楊 平

2009年10月25日～11月5日,中國非公募基金發(fā)展論壇組織赴美考察,參觀并訪問美國基金會組織,汲取基金會治理經(jīng)驗?？疾靾F先后拜訪了20多家各種類型的美國基金會組織,包括獨立基金會、家族基金會、社區(qū)基金會、企業(yè)基金會,及其他類型基金會組織,足跡涉及東海岸波士頓、紐約,西海岸的舊金山。

十幾天的訪問,若用一個簡單的詞匯概括此行的感受,“震動”二字是比較恰當(dāng)?shù)谋硎觥?/p>

一、美國社會存在一個龐大的非營利部門,它是美國社會穩(wěn)定運行的重要組成部分。

2008年,美國非營利部門公益捐贈3076.5億美元,約占美國當(dāng)年GDP的2.2%,約占美國當(dāng)年聯(lián)邦政府財政支出比例的10%左右(數(shù)據(jù)來源:美國聯(lián)邦政府歷年財政收入,支出及債務(wù)余額)。也就是說,不考慮政府社會福利支出和其他部門社會支出,僅美國民間當(dāng)年就有占GDP2.2%、財政支出10%的社會資金在社會救助、公益慈善方面采取行動,如果考慮到2008年是美國經(jīng)濟危機的爆發(fā)年份,這一數(shù)字就更加驚人了。

美國非營利部門大致劃分成三類:1.公共募款機構(gòu),2.基金會,3.各類行動型、直接從事公益救助的NPO組織。其中公共募款機構(gòu)大致相當(dāng)于我國的公募基金會,而基金會則大致類同于我國的非公募基金會,只是美國的基金會基本不向公眾募捐,基金大多來源于較穩(wěn)定的家族或特定個人的捐贈或遺產(chǎn),基金會一般只花錢,不找錢。而大量的NPO組織則通過向公共募款機構(gòu)和基金會申請資金,來完成龐大復(fù)雜的社會公益事業(yè)。

據(jù)哈佛大學(xué)校級研究組織、專門研究非營利部門的豪澤研究中心研究員Steave Lawry介紹,鑒于美國移民社會的歷史和基督教互助的精神,美國社會有著個人自愿結(jié)合并組織起來解決問題的傳統(tǒng),個人主義及崇尚個人行動占據(jù)美國價值觀的核心地位,因此,美國的非營利部門在美國社會發(fā)揮著獨特的作用。據(jù)統(tǒng)計,截至2005年,全美國慈善捐贈中82%來自于家庭和個人,其余18%來自于企業(yè)和特定機構(gòu),個人捐贈占絕對多數(shù)。美國全社會各階層人群平均每年的慈善捐贈大致都占該階層家庭年收入的2%。

自上個世紀(jì)一二十年代開始,伴隨鍍金時代帶來的財富劇增以及貧富分化不斷加劇的社會現(xiàn)實,以拉塞爾·塞奇基金會為首,洛克菲勒、卡耐基等美國的大企業(yè)家族率先成立公益基金會,開啟了美國現(xiàn)代公益事業(yè)的先河。至二戰(zhàn)結(jié)束之后,出現(xiàn)了基金會發(fā)展的高峰,到20世紀(jì)80年代至本世紀(jì)前10年,基金會發(fā)展達到了最高峰,數(shù)量已達7.5萬余家(中國目前非公募基金會635家),出現(xiàn)了3倍的增長,資產(chǎn)和捐贈額則出現(xiàn)了10倍增長。在2008年3076.5億美元的慈善捐贈中,基金會捐贈占412.1億美元。與此同時,非基金會形式的其他社會捐贈也出現(xiàn)了井噴似的增長。

二、美國政府制定了一套與非營利事業(yè)相適應(yīng)的法規(guī)體系,誘導(dǎo)社會資源流向公益慈善領(lǐng)域

對應(yīng)于不同的捐贈主體和捐贈來源,以及不同的捐贈訴求,美國政府逐漸摸索出一套與之相適應(yīng)的法律法規(guī)體系,其中最重要的法律制度就是對慈善捐贈的稅前扣除優(yōu)惠。

一般而言,機構(gòu)捐贈可獲15%的稅前扣除。

個人捐贈方面:

——現(xiàn)金捐贈:向公共募款機構(gòu)捐贈可有50%的稅前扣除;向基金會捐贈可有20%的稅前扣除;

——證券捐贈:可有30%稅前扣除;

——個人遺產(chǎn)捐贈:現(xiàn)金可獲100%稅前扣除;不動產(chǎn)捐贈可獲50%稅前扣除。

在稅收優(yōu)惠法規(guī)之后,是一套嚴(yán)密的監(jiān)管和規(guī)制。包括為防止自我交易而形成的不允許基金會與“不符合資格人士”之間有任何財務(wù)來往,非公募基金會不得擁有任何其他營利性項目(公司)2%的所有權(quán);要求基金會建立權(quán)力制約平衡的委員會以及第三方審計;對證券股票的捐贈要求五年內(nèi)必須兌現(xiàn);以及每年需向財稅局提供組織年報等。

這套法律制度的形成,適應(yīng)于美國的國情,同時又創(chuàng)造出美國的公益慈善文化,為美國社會龐大的非營利部門的形成創(chuàng)造了制度條件。

三、經(jīng)過近百年實踐,非營利部門對把錢花到哪里?如何有效花錢?已形成一套成熟的模式和文化

1.美國基金會的業(yè)務(wù)領(lǐng)域包括

——傳統(tǒng)的公益慈善資助

包括扶貧、醫(yī)療、教育、健康、文化藝術(shù)等。這些傳統(tǒng)領(lǐng)域的資助至今仍占大頭。

——社會變革與社會創(chuàng)新

美國人認為,社會公益事業(yè)如無社會公平的推進和公共政策的改善,扶貧助弱將是無效的。因此,1950年代以來,在經(jīng)濟與社會正義、公共政策、國際事務(wù)等方面,非營利部門持續(xù)地投入資金。

——社會企業(yè)慈善

為了使公益事業(yè)更加有效,近年來一些從公司轉(zhuǎn)入慈善領(lǐng)域的從業(yè)人員推動以企業(yè)方式經(jīng)營公益機構(gòu),他們以投入產(chǎn)出績效平衡的方法,以金融創(chuàng)新的手段,以收費服務(wù)等方式經(jīng)營公益。

2.基金會是美國社會冒險與創(chuàng)新的研發(fā)機構(gòu)

由于美國政府對基金會如何運作,是否成功很少限制。同時也由于基金會不像營利機構(gòu)那樣對董事會或股東負責(zé),這為基金會將資金投入冒險和創(chuàng)新的社會事業(yè)創(chuàng)造了條件。

一般而言,政府的社會支出受到官僚體系內(nèi)部制約,是否有效,面臨行政問責(zé),因此政府官員不愿冒險;與此同時,商業(yè)組織有創(chuàng)新沖動,但它受制于盈利原則和股東壓力;公共募款機構(gòu)則受制于捐贈人的限定性需求,資金使用只能在特定方向;而基金會資金可以沖破上述障礙,對陌生領(lǐng)域和新鮮事物投入熱情和資金,這導(dǎo)致美國的基金會醞釀出一種為社會創(chuàng)新事業(yè)冒險的精神。

以麥克阿瑟基金會為例,自1981年起該基金會推出“麥克阿瑟研究員計劃”,設(shè)立獎學(xué)金,每年資助20～30位研究員,其目的就是為了給予受助人最大限度的自由,使他們能夠按照自己的想法做事,完全不受外界的約束。該獎學(xué)金為期五年,每人50萬美元,受助人如何使用這筆資金完全沒有限制,受助人也沒有向基金會提交報告的義務(wù)?；饡言摢剬W(xué)金看作是對人的投資,其標(biāo)準(zhǔn)只有一條:“過去取得過成就,未來有望取得重要進展”。

相對于公共財政支出,基金會支出只是很小的一部分,因此,基金會就更加需要用好善款,使之成為社會事業(yè)的杠桿。

四、非營利部門競爭充分,已形成合理的行業(yè)分工,專業(yè)化特征十分明顯

此訪美國基金會,發(fā)現(xiàn)非營利事業(yè)作為一個產(chǎn)業(yè)鏈已相當(dāng)完整。它們在充分競爭的前提下已形成合理的行業(yè)分工,組織形態(tài)相當(dāng)發(fā)達。從類型看,有研究型組織,有行動型組織,有支持型組織,有網(wǎng)絡(luò)型組織,有公益投資理財型組織。圍繞公益事業(yè)的方方面面,從資金捐贈來源到善款支出,從扶持NPO組織成長到信息咨詢服務(wù),從個別行動到區(qū)域或全國性網(wǎng)絡(luò),每一種非營利事業(yè)需要的組織形態(tài),都在充分競爭中逐漸發(fā)育成熟。比照中國剛剛破土的非營利事業(yè),美國這方面的成熟度令人印象深刻。

在NPO從業(yè)人員方面,早期以老人、婦女為主的公益從業(yè)人員,正逐漸被專業(yè)型人員替代,大批企業(yè)人才、金融人才、IT人才不斷加盟到非營利事業(yè)。

與此同時,非營利組織在項目管理和投資管理方面不斷專業(yè)化,各種管理工具和投資工具逐次研發(fā)出來,有效地運用于非營利事業(yè)的方方面面,使得每年流入公益慈善領(lǐng)域的資金能夠高效合理地利用。

在西海岸,以硅谷為代表的創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)蓬勃發(fā)展,由此也帶動當(dāng)?shù)氐姆菭I利事業(yè)以公益創(chuàng)新的形式迅猛發(fā)展,類似公益創(chuàng)投、贈予網(wǎng)絡(luò)、社會創(chuàng)投伙伴、在線贈予等新興贈予模式不斷涌現(xiàn)出來。按福特基金會副總裁Marta Tellado的說法:“現(xiàn)代公益正從傳統(tǒng)的工業(yè)革命時代進入信息革命時代”,公益事業(yè)必然面臨創(chuàng)新任務(wù)的挑戰(zhàn)。

五、美國的意識形態(tài)和基督教救贖沖動引導(dǎo)下的非營利事業(yè)的國際主義行動

從統(tǒng)計數(shù)據(jù)看,美國平均每年有4%～5%的公益支出流向海外,這不包括政府的對外援助,也不包括宗教組織的海外支出,同時也不包括各類公益機構(gòu)在國際事務(wù)中投入的時間和人力。如果按照2008年3076.5億美元的公益捐贈計算,單是從美國民間部門流入海外參與國際行動的資金就有150億～200億美元之巨。

這種國際主義行動內(nèi)在于美國基督教的救贖沖動,內(nèi)在于美國全球領(lǐng)導(dǎo)國家的國際地位和意識形態(tài),也內(nèi)在于非營利事業(yè)從業(yè)人員的行業(yè)自覺。從民間部門流向海外的社會資金,將美國的價值觀、美國的行為方式輸出到海外,與美國的商業(yè)資金和政府資金一道,構(gòu)成了美國利益的有力支撐。

國際美慈組織(Mercy Corps)是我們訪問團主要的美國支持方,他們的使命之一就是幫助中國非營利事業(yè)的成長。該組織副總裁Jim在舊金山見面的第一句話就是:“歡迎你們到來,我們NPO是同一個種族,同一個階級,不分國界,是一個大家庭。”此類語言,經(jīng)歷過無產(chǎn)階級國際主義理念洗禮的中國人是比較熟悉的,但那已經(jīng)是幾十年前的舊話了。在愛國主義成為主流話語的今天,在美國聽到另一種國際主義語言,不由得感慨萬千。

六、相關(guān)思考

思考之一:非營利部門是美國資本主義制度的有機組成部分,準(zhǔn)確認識美國,必須認識非營利部門的重要作用。

市場經(jīng)濟帶來高效運作,它有效配置著市場社會的各種資源。但與此同時,市場經(jīng)濟必然導(dǎo)致分化,使強者越強、弱者越弱,并不斷造成貧富分化、環(huán)境破壞、道德淪喪等大量的社會問題。對此,必須有強大的力量對市場經(jīng)濟的負面作用給予制衡。

以美國為例,2008年,美國在貧困線以下的人口達3000萬之巨;2009年10月,美國失業(yè)率高達10.2%,新奧爾良地區(qū)90%的黑人孩子不能上大學(xué),麻省中學(xué)退學(xué)率高達50%。無論在經(jīng)濟危機之前,還是經(jīng)濟危機之中,市場經(jīng)濟的高效運作從來都不能掩蓋它所造成的問題。

為此,非營利部門在政府之外采取行動,它們每年以國民財富總量的2%來進行社會救助(中國2007年的公益捐贈占GDP的0.09%,2008年占GDP的0.27%),并同時以非營利部門的價值觀和行為模式影響公共政策和社會大眾。事實上,美國的非營利事業(yè)引導(dǎo)了美國政府在資本主義社會如何有效地實施社會發(fā)展及社會福利項目,從某種程度上防范了勞工的社會抗議,并為防止社會政治變革、維護社會安定發(fā)揮了不可替代的作用。

與此同時,非營利部門創(chuàng)造大量的就業(yè),提供了美國全部就業(yè)近10%的崗位,其就業(yè)容量與政府部門就業(yè)容量相當(dāng)。

不認識非營利部門的這種巨大作用,將無以對美國的社會制度和現(xiàn)實運行產(chǎn)生準(zhǔn)確的判斷。非營利部門是美國資本主義制度的有機組成部分,是這個社會的穩(wěn)定器。正是通過這種制度安排,加上媒體、工會、宗教等社會力量,美國社會才可能有效地運行。

思考之二:中國非營利部門既要學(xué)習(xí)美國,又要根據(jù)自身的國情和文化,尋找到自己的發(fā)展道路。

比之于美國的個人主義傳統(tǒng)和自治文化,中國傳統(tǒng)中從來都是高度集權(quán)的政府對千百萬分散化小農(nóng)的有效管理。中國曾有自治的文化,但以家族為單位的自治與現(xiàn)代社會平等參與的公民自治相去甚遠,加之近代的革命和市場化進程,家族自治已基本上不是當(dāng)代社會生活的主要載體。在中國,公益捐贈中個人捐贈所占的比重遠遠不能與企業(yè)捐贈所占比重相比。因此,寄望于中國公民個體的自治行動,在相當(dāng)長時間內(nèi)難以樂觀期待。

近十幾年中國非營利事業(yè)的發(fā)展,其基本動力來源于市場經(jīng)濟在高速發(fā)展中不斷產(chǎn)生的各種社會問題。此刻,政府意識到必須有更多的社會力量參與,才能解決龐大紛雜的社會問題。而那些先行發(fā)展起來的企業(yè),在國際示范的帶動下和從本階級的長遠利益考慮,也開始捐贈資金推動社會公益事業(yè)。這些構(gòu)成了方興未艾的中國非營利事業(yè)。

但是必須看到,在相當(dāng)長的時間內(nèi),由于社會自治的不成熟,同時也由于政府權(quán)力對社會生活相當(dāng)強的覆蓋,因此,在未來的社會事業(yè)進程中,一定是政府權(quán)力與社會權(quán)力互相重疊、互相拉鋸、互相矛盾、互相分工,你中有我、我中有你的格局。“政府主導(dǎo),社會參與”應(yīng)是中國非營利事業(yè)的常態(tài)。在這種客觀態(tài)勢下,那些選擇合作主義而非對抗的NPO將獲得迅速發(fā)展。而選擇主動扶持NPO、釋放出相當(dāng)社會空間讓社會組織嘗試自治的政府部門,將在未來的社會治理中獲得極大的主動。在社會主義市場經(jīng)濟條件下,政府已不可能包辦一切,人民群眾有序化的社會參與將為一個充滿活力又穩(wěn)定運行的和諧社會創(chuàng)造條件。

也因此,中國非營利事業(yè)發(fā)展的當(dāng)務(wù)之急,是迅速提高NPO的公益能力,其中最關(guān)鍵的是公共產(chǎn)品的創(chuàng)新能力與組織管理能力。沒有社會力量自身能力的提高,即使再多的錢、再好的厚望也將落空。中國社會的自治與民主之路也將同樣是句空話。

(作者系本刊主編、孫冶方經(jīng)濟科學(xué)基金會執(zhí)行干事長)