職務(wù)犯罪偵查一體化運行模式

丁軍青　陳士力

一、職務(wù)犯罪偵查一體化運行模式的基本要求

職務(wù)犯罪偵查一體化機制有效運行,在于理念的更新、機制的完善、措施的明確、考核的保障,只有四位一體,多措并舉,才能真正實現(xiàn)公正高效的偵查效果。

(一)更新理念是偵查一體化運行的前提

人是機制運行的主體,而理念又是行動的先導(dǎo)。偵查一體化的開展,首先要統(tǒng)一全體檢察人員的思想。無論是領(lǐng)導(dǎo)層面、管理層面,還是執(zhí)行層面,都要堅決摒棄“部門主義”、“本位主義”的錯誤思想,將全體人員的思想統(tǒng)一到開展偵查一體化機制的現(xiàn)實性和必要性之中。在統(tǒng)一思想過程中,又應(yīng)區(qū)別對待,不同層面的人員有著不同的具體要求:

從檢察長層面,理念的更新,關(guān)鍵在于解決“本位主義”的不正確認識。要自覺服從上級檢察機關(guān)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),嚴格執(zhí)行上級檢察機關(guān)工作要求。偵查一體化的核心就是上下一體、上命下從,就是要建立以市院為主體,基層院為基礎(chǔ)的指揮暢通有力的偵查模式;就是要加強線索管理、案件突破、定罪處理的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。而所有這些在一定程度上削弱了基層院檢察長在偵查工作中的“適度調(diào)控權(quán)”。因而基層院的檢察長對此要從全局的高度正確認識,自覺執(zhí)行。

從部門負責(zé)人層面,其理念的更新重點在于解決“部門主義”的錯誤認識。在一體化的大偵查框架下,反貪、反瀆局長都應(yīng)充分認識到,自己不僅是反貪或反瀆局長,同時也是反瀆或反貪局長。要堅決摒棄我是反貪(反瀆)局長,只抓反貪(反瀆)案件,或只有完成反貪(反瀆)目標后,才會考慮反瀆(反貪)案件的錯誤認識。只有這樣才能真正實現(xiàn)部門的融合、資源的整合、效能的提高。

從偵查人員層面,要牢固樹立全院一盤棋思想。檢察長、局長安排初查的線索、偵查的案件,無論是反貪還是反瀆的,都是偵查人員盡心盡責(zé)偵查的應(yīng)有之職,且在案件線索的挖掘過程中,更要進一步拓寬偵查視野,查反貪案件的同時要考慮反瀆案件線索的挖掘,反之亦然,要堅決摒棄“幫忙”的不正確認識。

(二)縱橫一體是偵查一體化運行的基礎(chǔ)

職務(wù)犯罪偵查一體化機制在設(shè)立上應(yīng)分兩個層面。一是縱向的,即以市院為主體,基層院為基礎(chǔ)的上下一體的一體化機制。二是橫向的,即以指揮中心為平臺,反貪、反瀆、預(yù)防、舉報中心資源整合、控偵結(jié)合、偵防結(jié)合的大偵查機制。前者是基礎(chǔ)和前提,后者是內(nèi)容和要求。沒有前者的上下一體,就沒有后者的大偵查框架。沒有后者的具體內(nèi)容和要求,前者的上命下從就無從實現(xiàn)。因而在機制建設(shè)方面,要分兩步設(shè)計和完善:

首先,在上下一體的機制層面,發(fā)揮上下級的領(lǐng)導(dǎo)體制優(yōu)勢,強化上下協(xié)同。無論是反貪還是反瀆,都應(yīng)統(tǒng)一建立起以市院為主體、基層院為基礎(chǔ)的上命下從的偵查機制?，F(xiàn)行的上下一體機制中,反貪和反瀆實現(xiàn)的是兩種不同的運行模式,反貪推行的是以市院為指導(dǎo)、基層院為主體、分級管理線索、指導(dǎo)獨立偵查的偵查一體化模式。反瀆部門推行的是以市院為主體、基層院為基礎(chǔ)的“四個統(tǒng)一”(線索的統(tǒng)一管理、偵查工作的統(tǒng)一組織指揮、案件處理的統(tǒng)一跟蹤、偵查資源的統(tǒng)一調(diào)配使用)的偵查一體化模式。因而應(yīng)統(tǒng)一反貪、反瀆上下一體的偵查模式,強調(diào)“四個統(tǒng)一”,整合線索資源、人才資源、物質(zhì)資源,靈活運用參辦、交辦、督辦、提辦、指定管轄等偵查權(quán)能,為一體化機制的有效運行打好基礎(chǔ)。

其次,在以指揮中心為平臺的偵控、偵防結(jié)合大偵查機制方面,應(yīng)建立起以檢察長為核心的統(tǒng)一指揮、分工協(xié)作、資源整合、成果共享的偵查一體化機制。大偵查機制的運行,關(guān)鍵在于統(tǒng)一指揮。在目前檢察機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)的框架下,要真正實現(xiàn)統(tǒng)一指揮,就必須充分運用好指揮中心這個平臺,由檢察長或者分管檢察長任指揮長,反貪、反瀆部門負責(zé)人任副指揮長,下設(shè)辦公室。線索的評估、初查方案的制定、初查人員的安排、罪名的確定及報表歸口填報,統(tǒng)一由指揮中心集中研究,偵查工作中所有的命令、決定、指令都以指揮中心名義向下發(fā)布,且直接約束反貪、反瀆、預(yù)防、舉報中心所有人員,這樣才能保證指揮工作中的“一個聲音”、“一個行動”、“一個效果”。

(三)優(yōu)勢互用是偵查一體化運行的核心

偵查一體化機制運行的最終目的是通過資源的整合,實現(xiàn)優(yōu)勢互用,求得效果的最大化。因而,在制定、落實具體措施過程中,首先要認真分析,反貪、反瀆、預(yù)防等部門各自的優(yōu)勢在哪里,如何實現(xiàn)優(yōu)勢的互用、成果的共享。

從反貪角度,多年來反貪工作造就了其自身特有的優(yōu)勢:一是查案環(huán)境。從1995年全國檢察機關(guān)在廣東第一個設(shè)立反貪局以來,在中央、高檢院加大反腐力度,深入查辦貪污賄賂犯罪過程中,反貪部門在社會上打造了其獨特的品牌和影響力。在反貪、反瀆反腐的兩個層面上,各級領(lǐng)導(dǎo)、廣大群眾對反貪工作的理解、支持和認同遠遠超過反瀆工作。查處反貪案件的阻力相比反瀆而言相對較小。二是偵查力量。無論是從人員的數(shù)量,還是從人才的素質(zhì)上看,反貪部門經(jīng)過長期的磨練,形成了相對穩(wěn)定的規(guī)模,積累了較豐富的查案經(jīng)驗,培養(yǎng)了一批偵查能手,而這一點對起步較晚的反瀆來說是望塵莫及。三是線索資源。反貪工作由于群眾參與度高、涉案范圍廣,在線索來源、信息資源等方面,有其特有的優(yōu)勢。量大、面廣、可查性強、成案率高、窩串案多。四是基礎(chǔ)建設(shè)。十多年來,反貪部門一直注重基礎(chǔ)建設(shè),特別是情報員的設(shè)立、基礎(chǔ)信息的采集等方面有了較好的基礎(chǔ),形成了獨有的“信息源點多、采集梳理快、應(yīng)用程度高”的優(yōu)勢。這一點反瀆部門相對較弱。

從反瀆角度,由于瀆職案件的固有特點,中央及高檢院對反瀆工作日益關(guān)注和加強,反瀆工作也有其特有的優(yōu)勢:一是查案機制。近幾年,高檢院通過深入的調(diào)查研究,針對反瀆工作特點,專門出臺了查處反瀆案件的兩大特有機制——并案偵查機制和以事立案機制。實踐證明,這兩大機制的設(shè)立,對挖掘線索、突破案件起了強有力的支撐和推動作用,成為全國反瀆部門查案的兩大法寶。這一點是反貪部門無法比擬的。二是公開初查。瀆職犯罪中,除一些徇私類案件外,往往具有很多外現(xiàn)的、無法回避和遮掩的客觀表現(xiàn)形式。因而,可以公開放手初查。只要初查比較到位,口供的突破就相對比較容易。特別是2006年,高檢院重新界定了瀆職罪的立案標準后,在后果相對明確的情況下,確定嫌疑對象相對較容易,因而更容易找到突破案件的切入點。這與相對隱蔽的、一對一的受賄犯罪相比,反瀆案件就形成了獨有的“切入點多、客觀證據(jù)充分、突破口供較易”的優(yōu)勢。三是知識結(jié)構(gòu)。反瀆工作涉及43個罪名,囊括了所有的行政管理、行政執(zhí)法工作,涉及面廣,知識點多,與單一的受賄案件相比形成鮮明對照。因而從事反瀆工作的偵查人員,所需的知識結(jié)構(gòu)相對較為寬廣。

從預(yù)防角度,預(yù)防工作的親和力、預(yù)防網(wǎng)絡(luò)的發(fā)散性,形成了預(yù)防部門獨有的“信息量大、隱蔽性強、干擾作用小”的優(yōu)勢。這一點正是反貪、反瀆兩部門力求實現(xiàn)的目標。

資源的整合其核心就是優(yōu)勢的互用,因而在偵查一體化機制中,要進一步明確反貪、反瀆、預(yù)防三部門的優(yōu)勢,在收集信息、初查線索、案件偵查中,打破部門建制,突破職能劃分。針對具體的線索和案件,綜合運用三部門的優(yōu)勢,實現(xiàn)效果的最大化。比如在為他人謀利的過程中,涉及到普通刑事案件,可以靈活運用并案偵查機制,以案查案。在查處瀆職案件過程中,特別是在查處徇私類的瀆職犯罪時,可以充分利用反貪信息資源、人才優(yōu)勢,集中力量重點突破。而在以貪賄犯罪為重點的案件時,在具備條件的情況下則可以事立案,以偵查瀆職犯罪為名掩護偵查貪賄犯罪之實。而在克服瀆職案件查處阻力大的方面,反瀆部門還可以充分依托反貪優(yōu)勢,立足查處其經(jīng)濟問題。這樣既可減少和排除外界阻力,又可鞏固和確保案件質(zhì)量。在預(yù)防工作方面,要在強化宣傳教育的廣度和深度的同時,注重情報的收集,將預(yù)防的網(wǎng)絡(luò)演變?yōu)榉簇?、反瀆的情報信息網(wǎng)絡(luò)。同時充分運用預(yù)防工作滲透性強的特點,協(xié)助反貪、反瀆部門進行必要的初查。

(四)科學(xué)考核是偵查一體化運行的保障

在強勢推進職務(wù)犯罪偵查一體化機制運行過程中,必須建立起一套科學(xué)完善的考評辦法,將偵查一體化的具體要求、終極目標貫穿到具體的績效管理之中,并以此作為偵查部門和偵查人員自覺行動的動力。為推進偵查一體化機制的健康發(fā)展,應(yīng)相應(yīng)配套出臺科學(xué)的考評機制:

一是注重考評標準統(tǒng)一。目前從省轄市院層面上看,有不同層級的考核?！皣鴺?高檢院制定的)”、“省標(省院制定的)”、“市標(市院制定的)”、條線考核、綜合考核。而不同層級考核的標準不盡相同,導(dǎo)致考核結(jié)果大相徑庭,失去了考核工作的終極意義。因此,首先應(yīng)該統(tǒng)一考核標準。從省轄市院層面上看,應(yīng)以高檢院的考核標準為指導(dǎo),圍繞省院的考核目標,并以此為綱,結(jié)合本地實際,細化具體的考核科目。從偵查角度看,市院對基層院反貪、反瀆工作的考核,應(yīng)重點考核基層院的辦案規(guī)模、辦案質(zhì)量,突出偵查一體化中上命下從、優(yōu)勢互用的運行效果。條線上對基層院的考核,一方面要進一步弱化,另一方面要以省院條線考核為指導(dǎo),以院里的綜合考核為綱,細化具體的考核科目。

二是注重報表的歸口填報?？己说闹匾罁?jù)就是各類報表的數(shù)據(jù)。然而,無論是基層院上報的報表,還是條線上報的報表,許多數(shù)據(jù)不相統(tǒng)一。這里面原因眾多,但其中重要一條就是反貪、反瀆就案件性質(zhì)的歸口協(xié)調(diào)不到位。同一個案件既涉及反貪罪名又涉及反瀆罪名,哪個部門填報往往產(chǎn)生分歧。因而在偵查一體化的框架下,首先要打破辦案人員、辦案部門的劃分,只問案件性質(zhì),不問辦案部門,只考核基層院條線工作,不考核具體部門的工作。因而從這個角度看,反貪、反瀆兩個部門可以設(shè)立一名專職內(nèi)勤,在指揮中心的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下,歸口統(tǒng)計數(shù)據(jù)的填報。

三是注重考評結(jié)果的科學(xué)應(yīng)用?？荚u的目的不僅是為了激勵先進、鞭笞落后,更重要的在于總結(jié)經(jīng)驗、分析不足、尋找差距、明確方向。因而,我們應(yīng)打破傳統(tǒng)的一年一度的程序性的考核模式,將考核工作動態(tài)化、常態(tài)化,通過動態(tài)化、常態(tài)化的考核推動反貪、反瀆工作的健康發(fā)展。每季度進行條線工作統(tǒng)計分析,每半年市院組織反貪、反瀆部門對基層院條線工作進行階段性考評,年底在條線工作考評的基礎(chǔ)上進行綜合考核。市院應(yīng)充分利用季度分析、半年考評、全年考核的結(jié)果,有針對性地加強對基層院反貪、反瀆的指導(dǎo),確保兩項工作按照時間進度有序推進,同步協(xié)調(diào)發(fā)展,避免目前出現(xiàn)的到年底集中力量“突擊補課”的不正?，F(xiàn)象。

二、職務(wù)犯罪偵查一體化運行模式的現(xiàn)狀思考

目前,職務(wù)犯罪偵查一體化的大部分工作尚處于探索、試行的階段。為使這項工作常態(tài)化、規(guī)范化、法律化,在實際運行過程中,我們應(yīng)把握好三個方面的關(guān)系,立足當前,規(guī)劃長遠。

(一)外部推動與主觀能動性的關(guān)系

偵查一體化作為一項機制,是目前有效解決職務(wù)犯罪偵查難題的一個平臺,然而該機制的設(shè)立只是為職務(wù)犯罪偵查提供了一個良好的外部條件和環(huán)境,只是對資源的整合、優(yōu)勢的互用、素能的提高起到了外在的推動作用,而要真正實現(xiàn)偵查一體化的具體要求、終極目標,最終要取決于檢察人員的主觀能動性這個內(nèi)因。因而,在偵查一體化機制運行中,全體檢察人員應(yīng)堅決摒棄“單打一、分灶吃飯、各自為政”的傳統(tǒng)思維和偵查模式,充分發(fā)揮自身主觀能動性,牢固樹立全局意識,自覺踐行一體化的各項要求,凝心聚力,獻計獻策,通過主觀努力和客觀實踐來推動、完善偵查一體化機制的建設(shè)。

(二)實踐探索與理論提煉的關(guān)系

偵查一體化是一項實踐性很強的工作,實踐出真知,各級檢察機關(guān)、全體檢察人員首先要積極實踐,勇于探索,不能由于種種原因束手束腳,使這項工作僅僅停留在口號上或表現(xiàn)在制度上,而應(yīng)實實在在落實到具體的偵查工作中。在勇于探索實踐的同時,我們還要勤于思考,認真總結(jié),積極探索解決機制運行中遇到的問題的方法和途徑,使偵查一體化工作步入從實踐到制度、從制度到理論、從理論再推動立法這一健康發(fā)展的軌道。

(三)近期目標與長期規(guī)劃的關(guān)系

從檢察機關(guān)的性質(zhì)、職能到內(nèi)設(shè)機構(gòu)的架設(shè)上,將檢察機關(guān)的偵查權(quán)統(tǒng)一由一個部門行使,組建職務(wù)犯罪偵查局必將是整合內(nèi)部資源、提高偵查水平的一個終極目標和方向。因而,作為基層的實踐者、機制的創(chuàng)新者,在探索偵查一體化機制建設(shè)過程中,我們應(yīng)立足當前,放眼長遠。資源整合、信息共享、優(yōu)勢互用只是整個機制建設(shè)中的第一步。在不斷的探索、實踐中,我們要逐漸從實踐層面走向制度層面,通過建章立制規(guī)范偵查一體化機制中各個要素,確保效果的最大化。在此基礎(chǔ)上,我們還要逐步向第二層面即法律層面推進,在實踐創(chuàng)新、理論創(chuàng)新的基礎(chǔ)上,適時提出立法建議,推動偵查一體化的法制化建設(shè)。