機(jī)關(guān)有最終裁決權(quán)的法律有四個(gè),而隨著中國加入WTO,《商標(biāo)法》和《專利法》先后取消了行政機(jī)關(guān)對(duì)商標(biāo)爭議或?qū)＠m紛的最終裁決權(quán)?目前,有關(guān)終局行為的法律規(guī)定僅有:(1)《公民出入境管理法》和《外國人入境出境管理法》對(duì)受行政拘留提起申訴的規(guī)定;(2)《行政復(fù)議法》第14條對(duì)國務(wù)院復(fù)議裁決效力的規(guī)定;(3)《行政復(fù)議法》第30條規(guī)定的對(duì)自然資源所有權(quán)和使用權(quán)的行政復(fù)議效力的規(guī)定?

⑧當(dāng)然有的學(xué)者認(rèn)為行政仲裁并非嚴(yán)格意義上的仲裁,一定程度上體現(xiàn)強(qiáng)制性,因此應(yīng)當(dāng)允許行政相對(duì)人對(duì)行政裁決提起行政訴訟?參見張樹義:《尋求行政訴訟制度發(fā)展的良性循環(huán)》,中國政法大學(xué)出版社2000年版,第13頁?此外關(guān)于重復(fù)處理行為的概念也眾說紛紜?有學(xué)者認(rèn)為,對(duì)行政行為的反復(fù)申訴僅僅是指已窮盡了救濟(jì)手段的情況?如果還沒有窮盡救濟(jì)手段,就不能算重復(fù)申訴?而最高院行政庭對(duì)其理解是,“指行政機(jī)關(guān)所作出的沒有改變?cè)行姓申P(guān)系?沒有對(duì)當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)發(fā)生新的影響的行為”?參見最高院行政審判庭編:《關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋釋義》,中國城市出版社2000年版,第8~9頁;劉莘:《新司法解釋答疑(一)》,《行政法學(xué)研究》2000年第2期?

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