杜光秋

關(guān)鍵詞：環(huán)境責(zé)任；責(zé)任保險(xiǎn)；環(huán)境保險(xiǎn)；環(huán)境侵權(quán)；環(huán)境污染事故；環(huán)境損害救濟(jì)

摘要：近年來(lái)，我國(guó)污染事故頻發(fā)的現(xiàn)實(shí)與傳統(tǒng)救濟(jì)途徑不能滿足現(xiàn)實(shí)需求的矛盾急切呼喚環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)制度的建立和完善，而環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)制度的核心是實(shí)現(xiàn)環(huán)境責(zé)任的社會(huì)化。目前，政府已從政策和法律兩個(gè)方面對(duì)環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)制度的構(gòu)建進(jìn)行了規(guī)定，也在實(shí)踐中開(kāi)展了一些試點(diǎn)工作。這為我國(guó)構(gòu)建環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)制度提供了本土經(jīng)驗(yàn)，但其還存在諸如統(tǒng)一法律體系尚未形成，效力低、協(xié)調(diào)性差，原則性強(qiáng)、可操作性差等問(wèn)題。因此。一方面，要借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，完善環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)立法，建立市場(chǎng)主導(dǎo)型的環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)制度；另一方面，應(yīng)就環(huán)境保險(xiǎn)投保方式、承保機(jī)構(gòu)、投保范圍、索賠時(shí)限等進(jìn)行科學(xué)合理的規(guī)定。

中圖分類號(hào)：D922.182.3文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1009-4474(2009)04-0135-07

湖南省于2008年開(kāi)始實(shí)施環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)試點(diǎn)工作，將18家環(huán)境污染風(fēng)險(xiǎn)較高的企業(yè)列為重點(diǎn)試點(diǎn)企業(yè)。以農(nóng)藥生產(chǎn)為主的株洲吳華公司于2008年7月向平安保險(xiǎn)公司購(gòu)買了“污染事故”賠償險(xiǎn)，同年9月該公司發(fā)生了氯化氫泄漏事故，附近120多戶村民遭受損失。在未能與村民達(dá)成賠償協(xié)議的情況下，企業(yè)向平安保險(xiǎn)公司通報(bào)了污染事故情況。平安保險(xiǎn)公司依據(jù)《環(huán)境污染責(zé)任險(xiǎn)》條款與村民達(dá)成賠償協(xié)議，如期將1.1萬(wàn)元賠償款支付到位，使這起事故在不到10天的時(shí)間里得到妥善處理。

該案被譽(yù)為我國(guó)環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)獲賠第一案，它表明環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)制度不僅能及時(shí)維護(hù)受害者的合法權(quán)益，而且能有效地維護(hù)企業(yè)的正常生產(chǎn)秩序和社會(huì)穩(wěn)定。筆者以該案為契機(jī)，對(duì)環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)制度建立的必要性進(jìn)行論證，對(duì)環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)制度的現(xiàn)狀予以考察和評(píng)析，并在此基礎(chǔ)上，從宏觀和微觀雙重視角提出構(gòu)建我國(guó)環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)制度的基本構(gòu)想。

一、建立環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)制度的必要性

環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)(environmental liabilityinsurance)是責(zé)任保險(xiǎn)的一種，是指以被保險(xiǎn)人因污染環(huán)境而應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的環(huán)境賠償或治理責(zé)任為保險(xiǎn)標(biāo)的的責(zé)任保險(xiǎn)合同。

(一)解決環(huán)境污染事故之迫切需求

隨著工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)濟(jì)建設(shè)的快速發(fā)展，我國(guó)環(huán)境污染事故進(jìn)入高發(fā)階段，特別是有毒有害、危險(xiǎn)化學(xué)品在生產(chǎn)、運(yùn)輸、儲(chǔ)存、使用、處置過(guò)程中發(fā)生的環(huán)境污染事故最為突出。1998～2005年，每年的環(huán)境污染事故數(shù)量都在1400～2000次左右，2000年的事故數(shù)量多達(dá)2411次(見(jiàn)圖1)。雖然從2006年開(kāi)始環(huán)境污染事故略有減少，但圖1顯示損失大小和數(shù)量多少并不成正比。也就是說(shuō)，未來(lái)隨著國(guó)家管理措施的完善，事故發(fā)生的幾率可能降低，但由此造成的損失仍很難控制。

環(huán)境污染事故，尤其是突發(fā)性環(huán)境污染事故，常常具有發(fā)生突然、排污量多、危害強(qiáng)度大等特點(diǎn)。因此，環(huán)境污染事故不僅會(huì)對(duì)當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境造成嚴(yán)重的污染，也會(huì)對(duì)公眾和企業(yè)造成巨大的人身和財(cái)產(chǎn)損失。“據(jù)中國(guó)綠色國(guó)民經(jīng)濟(jì)核算研究報(bào)告估算，我國(guó)2007年因環(huán)境污染造成的損失，相當(dāng)于當(dāng)年國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的6％”。

目前我國(guó)環(huán)境污染事故主要通過(guò)行政手段和司法手段來(lái)解決。行政機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)事故的應(yīng)急處置，同時(shí)應(yīng)當(dāng)事人的請(qǐng)求，也可以對(duì)事故引起的糾紛進(jìn)行處理；司法機(jī)關(guān)主要對(duì)事故引起的糾紛進(jìn)行裁決。該處理機(jī)制在

環(huán)境污染事故處理方面雖然發(fā)揮了重要的作用，但是也具有一定的局限性。首先，由于企業(yè)能夠提供大量的財(cái)政稅收、就業(yè)機(jī)會(huì)，甚至能對(duì)相關(guān)人員的政績(jī)產(chǎn)生影響，所以從這個(gè)角度看政府和企業(yè)已經(jīng)形成了一個(gè)“政商利益共同體”。由政府負(fù)責(zé)處理糾紛，難免出現(xiàn)政府偏袒企業(yè)而侵犯受害者合法權(quán)益的現(xiàn)象。其次，訴訟程序本身具有期限長(zhǎng)、程序繁瑣、舉證困難等內(nèi)在弊端，因此司法途徑也不是處理環(huán)境污染事故的最佳途徑。

污染事故頻發(fā)的現(xiàn)實(shí)與傳統(tǒng)救濟(jì)途徑不能滿足現(xiàn)實(shí)需求的矛盾急切需要建立新的救濟(jì)措施。在這種背景下，構(gòu)建環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)制度具有迫切的社會(huì)必要性。

(二)實(shí)現(xiàn)環(huán)境損害救濟(jì)之必要手段

法諺云，“有權(quán)利必有救濟(jì)”。環(huán)境損害的救濟(jì)可以通過(guò)民事、行政和刑事措施來(lái)實(shí)現(xiàn)。刑事救濟(jì)和行政救濟(jì)一般不以直接救濟(jì)受害者為目的，對(duì)受害者的救濟(jì)只是它們的一種反射性效果。民事救濟(jì)則因侵權(quán)訴訟時(shí)效短、污染企業(yè)的有限責(zé)任、因果關(guān)系難以認(rèn)定、損失評(píng)價(jià)體制尚未建立等原因而不能及時(shí)有效地發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

因此，需要建立一種新的救濟(jì)方式來(lái)彌補(bǔ)傳統(tǒng)個(gè)別化救濟(jì)措施的不足，充分保護(hù)環(huán)境污染受害者的利益。環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)制度將環(huán)境損害的救濟(jì)由“個(gè)體承擔(dān)”轉(zhuǎn)向“社會(huì)分擔(dān)”，特別是在侵權(quán)人無(wú)力賠償?shù)那樾蜗?，由相?yīng)的共同體承擔(dān)，從而能有效地救濟(jì)受害者。

實(shí)踐證明，環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)制度可以分散風(fēng)險(xiǎn)、救濟(jì)受害者，是實(shí)現(xiàn)環(huán)境損害救濟(jì)的必要手段。

(三)無(wú)過(guò)失責(zé)任原則適用之互補(bǔ)措施

環(huán)境侵權(quán)責(zé)任有別于傳統(tǒng)侵權(quán)責(zé)任的根本標(biāo)志是實(shí)行無(wú)過(guò)失責(zé)任原則。無(wú)過(guò)失責(zé)任原則的基本內(nèi)涵是，侵權(quán)人無(wú)權(quán)以自己無(wú)故意或過(guò)失而主張免責(zé)。無(wú)過(guò)失責(zé)任原則增加了企業(yè)承擔(dān)責(zé)任的風(fēng)險(xiǎn)，因此，各國(guó)在適用無(wú)過(guò)失責(zé)任之前都建立了良好的輔助制度。如王澤鑒先生在《侵權(quán)行為法之危機(jī)及其發(fā)展趨勢(shì)》一文中，稱“責(zé)任保險(xiǎn)制度建立后，立法者(或法院)認(rèn)為企業(yè)者既有適當(dāng)方法可以分散其損害，乃使企業(yè)者就特定損害負(fù)推定過(guò)失責(zé)任或無(wú)過(guò)失責(zé)任”。許多國(guó)家對(duì)無(wú)過(guò)失責(zé)任原則的適用都規(guī)定了較為嚴(yán)格的條件，美國(guó)只將該原則適用于異常危險(xiǎn)行為；日本也僅限于如果適用過(guò)失責(zé)任主義，其結(jié)果對(duì)受害人的救濟(jì)會(huì)發(fā)生不公平的場(chǎng)合。我國(guó)立法機(jī)關(guān)在未建立相應(yīng)社會(huì)化承擔(dān)機(jī)制的前提下確立了無(wú)過(guò)失責(zé)任原則。現(xiàn)行法律不加區(qū)別地將該原則適用于一切環(huán)境污染案件的做法使企業(yè)承受了較大的賠償風(fēng)險(xiǎn)，有損企業(yè)投資的積極性。

環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)制度的核心是實(shí)現(xiàn)環(huán)境責(zé)任的社會(huì)化，正如陳慈陽(yáng)教授所言，“責(zé)任保險(xiǎn)是利用保險(xiǎn)制度，將共同體中單獨(dú)被保險(xiǎn)人所應(yīng)負(fù)責(zé)任轉(zhuǎn)嫁由該共同體承擔(dān)，分散其責(zé)任”。因此，環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)與民事賠償二者可相互作用，責(zé)任保險(xiǎn)提供了無(wú)過(guò)失責(zé)任制度之實(shí)際基礎(chǔ)，而無(wú)過(guò)失責(zé)任適用范圍的擴(kuò)大，更能促進(jìn)責(zé)任保險(xiǎn)制度之發(fā)達(dá)∞。所以說(shuō)，環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)制度是無(wú)過(guò)失責(zé)任原則適用的補(bǔ)充措施。

(四)構(gòu)建我國(guó)和諧社會(huì)之有效保障

我國(guó)目前已經(jīng)進(jìn)入環(huán)境污染事故高發(fā)期。據(jù)統(tǒng)計(jì)，“2007年國(guó)家環(huán)?？偩纸訄?bào)處置的突發(fā)環(huán)境事件達(dá)到108起，平均每?jī)蓚€(gè)工作日一起。污染事故發(fā)生后，由于善后處理機(jī)制沒(méi)有保障，企業(yè)應(yīng)承擔(dān)的賠償和恢復(fù)環(huán)境責(zé)任往往沒(méi)有落實(shí)，污染受害者不能及時(shí)獲得補(bǔ)償，引發(fā)了很多社會(huì)矛盾”。這種社會(huì)矛盾的出現(xiàn)，不利于社會(huì)主義和諧社會(huì)的建設(shè)，“為了構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)，為了實(shí)現(xiàn)人與

人之間、人與自然之間關(guān)系的和諧，為了平衡環(huán)境侵權(quán)人的經(jīng)濟(jì)利益和受害人的生存權(quán)利，我們需要進(jìn)行制度創(chuàng)新，構(gòu)建一種新型的社會(huì)化‘損失分擔(dān)機(jī)制”。

湖南首例環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)獲賠案證明，環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)制度的構(gòu)建能夠及時(shí)地救濟(jì)受害者，化解企業(yè)與受害者之間的矛盾，從而有利于社會(huì)主義和諧社會(huì)的建設(shè)。因此，環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)制度是建設(shè)社會(huì)主義和諧社會(huì)的有效保障。

二、我國(guó)環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)制度的現(xiàn)狀

(一)現(xiàn)行環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)之法律規(guī)定

在對(duì)我國(guó)環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)法律規(guī)定進(jìn)行考察時(shí)，并不限于從正式法律淵源的層次進(jìn)行考察，而是遵循廣義的法律淵源的思路，從國(guó)家立法和國(guó)家政策兩個(gè)層面進(jìn)行考察。

1國(guó)家立法規(guī)定

在我國(guó)，環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)首先是從海洋環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)領(lǐng)域發(fā)展起來(lái)的。我國(guó)于1980年加入了《1969年國(guó)際油污損害民事責(zé)任公約》，該公約規(guī)定實(shí)施油污損害強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)。1982年《海洋環(huán)境保護(hù)法》第28條對(duì)環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)進(jìn)行了初步規(guī)定。1999年修訂的《海洋環(huán)境保護(hù)法》第66條規(guī)定：“國(guó)家完善并實(shí)施船舶油污損害民事賠償責(zé)任制度，按照船舶油污損害賠償責(zé)任由船東和貨主共同承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的原則，建立船舶油污保險(xiǎn)、油污損害賠償基金制度，具體辦法由國(guó)務(wù)院規(guī)定。”

國(guó)家各部委根據(jù)實(shí)際情況的需要，以部門規(guī)章的形式對(duì)環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)做了規(guī)定，進(jìn)行了有益的嘗試。如國(guó)家海事局1999年出臺(tái)的《船舶載運(yùn)裝油類安全與防污染監(jiān)督管理辦法》第6條，國(guó)家交通部2003年出臺(tái)的《船舶載運(yùn)危險(xiǎn)貨物安全監(jiān)督管理規(guī)定》第20條。部分地方立法機(jī)關(guān)也在地方性環(huán)境保護(hù)法規(guī)中對(duì)環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)做了規(guī)定。如1999年深圳市人大常委會(huì)出臺(tái)的《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)海域污染防治條例》第17條，2002年福建省人大常委會(huì)出臺(tái)的《福建省海洋環(huán)境保護(hù)條例》第30條和第33條。

2國(guó)家政策規(guī)定

對(duì)環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)予以規(guī)定的國(guó)家政策主要有：國(guó)家發(fā)改委、原環(huán)保總局(現(xiàn)環(huán)保部)、衛(wèi)生部、原建設(shè)部(現(xiàn)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部)和財(cái)政部于2003年出臺(tái)的《關(guān)于實(shí)行危險(xiǎn)廢物處置收費(fèi)制度促進(jìn)危險(xiǎn)廢物處置產(chǎn)業(yè)化的通知》，該通知稱危險(xiǎn)廢物處置成本包括保險(xiǎn)費(fèi)用；2006年6月國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于保險(xiǎn)業(yè)改革發(fā)展的若干意見(jiàn)》(國(guó)發(fā)(2006]23號(hào))中提出要大力發(fā)展責(zé)任保險(xiǎn)，其中把環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)作為一個(gè)重點(diǎn)發(fā)展領(lǐng)域；2007年12月4日原國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局(現(xiàn)環(huán)保部)和中國(guó)保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》(環(huán)發(fā)[2007]189號(hào))，該意見(jiàn)描繪了建立我國(guó)環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)制度的基本路線，并提出了構(gòu)建環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)制度的意義、原則和目標(biāo)。

(二)現(xiàn)行環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)之社會(huì)實(shí)踐

大連市于1991年首次開(kāi)展了環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)試點(diǎn)工作，沈陽(yáng)、長(zhǎng)春和吉林等地也相繼開(kāi)展：2008年7月3日平安財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)公司湖南分公司在湖南首次推出了“平安環(huán)境污染責(zé)任險(xiǎn)”；江蘇省從2008年11月1日起，在全省沿海內(nèi)河正式實(shí)施船舶污染責(zé)任保險(xiǎn)。2008年環(huán)境保護(hù)部決定在江蘇、湖南、湖北、河南、重慶、深圳、寧波和沈陽(yáng)開(kāi)展環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)試點(diǎn)，為環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)在全國(guó)的大面積推廣積累經(jīng)驗(yàn)。

(三)現(xiàn)行環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)制度之評(píng)析

1尚未形成統(tǒng)一的法律體系

如前所述，我國(guó)環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)的相關(guān)規(guī)定散見(jiàn)于《海洋環(huán)境保護(hù)法》和相關(guān)地方性立法中，《環(huán)境保護(hù)法》和《保險(xiǎn)法》并未對(duì)環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)予以規(guī)定?！逗Ｑ蟓h(huán)境保護(hù)法》只針對(duì)海洋環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)做了規(guī)定，相關(guān)地方立法的規(guī)定也局限于海洋環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)這一領(lǐng)域，可見(jiàn)范圍相當(dāng)有限。從靜態(tài)的角度考察，環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)相關(guān)規(guī)定尚未形成普通法與單行法互補(bǔ)、中央立法與地方立法相協(xié)調(diào)的法律體系。

2法律效力低，協(xié)調(diào)性差

我國(guó)環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)的法律規(guī)定多體現(xiàn)于地方性法規(guī)中。中央立法中除了《海洋環(huán)境保護(hù)法》對(duì)海洋環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)做出規(guī)定外，尚無(wú)其他基本法對(duì)環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)做出規(guī)定?！暗胤搅⒎橹鳌钡木置婢哂邢忍煨缘牟蛔恪Ｊ紫?，法律效力低，不利于全國(guó)環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)業(yè)的發(fā)展和實(shí)施；其次，各地各自為政，法律之間的可協(xié)調(diào)性差；最后，各地方法律規(guī)定不一致，不利于跨區(qū)域污染事故的投保和理賠。

3原則性強(qiáng)，可操作性差

從法律實(shí)施的角度看，我國(guó)法律對(duì)環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)的規(guī)定較為籠統(tǒng)，可操作性差。《海洋環(huán)境保護(hù)法》第66條只對(duì)海洋環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)做了原則性規(guī)定。雖然《關(guān)于環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》對(duì)環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)的設(shè)立意義、原則和目標(biāo)作了規(guī)定，但政策畢竟不是法律，未能對(duì)具體操作程序做出明確的規(guī)定。

可見(jiàn)，我國(guó)法律在環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)的投保模式、投保范圍、承保機(jī)構(gòu)、損失評(píng)估、理賠程序等方面均缺乏可操作性的規(guī)定。這是我國(guó)環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)制度發(fā)展受阻的癥結(jié)所在。

4地方試點(diǎn)為環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)制度的構(gòu)建提供了豐富的本土經(jīng)驗(yàn)

自20世紀(jì)90年代至今，我國(guó)開(kāi)展環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)試點(diǎn)工作已經(jīng)有近20年的時(shí)間。20年的實(shí)踐積累了豐富的本土經(jīng)驗(yàn)，這為環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)制度的構(gòu)建提供了重要的依據(jù)。需要特別指出的是，《關(guān)于環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》出臺(tái)以后，在環(huán)保部門和保險(xiǎn)管理部門的聯(lián)合推動(dòng)下，我國(guó)環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)試點(diǎn)工作正處于全面開(kāi)展階段。國(guó)家采取先行試點(diǎn)與穩(wěn)步推進(jìn)相結(jié)合的策略，對(duì)我國(guó)環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)制度的構(gòu)建具有極其重要的意義。

三、構(gòu)建我國(guó)環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)制度的基本構(gòu)想

(一)構(gòu)建環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)制度的宏觀指導(dǎo)思想

1完善環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)立法，提供有效法律保障

目前我國(guó)調(diào)整普通保險(xiǎn)的法律體系已經(jīng)形成，法律的一般性規(guī)定雖然能對(duì)環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)予以調(diào)整，但由于環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)在投保標(biāo)的、損害評(píng)價(jià)、保險(xiǎn)金額等方面具有特殊性，一般規(guī)定很難滿足環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)實(shí)施的需要。缺乏切實(shí)有效的法律保障是我國(guó)環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)發(fā)展的瓶頸和問(wèn)題的癥結(jié)所在。

因此，完善保險(xiǎn)立法，為環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)提供切實(shí)有效的法律保障，就成為構(gòu)建環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)制度的關(guān)鍵點(diǎn)。我國(guó)首先應(yīng)當(dāng)在基本法的層面明確界定環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)的法律地位和性質(zhì)；其次，要在基本法的指導(dǎo)下，通過(guò)單行法規(guī)的形式對(duì)投保模式、投保范圍、承保機(jī)構(gòu)、損失評(píng)估、理賠程序等方面的問(wèn)題做出詳細(xì)的規(guī)定；最后，根據(jù)實(shí)踐情況，對(duì)以上規(guī)定進(jìn)行及時(shí)修訂，待條件成熟時(shí)制定專門的《環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)法》。

2挖掘本土資源與借鑒外國(guó)先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)相統(tǒng)一

環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)制度在我國(guó)雖然是一個(gè)新生事物，但許多國(guó)家的制度已經(jīng)趨于成熟。無(wú)論是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的美國(guó)和德國(guó)，還是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的印度和巴西，都建立了較為完善的環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)制度。我國(guó)在構(gòu)建環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)制度時(shí)，應(yīng)當(dāng)吸收國(guó)外的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)。但是“任何制度都是地方性的，離開(kāi)該種知識(shí)生長(zhǎng)的土壤，任何美好的制度設(shè)計(jì)只是夢(mèng)

想”。正如葉俊榮教授所說(shuō)：“制度的移植乃一復(fù)雜的社會(huì)工程，一方面吾人應(yīng)對(duì)外國(guó)現(xiàn)制的建制背景、制度結(jié)構(gòu)與運(yùn)行狀況有相當(dāng)掌握，另一方面亦應(yīng)充分了解我建制的背景與需要，以及建制后的可行性，方能做適度的可行性分析和制度規(guī)劃”。自1991年大連市首推環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)制度以來(lái)，已經(jīng)有近20年的時(shí)間。因此，我國(guó)在構(gòu)建環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)制度時(shí)，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持充分挖掘本土資源與借鑒外國(guó)先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)相統(tǒng)一的原則，對(duì)本土資源和國(guó)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行科學(xué)的識(shí)別和整合，從而構(gòu)建切實(shí)有效的環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)制度。

3由政府推動(dòng)型向市場(chǎng)主導(dǎo)型逐步過(guò)渡

社會(huì)變革是由各種力量構(gòu)成的社會(huì)合力推動(dòng)的，新制度的設(shè)立亦是如此。我國(guó)在建立環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)制度時(shí)，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持由政府推動(dòng)型向市場(chǎng)主導(dǎo)型逐步過(guò)渡的原則。在制度設(shè)立的初期，由于社會(huì)公眾對(duì)環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)缺乏了解、法律法規(guī)不健全、輔助性制度不到位等原因，社會(huì)對(duì)環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)的認(rèn)同度可能較低。這時(shí)政府應(yīng)當(dāng)積極向社會(huì)公眾進(jìn)行環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)制度的宣傳教育，引導(dǎo)污染企業(yè)參保，對(duì)保險(xiǎn)公司開(kāi)發(fā)的新險(xiǎn)種予以政策支持，對(duì)實(shí)施過(guò)程中所遇到的問(wèn)題予以有效地處理。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)是運(yùn)用市場(chǎng)這只“看不見(jiàn)的手”對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行調(diào)控，從而促進(jìn)資源的有效配置。環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)也不例外，一旦環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)制度發(fā)展到較為成熟的階段，政府就應(yīng)當(dāng)主動(dòng)讓位于市場(chǎng)。

需要指出的是，政府推動(dòng)階段并不是不需要市場(chǎng)發(fā)揮作用，市場(chǎng)主導(dǎo)階段也不是不需要政府對(duì)該行業(yè)進(jìn)行監(jiān)管，在這兩個(gè)階段都需要二者的良性互動(dòng)，只是不同的階段各自的地位不同。

4由政策引導(dǎo)向法律規(guī)制逐步過(guò)渡

環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)制度作為一個(gè)新生事物，其建立需要經(jīng)歷一個(gè)由起步、發(fā)展到不斷成熟的歷史階段。

政策與法律同為社會(huì)發(fā)展的調(diào)整工具，在社會(huì)生活中都具有不可替代的作用。政策具有靈活性的優(yōu)勢(shì)和特點(diǎn)，能夠隨著社會(huì)發(fā)展變化及時(shí)做出調(diào)整，以對(duì)社會(huì)行為做出有利引導(dǎo)。在環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)制度建立初期，由于處于探索階段，無(wú)可避免地會(huì)遇到紛繁復(fù)雜的問(wèn)題。法律具有僵硬性的缺陷，無(wú)法及時(shí)有效地解決現(xiàn)實(shí)中遇到的問(wèn)題。因此，這時(shí)就需要及時(shí)調(diào)整國(guó)家政策，以發(fā)揮其靈活性的優(yōu)勢(shì)，有針對(duì)性地解決問(wèn)題，從而為環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)制度的建立消除障礙。但政策也具有隨意性的缺陷，不符合法治國(guó)家對(duì)社會(huì)規(guī)則穩(wěn)定性和可預(yù)見(jiàn)性的要求。而法律穩(wěn)定性、權(quán)威性的優(yōu)勢(shì)恰恰能夠彌補(bǔ)政策隨意性的缺陷。

完善的環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)制度是一個(gè)具有穩(wěn)定性、權(quán)威性和可預(yù)見(jiàn)性的制度。因此，在環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)制度發(fā)展到一定階段時(shí)，就應(yīng)當(dāng)通過(guò)立法對(duì)實(shí)踐所總結(jié)出來(lái)的規(guī)則予以確認(rèn)和升華，為環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)制度的運(yùn)作和實(shí)施提供有效的法律保障。

(二)環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)制度的微觀制度設(shè)計(jì)

1科學(xué)地選擇環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)的投保模式

通過(guò)對(duì)世界各國(guó)環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)投保模式的考察，可以發(fā)現(xiàn)環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)的投?？煞譃閺?qiáng)制性投保和任意性投保兩種模式。德國(guó)兼用強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)與財(cái)務(wù)保證或擔(dān)保制度，美國(guó)和瑞典實(shí)行強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)制度；法國(guó)則以任意責(zé)任保險(xiǎn)為原則，僅僅在特別場(chǎng)合下才實(shí)行強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)。我國(guó)選擇何種投保模式是建立環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)制度時(shí)必須解決的問(wèn)題。2007年4月，原國(guó)家環(huán)?？偩?現(xiàn)國(guó)家環(huán)保部)與中國(guó)保監(jiān)會(huì)組成的環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)聯(lián)合調(diào)查組在《調(diào)研報(bào)告》中指出：應(yīng)當(dāng)將環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)以強(qiáng)制保險(xiǎn)的形式推出。筆者認(rèn)為，我國(guó)建立強(qiáng)制投保為主、任意投保為輔的投保模式較為適宜，即對(duì)突發(fā)性、高危害性的行業(yè)實(shí)行強(qiáng)制性投保，而對(duì)累積性污染事故實(shí)行任意投保。

“強(qiáng)制性保險(xiǎn)是基于公共利益政策的考量，借鑒了‘社會(huì)保險(xiǎn)的強(qiáng)制特點(diǎn)，要求特定義務(wù)群體負(fù)有投保義務(wù)而保險(xiǎn)人必須接受投保的一類特殊責(zé)任保險(xiǎn)”。選擇強(qiáng)制投保模式出于以下幾點(diǎn)考慮：首先，強(qiáng)制投?？梢詮浹a(bǔ)“契約自由原則”下責(zé)任人行為偏好而引發(fā)的不足，可以避免污染者不予投?；蛘弑ｋU(xiǎn)公司拒絕受理。其次，可以賦予受害者直接請(qǐng)求權(quán)。一般的責(zé)任保險(xiǎn)并不直接保障受害第三者，所以第三者沒(méi)有直接請(qǐng)求保險(xiǎn)給付的權(quán)利，但因強(qiáng)制保險(xiǎn)的立法目的在于保障受害人以及被保險(xiǎn)人，因此強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)通過(guò)立法規(guī)定，使受害人可以在法定保險(xiǎn)金額范圍內(nèi)直接向保險(xiǎn)人請(qǐng)求給付保險(xiǎn)金。

我國(guó)在設(shè)立強(qiáng)制性投保模式之后，還要設(shè)立任意投保模式。主要原因在于，強(qiáng)制性的程度必須與一國(guó)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)。由于普通環(huán)境污染事故的危害性不大，可以由投保人和保險(xiǎn)人基于意思自治原則自愿締結(jié)保險(xiǎn)合同，無(wú)需以犧牲“契約自由”原則為代價(jià)。

2合理地設(shè)立環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)的承保機(jī)構(gòu)

保險(xiǎn)人(insurer，underwriter)，又稱為承保人，指與投保人訂立保險(xiǎn)合同，并承擔(dān)賠償或者給付保險(xiǎn)金責(zé)任的保險(xiǎn)公司。目前各國(guó)在環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)承保機(jī)構(gòu)的選擇上存在以下三種模式：第一是美國(guó)式的專門保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，即1988年成立的環(huán)境保護(hù)公司；第二是意大利式的聯(lián)保集團(tuán)，即1990年由70多家保險(xiǎn)公司組成的聯(lián)合承保集團(tuán)；第三是英國(guó)式的非特殊承保機(jī)構(gòu)，其環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)由現(xiàn)有的財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)公司自愿承保。

我國(guó)應(yīng)當(dāng)針對(duì)不同的污染事故類型，選擇不同的承保機(jī)構(gòu)。由于對(duì)突發(fā)性環(huán)境污染事故采取的是強(qiáng)制性投保模式，這種模式下保險(xiǎn)公司承擔(dān)了較大的責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)，因此，可以由政府扶持設(shè)立的專門保險(xiǎn)公司承保。而對(duì)于一般累積性污染事故，由于風(fēng)險(xiǎn)較小且采取的是任意投保模式，因此，該種事故保險(xiǎn)由普通的商業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)承保即可。

3科學(xué)地界定環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)的承保范圍

環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)的承保范圍是環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)制度構(gòu)建時(shí)所面臨的一個(gè)重要問(wèn)題。筆者認(rèn)為它包含兩個(gè)層次的問(wèn)題，一是廣度上的問(wèn)題，即哪些污染事故應(yīng)當(dāng)被納入保險(xiǎn)公司的承保范圍；二是深度上的問(wèn)題，即對(duì)某一事故造成的哪些損失可被納入承保范圍。

前者主要涉及到突發(fā)性事故和累積性事故是否都被納入承保范圍。筆者認(rèn)為，為了促進(jìn)我國(guó)環(huán)境損害賠償?shù)纳鐣?huì)化，實(shí)現(xiàn)對(duì)受害者及時(shí)有效的救濟(jì)，環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)的承保范圍應(yīng)當(dāng)既包括突發(fā)性事故所造成的損失，也包括累積性事故所造成的損失。但是基于我國(guó)的基本國(guó)情，這一目標(biāo)應(yīng)當(dāng)分階段實(shí)現(xiàn)，即在環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)制度設(shè)立的初期，以突發(fā)性事故為主，待條件成熟時(shí)再將累積性事故的損失也納入承保范圍。在具體的污染事故中，是只承保對(duì)一般公民造成的人身和財(cái)產(chǎn)損失，還是既包括以上損失也包括企業(yè)環(huán)境治理費(fèi)用以及環(huán)境要素自身功能的損害，也是一個(gè)需要解決的問(wèn)題。我國(guó)在界定環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)的投保范圍時(shí)，應(yīng)當(dāng)首先對(duì)前者予以承保，在條件成熟時(shí)可以將后者納入承保范圍。

4合理地規(guī)定環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)的索賠時(shí)限

環(huán)境污染的危害具有一定的潛伏性，損害的出現(xiàn)往往是在保險(xiǎn)合同失效若干年甚至幾十年后，這使保險(xiǎn)公司無(wú)法預(yù)計(jì)未來(lái)的保險(xiǎn)給付責(zé)任。因此，西方國(guó)家往往使用“日落條款”來(lái)限制索賠最長(zhǎng)期

限：即在保險(xiǎn)合同中約定，自保險(xiǎn)單失效之日起30年為被保險(xiǎn)人向保險(xiǎn)人索賠的最長(zhǎng)期限。

我國(guó)在構(gòu)建環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)制度時(shí)，應(yīng)當(dāng)對(duì)不同的損失規(guī)定不同的索賠期限。如對(duì)人身?yè)p害可規(guī)定較長(zhǎng)的索賠期限，而對(duì)于動(dòng)植物等財(cái)產(chǎn)類損失可規(guī)定短于人身?yè)p害的索賠期限。

5及時(shí)地建立環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)的輔助機(jī)制

環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)制度的建立需要多種輔助機(jī)制提供技術(shù)支撐，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)和環(huán)境損失評(píng)估就是兩個(gè)不可或缺的輔助性機(jī)制。

(1)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)機(jī)制。環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)是指由一定的機(jī)關(guān)或組織對(duì)具有不確定性的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)可能對(duì)人體健康、生態(tài)安全等造成的環(huán)境后果進(jìn)行識(shí)別、度量、評(píng)估的過(guò)程或環(huán)境管理活動(dòng)。環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)機(jī)制的作用主要體現(xiàn)在環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)的投保與受理環(huán)節(jié)。由于環(huán)境污染的損害往往較大，在污染企業(yè)向保險(xiǎn)公司投保時(shí)，保險(xiǎn)公司必須依靠科學(xué)技術(shù)對(duì)該企業(yè)可能造成的損害進(jìn)行評(píng)價(jià)，以確定保費(fèi)和最高賠付金額。由于環(huán)境污染事故本身的特殊性，傳統(tǒng)的保險(xiǎn)公估機(jī)構(gòu)無(wú)法對(duì)環(huán)境損害進(jìn)行科學(xué)的評(píng)估，因此，建立一套系統(tǒng)化的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)機(jī)制是環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)制度順利運(yùn)作的基礎(chǔ)。

(2)環(huán)境損害評(píng)估機(jī)制。在投保受理環(huán)節(jié)，需要借助環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)機(jī)制對(duì)污染企業(yè)可能造成的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的概率、數(shù)量等進(jìn)行評(píng)價(jià)，為厘定保費(fèi)和最高賠付金額提供科學(xué)的依據(jù)。環(huán)境污染事故發(fā)生之后，保險(xiǎn)公司必須對(duì)損害結(jié)果的大小進(jìn)行評(píng)估和確認(rèn)，以便為賠付做好準(zhǔn)備。這時(shí)就需要建立環(huán)境損害評(píng)估機(jī)制，對(duì)污染事故所造成的客觀損失進(jìn)行科學(xué)的評(píng)價(jià)。

目前，我國(guó)環(huán)境污染事故評(píng)價(jià)工作尚無(wú)專業(yè)的評(píng)估機(jī)構(gòu)，均由各部門各自實(shí)施。在評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)上，除了農(nóng)業(yè)部于2007年4月發(fā)布的《農(nóng)業(yè)環(huán)境污染事故損失評(píng)價(jià)技術(shù)準(zhǔn)則》(NY／T 1263～2007)和國(guó)家質(zhì)量監(jiān)督管理委員會(huì)聯(lián)合國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)化委員會(huì)于2008年6月聯(lián)合出臺(tái)的《漁業(yè)污染事故經(jīng)濟(jì)損失計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)》(GB／T21678)之外，并無(wú)其他統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。另外，在評(píng)估程序、評(píng)估監(jiān)管上均缺乏法律規(guī)制。

基于此，我國(guó)應(yīng)當(dāng)及時(shí)構(gòu)建一套健全的環(huán)境污染損害評(píng)估機(jī)制，為環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)制度的建立提供有效的技術(shù)支持。

四、結(jié)語(yǔ)

在我國(guó)，構(gòu)建環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)制度具有迫切的社會(huì)必要性，這是對(duì)傳統(tǒng)環(huán)境民事責(zé)任的突破，也是環(huán)境侵權(quán)責(zé)任社會(huì)化的有效途徑之一。雖然我國(guó)的環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)立法和實(shí)踐都不甚完善，但多年的實(shí)踐為我國(guó)環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)制度的建立提供了必要的經(jīng)驗(yàn)。我國(guó)應(yīng)當(dāng)在綜合國(guó)內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，建立一套科學(xué)有效的環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)制度。

注釋：

①該圖根據(jù)1998～2007年國(guó)家環(huán)境統(tǒng)計(jì)年報(bào)和環(huán)境年鑒提供的數(shù)據(jù)繪制。圖中的損失均為直接經(jīng)濟(jì)損失，且2005年的損失并未包括松花江污染案所造成的直接經(jīng)濟(jì)損失。

②參見(jiàn)溫汶科著《侵權(quán)行為責(zé)任社會(huì)化與責(zé)任保險(xiǎn)之作用》，法學(xué)叢刊第66期第52頁(yè)；何孝元著《損害賠償之研究》，1968年，第8頁(yè)。轉(zhuǎn)引自王澤鑒著《王澤鑒法學(xué)全集》(第2卷)，中國(guó)政法大學(xué)出版社2003年出版，第183頁(yè)。

③“在我國(guó)，憲法以及各種法律、法規(guī)中規(guī)定的諸多原則是國(guó)家政策的體現(xiàn)，有的內(nèi)容甚至成為憲法、法律本身的有機(jī)組成部分。從這一意義上說(shuō)，國(guó)家政策當(dāng)然是法的淵源之一”。參見(jiàn)舒國(guó)瑩著《法理學(xué)導(dǎo)論》第85頁(yè)，北京大學(xué)出版社2006年出版，第85頁(yè)。

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