檢察機關(guān)司法警察職能的樣本分析

張士映　歐陽祖毅

一、湖南省檢察系統(tǒng)法警隊伍基本情況及存在的主要問題

01-2

在法警機構(gòu)逐步建立的基礎(chǔ)上,編隊管理初步落實,隊伍結(jié)構(gòu)和整體素質(zhì)基本滿足工作需要,職能作用得到一定發(fā)揮,為我省檢察工作提供了較好的警務(wù)保障,但與充分發(fā)揮法警法定職能作用有一定差距,其原因是法警工作的一些歷史和現(xiàn)實問題沒有妥善解決,主要表現(xiàn)在:

隊伍結(jié)構(gòu)不合理。一是人員成份復(fù)雜。全省768名法警主要由1996年前以工轉(zhuǎn)干人員、未通過司法考試的干警、軍隊轉(zhuǎn)業(yè)干部、技術(shù)人員等四部分人員組成,有礙法警隊伍專業(yè)化建設(shè)。二是性別結(jié)構(gòu)失衡。全省男法警643人,占84%,女法警125人,占16%,男女法警比例為5:1,有21個基層檢察院無女法警,造成履職不方便。三是平均年齡偏高。從比例上看,全省768名法警中,36歲以上的占78%,其中46歲以上占32%,且近兩年新進法警大多在30歲至40歲之間,作為新入警人員年齡也偏大。四是學歷層次偏低。雖然全省法警中大專以上學歷的占84%,但大多數(shù)不是第一學歷,文化基礎(chǔ)不扎實。

編隊管理不到位。一是不編隊。目前,仍有兩個市級院及少數(shù)基層檢察院未對法警實行編隊管理,有的有機構(gòu)沒人,有的有官無兵。二是假編隊。70%以上的市級以下(含市級)檢察院實行的是“先集中、后分散”的管理模式,即把全院的法警先形式上集中到法警隊,再以派警的名義長期固定到其他部門工作,有的基層院法警大隊的“最高長官”被“分配”到其他部門兼任副職或成了其他部門的一個“兵”。全省檢察機關(guān)768名法警從事其他崗位工作的占74.9%,在法警崗位工作的只有25.1%,基層院法警大隊長在其他部門兼職的占54.4%。三是先編后撤。個別基層檢察院在實行法警編隊管理后不注重發(fā)揮其職能作用,導致警力長期閑置,一段時間后便重新分配法警工作,有的法警返回到了原所在部門,有的法警再次從事了非法警業(yè)務(wù)工作,已建立的法警機構(gòu)和編隊管理名存實亡。由于未切實做到編隊管理,導致法警人員不集中、不能統(tǒng)一調(diào)度,整體作戰(zhàn)能力受到限制。

警務(wù)技能不過硬。高檢院《關(guān)于進一步加強和改進檢察機關(guān)司法警察工作的意見》規(guī)定,原則上司法警察每人每年集中培訓不得少于12天。通過調(diào)查發(fā)現(xiàn),除了省院組織授(晉)銜人員集中培訓外,地市以下檢察機關(guān)幾乎沒有形成比較規(guī)范或固定的教育培訓模式,即使組織了也只是“小打小鬧”,內(nèi)容單一,質(zhì)量和效果不明顯。從司法警察的體能訓練看,只有五分之一的司法警察平時能夠堅持開展體能訓練。大多數(shù)法警缺乏系統(tǒng)性和常規(guī)性訓練,履職技能較差,難以適應(yīng)司法警察工作對抗性、靈活性和機動性強的工作特點,缺乏應(yīng)有的戰(zhàn)斗力,與高檢院“一熟、二懂、三會”(熟悉法警業(yè)務(wù)、懂檢察業(yè)務(wù)、懂辦案程序、會使用槍械具、會擒拿技術(shù)、會微機操作)的要求還有較大差距。

履行職責不規(guī)范。一是有法警之名不履法警之職。全省大部分基層檢察院和個別市州檢察院的法警“寄人籬下”,分散在自偵部門和其他部門,沒有獨立履行司法警察職責。二是履職不全面。部分檢察院有的法警僅從事送達法律文書等雜事,有的還是專職司機,很少承擔執(zhí)行傳喚、參與搜查、提解、押送,協(xié)助執(zhí)行強制措施等應(yīng)有之責。三是以警代檢。個別檢察院給法警部門下達辦案指標,導致其超越職權(quán)獨立承辦自偵案件。四是以檢代警。普遍存在辦案部門應(yīng)當用警不用警,檢察人員包攬司法警察之責的現(xiàn)象,造成了已編隊管理的警力閑置,法警職能作用得不到應(yīng)有發(fā)揮。

履職保障不到位。一是警服配發(fā)不齊。部分檢察院未能按人民警察服裝發(fā)放標準為法警配發(fā)和更換警察制服,全省檢察機關(guān)中有33.9%的法警未配發(fā)警服。二是裝備保障不力。全省60%以上的檢察院未給法警部門配必要的警務(wù)車輛,只配有少量頭盔、警棍、手銬等防護、抓捕器材,20%的法警部門無任何警務(wù)裝備。三是值勤崗位津貼未落實。2006年7月中央規(guī)定發(fā)放警察值勤崗位津貼以來,只有省院、益陽市院等不超過全省10%的檢察機關(guān)落實到位。

二、原因探析

(一)思想觀念落后,對法警隊伍建設(shè)的認識有偏差

一是認為法警工作可有可無而不重警。有的雖意識到用警可以加強辦案安全防范,但受傳統(tǒng)辦案模式的影響,認為以前不用警也沒出事,于是不用警。二是認為法警欠缺履職能力不愿用警?，F(xiàn)有的法警大多數(shù)是工人轉(zhuǎn)干,軍隊轉(zhuǎn)業(yè),行政、技術(shù)部門轉(zhuǎn)崗,在一些院領(lǐng)導和辦案部門看來,這部分人不會辦案,更不能放心使用,與其用法警還不如不用更省心。三是怕受制約而不想用警?，F(xiàn)有法警職責具有內(nèi)部監(jiān)督制約的作用,如對于超時限傳喚、刑訊逼供等可以提醒或制止。而習慣了不受約束,一案到底、包打天下的辦案人員大多認為只要自己把案子辦好就行,不大愿意在辦案過程中使用法警,有的甚至排斥使用法警。

(二)工作基礎(chǔ)薄弱,軟硬件建設(shè)跟不上

一是人員進出機制不完善,流動不暢,法警素質(zhì)先天不足。一方面“進口關(guān)”未把嚴,導致人員成份復(fù)雜。2003年全省實施編隊管理之前的法警基本上是以工轉(zhuǎn)干的司機和勤雜人員;2003年編隊管理之后進入的法警則主要是檢察技術(shù)人員、沒通過司法考試的干警和軍隊轉(zhuǎn)業(yè)干部。另一方面“出口關(guān)”難疏通,導致人員流動不暢。我省檢察機關(guān)法警年齡層次偏高,按照《人民檢察院司法警察暫行條例》第21條“司法警察達到最高服務(wù)年齡后,根據(jù)本人情況和工作需要轉(zhuǎn)換適應(yīng)崗位”的規(guī)定,有相當一批法警應(yīng)當轉(zhuǎn)崗。因為批量的法警轉(zhuǎn)崗,其他部門難以接收,同時批量補入新法警,受人員編制等因素制約也不容易做到,加之有終身享受警銜津貼的福利待遇,應(yīng)轉(zhuǎn)崗的法警退出法警行列難度較大。二是培訓條件有限,業(yè)務(wù)素質(zhì)提升緩慢。三是經(jīng)費緊張,警務(wù)保障困難。全省部分地區(qū),特別是經(jīng)濟發(fā)展落后地區(qū)的基層檢察院吃皇糧的問題沒能完全解決,處于弱勢地位的司法警察部門與其他部門相比較,辦公辦案經(jīng)費更為緊張。

(三)人員編制不足、工作地位較低制約編隊管理

一是人員編制緊張,法警集中管理受限制。我省大部分基層檢察院人員編制數(shù)長期緊張,隨著近些年檢察業(yè)務(wù)工作的拓展,增加了工作崗位,編制人數(shù)卻未能相應(yīng)增加,出現(xiàn)了工作崗位與人員編制不配套的矛盾。二是法警工作地位低,隊伍不穩(wěn)定。由于工作上得不到應(yīng)有的尊重和支持,法警存在位卑責輕、無所作為的消極思想。

(四)相關(guān)法律法規(guī)滯后,法警依法履職的空間受到限制

檢察機關(guān)建立司法警察的依據(jù)是《人民檢察院組織法》第27條關(guān)于“各級人民檢察院根據(jù)需要可以設(shè)立司法警察”的規(guī)定。該規(guī)定模棱兩可,導致當前的法警建設(shè)有上級要求卻無強有力的法律支撐。司法警察履行職權(quán)的主要依據(jù)是《人民檢察院司法警察暫行條例》和《人民檢察院司法警察執(zhí)行職務(wù)規(guī)則(試行)》。前者是暫行條例,后者是試行規(guī)則,都具有不穩(wěn)定性,且缺乏權(quán)威性?！度嗣駲z察院司法警察執(zhí)行職務(wù)規(guī)則(試行)》規(guī)定法警有9項職責,而《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》中涉及法警的條款只有4條,即第21條、第139條、第177條、第181條,涉及到法警的職責只有押解、搜查。且第177條、第181條中均是用“可以”和“或者”規(guī)定法警參與搜查時的職責,使人認為法警是否參與無關(guān)緊要。兩部法規(guī)不一致、不配套,使司法警察依法履職、檢察官依法用警的依據(jù)不充分,束縛了司法警察的“作為”空間。

三、幾點思考

為適應(yīng)科學發(fā)展觀要求,順應(yīng)檢察改革、執(zhí)法規(guī)范建設(shè)需要,必須轉(zhuǎn)變觀念,與時俱進地把握好法警工作的定位,加強法警軟、硬件建設(shè),理順檢警關(guān)系,推動法警工作沿著法治軌道健康發(fā)展。

(一)強化措施,確保編隊管理落到實處

實行編隊管理,是《人民檢察院司法警察暫行條例》等法規(guī)的要求,也是當前法警工作的重點。一是以“卡”促編。省級院法警部門要對沒有落實編隊管理的檢察院的司法警察,依據(jù)《人民檢察院司法警察暫行條例》、《人民檢察院司法警察警銜工作管理細則》作出“一緩四不”,即緩辦警銜晉升、不晉升警銜、不評選先進、不享受司法警察人身意外傷害保險或不保留警銜的處理,強力推進法警編隊管理。二是以“罰”促編。將法警工作列入《基層院綱要》,把法警的隊伍與業(yè)務(wù)建設(shè)納入檢察工作議事日程,作為對基層院建設(shè)考核的重要依據(jù)。對編隊管理落后的單位及其相關(guān)個人在評先時給予必要限制;對未依法用警而出現(xiàn)重大辦案安全事故的,要依規(guī)嚴肅處理。三是以“績”促編。法警部門要不斷提高履職能力,提升工作業(yè)績,以有為爭取有位,促進編隊。而要提高法警的履職能力就必須拓寬渠道,選優(yōu)配強法警人員。法警人員結(jié)構(gòu)的改善應(yīng)參照干部任用的做法,采取在檢察機關(guān)內(nèi)部公開選拔和向社會公開錄取的方式,逐步吸納政法或警察院校的畢業(yè)生等優(yōu)秀的年輕人到法警隊伍。

(二)創(chuàng)新機制,促進司法警察職能發(fā)揮

一是建立司法警察協(xié)作檢察官辦案機制。辦案協(xié)作機制以法警職責為基礎(chǔ),在協(xié)作的內(nèi)容、形式、方法上作出明確規(guī)定,規(guī)范辦案部門用警和法警部門派警,構(gòu)建起法警與檢察官分工負責、互相配合、互相監(jiān)督制約的協(xié)作辦案模式。二是建立執(zhí)法狀況捆綁式考評機制。將法警工作納入執(zhí)法狀況考評中,規(guī)定辦案部門應(yīng)依法用警而不申請用警的,扣減該部門的考評分;辦案部門已申請用警而法警部門未按規(guī)定派警的,扣減法警部門的考評分。三是建立法警指揮一體化機制。指揮一體化機制是在編隊管理的基礎(chǔ)上,為解決現(xiàn)階段各檢察院法警力量不平衡的問題,集中優(yōu)勢警力辦大案和靈活調(diào)配警力應(yīng)對突發(fā)事件的需要。

(三)以人為本,努力提升法警隊伍整體素質(zhì)

一是抓好分級培訓。突破現(xiàn)有僅滿足法警授(晉)銜需要的培訓模式,以切實提高培訓對象的綜合執(zhí)法能力為目標,采取走出去、請進來等形式,抓好培訓的人員、時間、內(nèi)容、質(zhì)量四落實。在暫無培訓大綱和規(guī)范教材的情況下,按照“一熟二懂三會”的要求,緊密結(jié)合履行職能的需要,以警務(wù)技能、辦案程序為重點內(nèi)容,突出實用性,堅持“缺什么、補什么,需什么、訓什么”,扎實打牢法警的業(yè)務(wù)基礎(chǔ)。二是抓好崗位練兵。以創(chuàng)建學習型法警隊、爭做學習型法警隊員為目標,用崗位練兵的形式提高個人和隊伍素質(zhì)。三是抓好辦案實踐中的鍛煉提高。

(四)落實警務(wù)保障,加大科技強警力度

一是落實《人民檢察院司法警察裝備配備暫行規(guī)定》。要按照保障必需、逐步完善、實用高效、安全可靠的原則,把法警裝備配備列入單位裝備預(yù)算,爭取財政撥款,以確保警服正常發(fā)換,購買履職必需的高科技搜捕器材、防護器材、非殺傷性武器、交通工具和通訊設(shè)施。二是發(fā)揮好辦案工作區(qū)的平臺作用。依托辦案工作區(qū)設(shè)置法警值班室,建立法警日常值班制度,按照電子化、網(wǎng)絡(luò)化的標準和要求,把值班室建成法警履行職能和檢察機關(guān)聯(lián)系人民群眾的窗口,搭建起法警部門與其他內(nèi)設(shè)機構(gòu)及外單位聯(lián)系、接洽和處理一般警務(wù)任務(wù)的工作平臺。三是解決好法警執(zhí)法辦案的經(jīng)費和待遇。從檢察工作大局出發(fā),統(tǒng)籌兼顧,根據(jù)法警工作的特殊性予以保障,建立和完善法警履職的經(jīng)費、待遇保障機制,形成用警部門樂于用警,法警部門高興出警的良性履職環(huán)境。

(五)完善相關(guān)法律法規(guī),強化法警依法履職的剛性

一是重新確立司法警察的法律地位。建議結(jié)合當前檢察改革、檢察人員分類管理、司法職權(quán)重新配置、強化程序監(jiān)督、規(guī)范執(zhí)法行為的大背景,將《人民檢察院組織法》中“各級人民檢察院根據(jù)需要可以設(shè)司法警察”的規(guī)定修改為“各級人民檢察院設(shè)立司法警察機構(gòu),配置司法警察若干名”,從法律上解決檢察院司法警察可設(shè)可不設(shè)的問題。二是重新修訂司法警察的法定職權(quán)。建議在《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》里重新規(guī)定司法警察的職權(quán),使之與《人民檢察院司法警察執(zhí)行職務(wù)規(guī)則(試行)》中規(guī)定的法警職責相配套。三是建議在《人民檢察院司法警察暫行條例》基礎(chǔ)上,參照《人民警察法》,擬制出與檢察機關(guān)相匹配的法警條例或法規(guī),特別是要把法警的錄用條件、服役年限、轉(zhuǎn)崗?fù)诵莸茸鞒鼍唧w可行的規(guī)定,以利于法警隊伍的穩(wěn)定和長遠建設(shè)。