人民監(jiān)督員制度外部化問(wèn)題研究

張加林

摘要：人民監(jiān)督員制度被定性為一項(xiàng)對(duì)檢察工作的外部監(jiān)督制度，但實(shí)踐中從制度設(shè)計(jì)、人民監(jiān)督員的選任和管理，到案件監(jiān)督程序控制及監(jiān)督結(jié)果處理，都是檢察機(jī)關(guān)自身在運(yùn)作。為了使人民監(jiān)督員制度真正成為名副其實(shí)的外部監(jiān)督制度，許多地方檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行了人民監(jiān)督員制度外部化的嘗試，取得了一定成效，但也存在許多問(wèn)題。本文在分析人民監(jiān)督員制度試點(diǎn)實(shí)踐中存在問(wèn)題的基礎(chǔ)上，擬從人民監(jiān)督員制度外部化的理論依據(jù)與現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)、人民監(jiān)督員制度外部化實(shí)踐問(wèn)題和實(shí)現(xiàn)路徑等方面進(jìn)行探討，希望能對(duì)該制度的發(fā)展和完善略有裨益。

關(guān)鍵詞：外部化；人民監(jiān)督員選任；人民監(jiān)督員管理；法制化

中圖分類號(hào)：DF84文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1003-854X(2009)06-0137-04

隨著人民監(jiān)督員制度試點(diǎn)工作的不斷深入，人們發(fā)現(xiàn)人民監(jiān)督員制度沒(méi)有完全體現(xiàn)“人民性”，監(jiān)督的外部化程度不高。無(wú)法實(shí)現(xiàn)設(shè)立該制度的目標(biāo)。所以，許多基層檢察機(jī)關(guān)在同級(jí)人大常委會(huì)的支持下。進(jìn)行了人民監(jiān)督員制度外部化的嘗試。

一、人民監(jiān)督員制度外部化的理論依據(jù)

1人民監(jiān)督員制度外部化符合外部監(jiān)督原理

權(quán)力是為了維護(hù)和實(shí)現(xiàn)權(quán)利而產(chǎn)生，但權(quán)力本性又極難被駕御，因?yàn)樗烊浑[藏著腐敗，絕對(duì)權(quán)力導(dǎo)致絕對(duì)腐敗，所以任何道德自律和內(nèi)部監(jiān)督都是靠不住的，只有外部監(jiān)督才能遏制住權(quán)力的貪欲，只有外部監(jiān)督才能論證一種權(quán)力的正當(dāng)性，這是一種政治常識(shí)。因此，外部監(jiān)督與內(nèi)部監(jiān)督相比，具有天然的優(yōu)越性。這種優(yōu)越性主要體現(xiàn)在外部監(jiān)督的獨(dú)立性上。它使得監(jiān)督主體和監(jiān)督對(duì)象屬于互不隸屬的組織系統(tǒng)。易于排除系統(tǒng)內(nèi)部的長(zhǎng)官意志、人情世故的干預(yù)，客觀公正地評(píng)判監(jiān)督對(duì)象的行為。并使監(jiān)督結(jié)論較少帶有利益色彩，能夠?yàn)樯鐣?huì)公眾所接受。西方人不相信權(quán)力自我的監(jiān)督能力。他們談的監(jiān)督，與我們的指稱不同，其所謂的監(jiān)督，其實(shí)是公民和社會(huì)權(quán)利對(duì)政府權(quán)力的監(jiān)督，其實(shí)質(zhì)是一種外部監(jiān)督。這也正契合了我們?nèi)嗣癖O(jiān)督員監(jiān)督的性質(zhì)。有專家認(rèn)為人民監(jiān)督員監(jiān)督“目前基本上還是一種權(quán)利監(jiān)督，根據(jù)就是憲法規(guī)定的公民有批評(píng)建議的權(quán)利、有管理國(guó)家事務(wù)的權(quán)利等等。他們的一些意見(jiàn)只能起提示作用、提醒作用。并沒(méi)有法律意義上的強(qiáng)制作用，是一種權(quán)利監(jiān)督。”因此，筆者認(rèn)為，必須從外部監(jiān)督的優(yōu)越性、人民監(jiān)督員監(jiān)督性質(zhì)等方面來(lái)尋找人民監(jiān)督員制度外部化的理由。如果說(shuō)，權(quán)力制衡理論是人民監(jiān)督員制度的理論基礎(chǔ)之一，那么外部監(jiān)督理論應(yīng)該是該制度外部化的重要依據(jù)。

2人民監(jiān)督員制度外部化符合制度設(shè)立初衷

檢察機(jī)關(guān)查辦職務(wù)犯罪工作與公安機(jī)關(guān)刑事偵查工作相比。具有相對(duì)封閉性，主要體現(xiàn)為偵查、逮捕、起訴，都由檢察機(jī)關(guān)自己完成，缺乏必要的外部監(jiān)督制約。而以上環(huán)節(jié)中存在較大隨意性，容易發(fā)生權(quán)力的濫用和誤用，如果不加強(qiáng)監(jiān)督制約，檢察機(jī)關(guān)就難以做到嚴(yán)格遵守法律，維護(hù)法制、保障法律正確實(shí)施的作用也就難以有效地發(fā)揮。最高人民檢察院清醒地認(rèn)識(shí)到這一點(diǎn)，因此主動(dòng)設(shè)計(jì)推出人民監(jiān)督員制度，并開展試點(diǎn)工作，這充分體現(xiàn)了檢察機(jī)關(guān)主動(dòng)接受監(jiān)督的勇氣和胸懷。目前，各地檢察機(jī)關(guān)都在探索如何把這一制度變成“體外”制度。以東部某省為例，所轄13個(gè)地級(jí)市中。有4個(gè)地級(jí)市，38個(gè)縣區(qū)檢察院進(jìn)行了外部化的嘗試。在進(jìn)行外部化實(shí)踐過(guò)程中，都是各級(jí)檢察機(jī)關(guān)主動(dòng)與同級(jí)人大聯(lián)系，在制度規(guī)定、人民監(jiān)督員選任等方面進(jìn)行了初步探索。因此。人民監(jiān)督員制度外部化。也是檢察機(jī)關(guān)的內(nèi)在愿望。

3人民監(jiān)督員制度外部化符合政策理論方向

首先。它有政策依據(jù)。國(guó)務(wù)院新聞辦公室2005年10月發(fā)布的《中國(guó)的民主政治》白皮書，把人民監(jiān)督員制度作為“加強(qiáng)司法民主建設(shè)。體現(xiàn)訴訟民主要求，保障人民的民主權(quán)利和公民合法權(quán)益的重要內(nèi)容”。2006年，中央下發(fā)的《中共中央關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)人民法院、人民檢察院工作的決定》(中發(fā)[2006]11號(hào))明確指定：“深入推進(jìn)人民監(jiān)督員制度試點(diǎn)工作，適時(shí)加以推廣，促進(jìn)人民監(jiān)督員制度規(guī)范化、法制化。”中共十六屆六中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問(wèn)題決定》也提出“加強(qiáng)司法民主建設(shè)，健全人民監(jiān)督員制度”的要求。

其次，它有理論基礎(chǔ)。馬克思主義關(guān)于人民群眾監(jiān)督的基本理論認(rèn)為，在人民當(dāng)家作主的社會(huì)主義國(guó)家的權(quán)力結(jié)構(gòu)中，需要有一個(gè)監(jiān)督其他國(guó)家機(jī)關(guān)和公民遵守法律的監(jiān)督機(jī)關(guān)(檢察機(jī)關(guān))，這個(gè)監(jiān)督機(jī)關(guān)在履行監(jiān)督權(quán)的同時(shí)，要接受人民群眾的監(jiān)督。顯然，這里的人民群眾監(jiān)督指的是對(duì)監(jiān)督機(jī)關(guān)進(jìn)行的外部監(jiān)督。因此，將人民監(jiān)督員制度轉(zhuǎn)向體外，是符合馬克思主義監(jiān)督理論的。同時(shí)，它也有國(guó)內(nèi)法的理論基礎(chǔ)。我國(guó)的政權(quán)是以人民代表大會(huì)制度為核心的結(jié)構(gòu)，是人民主權(quán)原則的具體體現(xiàn)。我國(guó)憲法第2條明確規(guī)定：“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民。人民行使國(guó)家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)。人民依照法律規(guī)定，通過(guò)各種途徑和形式，管理國(guó)家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)?！边@是人民主權(quán)原則的明確表述。在我國(guó)政治體制中，人民享有廣泛的參政權(quán)。人民參與各項(xiàng)社會(huì)管理活動(dòng)，是人民應(yīng)有的權(quán)利，這其中也包括參與我國(guó)的司法管理活動(dòng)。人民監(jiān)督員對(duì)檢察機(jī)關(guān)直接受理立案?jìng)刹榘讣M(jìn)行監(jiān)督正是人民參與國(guó)家管理活動(dòng)的一項(xiàng)具體體現(xiàn)。憲法第27條還規(guī)定：“一切國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員必須依靠人民的支持，經(jīng)常保持同人民的密切聯(lián)系，傾聽人民的意見(jiàn)和建議，接受人民的監(jiān)督，努力為人民服務(wù)?！庇纱擞^之，人民對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員進(jìn)行監(jiān)督是憲法賦予人民的一項(xiàng)法定的權(quán)利，國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員接受人民的監(jiān)督是其法定的義務(wù)，而這項(xiàng)法定的義務(wù)不是一般法律所規(guī)定的義務(wù)，而是國(guó)家之根本大法規(guī)定的基本義務(wù)。

4人民監(jiān)督員制度外部化符合制度本身需求

由于人民監(jiān)督制度是檢察機(jī)關(guān)自行設(shè)計(jì)并啟動(dòng)試點(diǎn)的，因此，從制度本身來(lái)看就必然帶有許多“體制內(nèi)”的明顯特征，比如接受監(jiān)督的案件范圍，就是由檢察機(jī)關(guān)自己制定的《關(guān)于人民檢察院直接受理偵查案件實(shí)行人民監(jiān)督員制度的規(guī)定(試行)》和《最高人民檢察院關(guān)于人民監(jiān)督員監(jiān)督“五種情形”的實(shí)施規(guī)則(試行)》中予以明確，只有檢察機(jī)關(guān)查辦職務(wù)犯罪過(guò)程中的擬撤案、擬不起訴和不服檢察機(jī)關(guān)逮捕決定“三類案件”和應(yīng)當(dāng)立案而不立案或者不應(yīng)當(dāng)立案而立案，超期羈押，違法搜查、扣押、凍結(jié)等“五種情形”才交由人民監(jiān)督員進(jìn)行監(jiān)督。此外，根據(jù)最高人民檢察院的《人民監(jiān)督員制度試點(diǎn)工作方案》要求，實(shí)際試點(diǎn)中，檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部設(shè)立了人民監(jiān)督員辦公室作為人民監(jiān)督員的辦事機(jī)構(gòu)，并由專職的檢察干部負(fù)責(zé)；人民監(jiān)督員開展監(jiān)督工作所需的經(jīng)費(fèi)，由檢察機(jī)關(guān)提供，在檢察機(jī)關(guān)業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)中列支；對(duì)人民監(jiān)督員所提出的申請(qǐng)回避，其決定權(quán)由檢察長(zhǎng)行使：人民監(jiān)督員的監(jiān)督時(shí)限，計(jì)算在檢察機(jī)關(guān)的辦案期

限中，檢察機(jī)關(guān)不得因人民監(jiān)督員的監(jiān)督而超過(guò)法定的辦案期限；人民監(jiān)督員的監(jiān)督意見(jiàn)并不具有確定的法律效力，它只能啟動(dòng)相關(guān)的檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督程序。這些特征不僅與“外部監(jiān)督”名不副實(shí)，還為質(zhì)疑此項(xiàng)制度的人提供了非議的借口。因?yàn)?，制度本身存在的體制內(nèi)特征，需要進(jìn)行徹底的外部化改造，使其名副其實(shí)。

5人民監(jiān)督員制度外部化符合國(guó)家政體要求

從實(shí)踐來(lái)看，人民監(jiān)督員制度外部化主要是通過(guò)人大來(lái)實(shí)現(xiàn)的。筆者認(rèn)為，通過(guò)人大實(shí)現(xiàn)人民監(jiān)督員制度的外部化，是符合我國(guó)人民代表大會(huì)制度的國(guó)家政體要求的。首先，我國(guó)政權(quán)的組織形式是人民代表大會(huì)制度。人民代表大會(huì)是國(guó)家的權(quán)力機(jī)關(guān)，包括檢察機(jī)關(guān)在內(nèi)的國(guó)家機(jī)關(guān)都由它產(chǎn)生并對(duì)它負(fù)責(zé)。人民代表大會(huì)的監(jiān)督權(quán)力與人民監(jiān)督員監(jiān)督權(quán)利，均來(lái)源于人民。雖然根據(jù)我國(guó)憲法和《人民檢察院組織法》的規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)接受人民的監(jiān)督，人民監(jiān)督權(quán)利的行使需要國(guó)家權(quán)力的確認(rèn)和保障。人大作為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的地位，決定了人民監(jiān)督員經(jīng)人大確認(rèn)，更具有監(jiān)督檢察機(jī)關(guān)的權(quán)威，監(jiān)督權(quán)的行使才有更為有力的保障。其次，人大選任人民監(jiān)督員符合我國(guó)憲法規(guī)定的基本原則和精神。憲法第2條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民。”“人民依照法律規(guī)定，通過(guò)各種途徑和形式，管理國(guó)家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)。”第3條規(guī)定：“國(guó)家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)都由人民代表大會(huì)產(chǎn)生，對(duì)它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督。”人大選任人民監(jiān)督員，既充分彰顯了民意，又使憲法規(guī)定的“紙上的權(quán)利”變成了現(xiàn)實(shí)的權(quán)利。

二、人民監(jiān)督員制度外部化的主要問(wèn)題

1外部化實(shí)踐中的主要問(wèn)題

一是人民監(jiān)督員制度外部化模式不統(tǒng)一。從目前外部化的探索來(lái)看，主要有以下幾種模式：(1)由人大常委會(huì)主任會(huì)議確認(rèn)人民監(jiān)督員資格的模式；(2)由人大常委會(huì)確認(rèn)人民監(jiān)督員資格的模式；(3)由人大常委會(huì)任命人民監(jiān)督員的模式；(4)由人大常委會(huì)或人大主任會(huì)議確認(rèn)人民監(jiān)督員資格，再由檢察機(jī)關(guān)聘任。人民監(jiān)督員資格證書有兩種情況：由人大確認(rèn)或任命，并頒發(fā)資格證書：人大確認(rèn)后由檢察機(jī)關(guān)頒發(fā)資格證書。

二是人民監(jiān)督員制度外部化確認(rèn)文件的名稱不統(tǒng)一。在外部化探索過(guò)程中，各級(jí)各地人大對(duì)于人民監(jiān)督員制度外部化文件的名稱比較雜亂，缺乏嚴(yán)肅性。有的使用“辦法”，如《人民檢察院人民監(jiān)督員管理暫行辦法》，有的使用“決議”，如《某市人大常委會(huì)關(guān)于加強(qiáng)全市檢察機(jī)關(guān)人民監(jiān)督員制度試點(diǎn)工作的決議》，有的使用“意見(jiàn)”，如《某市人大常委會(huì)關(guān)于深化檢察機(jī)關(guān)人民監(jiān)督員制度試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》，有的使用“決定”，如《某市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于在檢察機(jī)關(guān)推行人民監(jiān)督員制度的決定》，等等。

三是人民監(jiān)督員制度外部化中的選任和管理制度不統(tǒng)一。目前，人民監(jiān)督員的選任和管理，有四種模式：一種是由本級(jí)檢察院自行選任和管理，自行組織自己的人民監(jiān)督員進(jìn)行案件監(jiān)督，第一屆人民監(jiān)督員基本上適用這種模式；第二種是上級(jí)檢察院(一般是市級(jí)院)統(tǒng)一選任和管理。由市級(jí)檢察院統(tǒng)一選任人民監(jiān)督員，統(tǒng)一對(duì)全市案件進(jìn)行監(jiān)督，各基層檢察院不再選任人民監(jiān)督員：第三種是由外部同級(jí)人大選任和管理，即由各級(jí)檢察機(jī)關(guān)的同級(jí)人大來(lái)選任和管理其人民監(jiān)督員：第四種是由外部上級(jí)人大統(tǒng)一選任和管理，即由上級(jí)檢察機(jī)關(guān)(一般是市級(jí))的同級(jí)人大來(lái)統(tǒng)一選任本地區(qū)的人民監(jiān)督員，各基層(縣區(qū))檢察機(jī)關(guān)的同級(jí)人大不再選任人民監(jiān)督員。此外，在選任程序上，也十分混亂，有的在禮會(huì)公開選拔，有的是人大負(fù)責(zé)組織推薦考察，有的是由檢察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)組織推薦考察。在組織機(jī)構(gòu)設(shè)置上，也同樣五花八門，有少數(shù)地方在人大機(jī)關(guān)設(shè)置了專門負(fù)責(zé)人民監(jiān)督員工作的辦事機(jī)構(gòu)。大部分辦事機(jī)構(gòu)仍設(shè)在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部，但有的是有獨(dú)立機(jī)構(gòu)編制，有的則掛靠檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)的辦公室、研究室等其他部門。

2實(shí)現(xiàn)外部化的主要障礙

一是人大的接受度問(wèn)題。從日前實(shí)踐來(lái)看。人大并非十分支持這項(xiàng)工作。在人民監(jiān)督員制度外部化嘗試過(guò)程中，全國(guó)人大法制工作委員會(huì)于2008年1月29日給江蘇省人大常委會(huì)的甬(法工委[2008]4號(hào))中明確指出“人民監(jiān)督員制度涉及檢察機(jī)關(guān)的組織和職權(quán)，涉及國(guó)家訴訟制度，按照立法法第八條的規(guī)定，有關(guān)人民檢察院組織法和訴訟制度的事項(xiàng)。只能制定法律。因此，請(qǐng)地方人大常委會(huì)不要就上述事項(xiàng)制定地方性法規(guī)或者作出決定?！苯K省人大常委會(huì)辦公廳于2008年6月13日以“蘇人辦發(fā)[2008]26號(hào)”通知轉(zhuǎn)發(fā)了此文件，并進(jìn)一步明確“全省各級(jí)人大常委會(huì)不要就檢察機(jī)關(guān)人民監(jiān)督員制度制定地方性法規(guī)或者作出決議、決定，也不要以人大常委會(huì)以及有關(guān)委員會(huì)的名義辦法人民監(jiān)督員證書?！绷硗?，從人大機(jī)關(guān)本身來(lái)考慮，人民監(jiān)督員制度外部化帶來(lái)了大量額外工作，也是他們考慮是否接受此項(xiàng)工作的一個(gè)影響因素。

二是檢察機(jī)關(guān)的實(shí)際態(tài)度問(wèn)題。已經(jīng)有人提出，檢察機(jī)關(guān)推行人民監(jiān)督員制度其實(shí)際上的意圖則是試圖通過(guò)這一制度的實(shí)施來(lái)吸收和化解社會(huì)公眾對(duì)檢察院司法現(xiàn)狀的失望與不滿，這種策略更多的還是基于一種政治性的考慮。行使公共權(quán)力的國(guó)家機(jī)關(guān)通過(guò)引入外部監(jiān)督，向公眾證明自身的清白和提升權(quán)力的公信力，通過(guò)將自身置于某種監(jiān)督體制中向公眾尋求對(duì)自身的信任，這本無(wú)可厚非，但關(guān)鍵是我們還要看是否具有真心實(shí)意接受外部監(jiān)督的態(tài)度和勇氣。從目前檢察機(jī)關(guān)執(zhí)法現(xiàn)狀看，還真的讓人擔(dān)憂：一方面執(zhí)法環(huán)境的不盡人意，影響檢察機(jī)關(guān)公正執(zhí)法、規(guī)范辦案的各種干擾因素依然存在；另一方面，檢察機(jī)關(guān)的執(zhí)法辦案能力水平與人民群眾的期待和形勢(shì)發(fā)展需要還有很大差距。因此，以檢察機(jī)關(guān)目前的執(zhí)法抗干擾能力及執(zhí)法水平和辦案質(zhì)量，要真正實(shí)行人民監(jiān)督員的外部化監(jiān)督，確實(shí)需要相當(dāng)?shù)臍舛扰c膽最。

三、實(shí)現(xiàn)人民監(jiān)督員制度外部化的途徑

1人民監(jiān)督員制度的外部化

任何具有很強(qiáng)操作性的制度僅有憲法上的依據(jù)是不夠的，其法律地位的不確定性往往容易引發(fā)諸多問(wèn)題，只有將其具體化、法律化，才真正有助于憲法的實(shí)施。筆者認(rèn)為，制定《人民監(jiān)督司法法》不具有可行性，因?yàn)槿嗣癖O(jiān)督員制度與人民陪審員制度。有根本性的不同。這種不同主要體現(xiàn)在，人民陪審員行使審判權(quán)，而人民監(jiān)督員并不行使檢察權(quán)。地方立法同樣違背了相關(guān)法律規(guī)定，因?yàn)椤读⒎ǚā返诎藯l第(二)項(xiàng)的規(guī)定：“下列事項(xiàng)只能制定法律：各級(jí)人民代表大會(huì)、人民政府、人民法院和人民檢察院的產(chǎn)生、組織和職權(quán)?！比嗣癖O(jiān)督員制度涉及檢察機(jī)關(guān)的組織和職權(quán)，涉及國(guó)家的訴訟制度，應(yīng)當(dāng)通過(guò)制定法律給予明確。此外，筆者認(rèn)為，“先通過(guò)修訂《人民檢察院組織法》和《刑事訴訟法》等法律，對(duì)該制度作出原則性的規(guī)定，肯定其法律地位。對(duì)于一些運(yùn)行中的具體環(huán)節(jié)與規(guī)則，可授權(quán)最高人民檢察院作出具體規(guī)定?！边@種做法同樣不可取，理由是人民