解決土地及集體經(jīng)濟(jì)主體問(wèn)題的金沙路徑

羅　凌

始于上世紀(jì)80年代中期的貴州省金沙縣土地制度建設(shè)試點(diǎn)，經(jīng)過(guò)兩輪改革。在解決農(nóng)村敏感的土地及集體經(jīng)濟(jì)主體問(wèn)題上作了一些有益的探索和大膽的實(shí)踐。金沙縣的實(shí)踐和探索，符合十七屆三中全會(huì)精神。為我們?cè)诜€(wěn)定政策、深化改革，推進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體制機(jī)制創(chuàng)新，加快農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)方式轉(zhuǎn)變等方面提供了有益啟示。

土地及集體經(jīng)濟(jì)主體問(wèn)題是農(nóng)村改革自始提出而至今仍在探索的問(wèn)題。始于上世紀(jì)80年代中期的金沙縣土地制度建設(shè)試點(diǎn)，堅(jiān)持改革試驗(yàn)的超前性、探索性和可操作性，積極推進(jìn)土地制度的改革試驗(yàn)，取得了較明顯的成效，創(chuàng)造和總結(jié)了不少新鮮經(jīng)驗(yàn)及做法，較好地發(fā)揮了“近期作示范，長(zhǎng)遠(yuǎn)探路子”的重要作用。經(jīng)過(guò)前后兩輪的改革試驗(yàn)，在解決農(nóng)村敏感的土地及集體經(jīng)濟(jì)主體問(wèn)題上進(jìn)行了一些有益的探索和大膽的實(shí)踐。

金沙縣第一輪農(nóng)村土地承包改革——真正實(shí)現(xiàn)雙層經(jīng)營(yíng)

農(nóng)村改革從土地的兩權(quán)分立及集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)權(quán)下放開始，到農(nóng)民家庭經(jīng)營(yíng)單位產(chǎn)生，解決了調(diào)動(dòng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者積極性這個(gè)首要問(wèn)題，但沒(méi)有改變的是土地的集體所有和集體經(jīng)濟(jì)組織的存在。家庭聯(lián)產(chǎn)承包的責(zé)任制形式實(shí)現(xiàn)了勞動(dòng)者與生產(chǎn)資料的直接結(jié)合，推動(dòng)了一個(gè)農(nóng)業(yè)高速發(fā)展時(shí)代的到來(lái)。而農(nóng)村改革堅(jiān)持不變的是村(組)集體經(jīng)濟(jì)性質(zhì)，即土地的兩權(quán)分立并不改變其為集體經(jīng)濟(jì)組織主體所有，土地所有權(quán)是原體制集體所有制性質(zhì)在村(組)集體經(jīng)濟(jì)組織上的實(shí)質(zhì)性保留。不同的是，土地使用權(quán)轉(zhuǎn)出之后，集體經(jīng)濟(jì)主體借以行使的不再是同于舊體制下以土地耕作為基礎(chǔ)的直接的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，而是發(fā)生在村(組)集體經(jīng)濟(jì)組織與農(nóng)戶之間以承包經(jīng)營(yíng)關(guān)系為紐帶的間接的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理活動(dòng)。而具體的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)入農(nóng)戶家庭進(jìn)行之后，相對(duì)于集體經(jīng)濟(jì)主體，家庭經(jīng)營(yíng)以其側(cè)重于具體生產(chǎn)的活動(dòng)內(nèi)容有別于集體經(jīng)濟(jì)組織，使改革后的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)及其管理以“雙層經(jīng)營(yíng)”形成與改革前“三級(jí)所有”的明顯區(qū)別。

金沙縣土地承包管理試點(diǎn)工作始于1987年。根據(jù)省委辦公廳[87]11號(hào)文件精神，由省和畢節(jié)地區(qū)及金沙縣有關(guān)部門組成的調(diào)查組于當(dāng)年6月對(duì)金沙縣的巖孔鎮(zhèn)同盟、中山坪、東光三個(gè)村土地包干到戶以后的承包情況進(jìn)行了認(rèn)真調(diào)查。調(diào)查情況表明，1980年土地包干到戶以來(lái)，農(nóng)村生產(chǎn)力得到了解放，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)得到空前發(fā)展。但是，在農(nóng)村改革的具體實(shí)踐中，集體經(jīng)濟(jì)間接的管理活動(dòng)很難正常進(jìn)行的矛盾也逐漸暴露出來(lái)，以土地所有權(quán)為根本的集體經(jīng)濟(jì)組織無(wú)法處于主體地位，本應(yīng)對(duì)家庭經(jīng)營(yíng)行使的統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)管理職能難以行使。農(nóng)村基層存在著一種模糊認(rèn)識(shí)，即不認(rèn)為以土地所有權(quán)為基礎(chǔ)的集體經(jīng)濟(jì)的存在，在一段時(shí)間內(nèi)，只強(qiáng)調(diào)了“分”的一面，而忽視了“統(tǒng)”的一面，致使“雙層經(jīng)營(yíng)”在一些地方變成了“單層經(jīng)營(yíng)”，集體經(jīng)濟(jì)組織主體地位喪失，村級(jí)基本沒(méi)有合作經(jīng)濟(jì)組織，“留足集體的”等條款在一些地方不能兌現(xiàn)，許多該集體辦的事，國(guó)家不出錢集體無(wú)法辦，“雙層經(jīng)營(yíng)”實(shí)質(zhì)上沒(méi)有建立。

之后，經(jīng)過(guò)不同類型鄉(xiāng)村的擴(kuò)點(diǎn)試驗(yàn)，金沙縣在解決農(nóng)村敏感的土地及集體經(jīng)濟(jì)主體問(wèn)題上作了一些有益的探索和大膽的實(shí)踐。該縣于1988年出臺(tái)了《金沙縣土地承包管理試點(diǎn)方案》，其指導(dǎo)思想之一就是“真正實(shí)現(xiàn)雙層經(jīng)營(yíng)，做到既能共同發(fā)展，又不傷害個(gè)人發(fā)展的積極性，把集體和個(gè)人的利益緊密地結(jié)合起來(lái)”。該方案的實(shí)施，使金沙縣村級(jí)服務(wù)型經(jīng)濟(jì)實(shí)體初步形成，合作經(jīng)濟(jì)組織“統(tǒng)”的職能明顯加強(qiáng)，啟動(dòng)了村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。同時(shí)，不再按人口的變動(dòng)情況調(diào)整土地，農(nóng)戶之間可以自愿協(xié)商有償轉(zhuǎn)讓承包地，較好地體現(xiàn)了作為承包權(quán)一部分的流轉(zhuǎn)權(quán)。村組和鄉(xiāng)、縣兩級(jí)政府制訂鼓勵(lì)政策，動(dòng)員農(nóng)民開發(fā)非耕地和外出打工，促進(jìn)農(nóng)村勞動(dòng)力分工分業(yè)，穩(wěn)定農(nóng)民投資意愿。

金沙縣第二輪農(nóng)村土地承包改革——以土地制度作為杠桿抑制人口增長(zhǎng)

1994年9月，省委確定金沙縣繼續(xù)開展1990年部署的農(nóng)村土地制度規(guī)范化建設(shè)試驗(yàn)。金沙縣針對(duì)第一輪農(nóng)村土地承包中存在的由于土地所有權(quán)的模糊和集體經(jīng)濟(jì)組織主體地位不明，村(組)集體經(jīng)濟(jì)組織本應(yīng)行使的統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)管理職能在一定程度上已弱化或落空，以及農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)沒(méi)有相應(yīng)的政策法規(guī)約束、農(nóng)業(yè)承包合同不完善，一些地方隨意改變土地承包關(guān)系，嚴(yán)重影響集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展等問(wèn)題，在大量實(shí)地調(diào)查分析并完成西路鄉(xiāng)申家街村延長(zhǎng)土地承包期試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，設(shè)計(jì)上報(bào)了《金沙縣深化土地制度建設(shè)試點(diǎn)方案》，其主要任務(wù)是：在穩(wěn)定和延長(zhǎng)耕地承包期的基礎(chǔ)上，向建立非耕地使用制度和小城鎮(zhèn)土地使用制度拓展，完善農(nóng)業(yè)承包合同，使之規(guī)范化、制度化、法制化。逐步從穩(wěn)定土地使用關(guān)系向建立土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制，提高經(jīng)濟(jì)效益方向發(fā)展，并將土地制度建設(shè)和“開發(fā)扶貧、生態(tài)建設(shè)、人口控制”結(jié)合起來(lái)，促進(jìn)了全縣經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。

在穩(wěn)定家庭承包責(zé)任制的前提下，金沙縣的具體作法是：一方面，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)制度，落實(shí)界定土地權(quán)屬。另一方面，對(duì)土地面積、方位、等級(jí)、數(shù)量、戶數(shù)、人口等作了認(rèn)真調(diào)查和核實(shí)，變以土地?cái)?shù)量刺激人口增長(zhǎng)為以土地制度作為杠桿抑制人口增長(zhǎng)，把計(jì)劃生育列入承包地農(nóng)戶必盡義務(wù)，實(shí)行“增人不增地，減人不減地，超生收回責(zé)任地”的改革試驗(yàn)，即把計(jì)劃生育與保護(hù)國(guó)土兩項(xiàng)國(guó)策融匯在一起，建立一套行之有效的保障制度，克服了以人口多寡平均分配，造成經(jīng)營(yíng)規(guī)模過(guò)小、效益降低的弊端。此外，金沙縣在土地建設(shè)中，對(duì)坡地、荒山、草坡、水面水利設(shè)施等都進(jìn)行了承包，做到了山有主，主有權(quán)，權(quán)有利，山山水水都實(shí)行承包，從而使存量資產(chǎn)得以合理利用并不斷增值，為發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)培植了新的財(cái)源。

同時(shí)，為解決同一家庭農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者，穿梭于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的不同階段，環(huán)節(jié)多、時(shí)間長(zhǎng)、消耗大、效率低、生產(chǎn)費(fèi)用增加的問(wèn)題，解決在信貸資金和農(nóng)業(yè)技術(shù)服務(wù)向農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域的傳遞中由于集體經(jīng)濟(jì)管理斷層，國(guó)家和社會(huì)給予農(nóng)業(yè)生產(chǎn)扶助無(wú)法正常通達(dá)的問(wèn)題，金沙縣組建了一批植物醫(yī)院、互助儲(chǔ)金會(huì)、互濟(jì)會(huì)和農(nóng)村合作基金會(huì)，通過(guò)為農(nóng)戶在農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、農(nóng)機(jī)、糧食、畜牧、煙草、藥果茶等方面提供產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后服務(wù)，收取一定數(shù)量的服務(wù)費(fèi)、手續(xù)費(fèi)，既為集體增加了收入，又較好地解決了土地承包后群眾一家一戶辦不了、辦不好的實(shí)際問(wèn)題，將土地制度建設(shè)與集體經(jīng)濟(jì)建設(shè)較好地結(jié)合在了一起，拓寬了發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)的門路。

金沙路徑的有益啟示

黨的十七屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》指出：“以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制，是適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制、符合農(nóng)業(yè)生產(chǎn)特點(diǎn)的農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，是黨的農(nóng)村政策的基石，必須毫不動(dòng)搖地堅(jiān)持”。金沙縣在解決農(nóng)村敏感的土地及集體經(jīng)濟(jì)主體問(wèn)題上所作的大膽實(shí)踐和探索，為我們?cè)诜€(wěn)定政策、深化改革方面提供了有益的啟示。

啟示之一：要真正做到堅(jiān)持家庭承包經(jīng)營(yíng)不動(dòng)搖，關(guān)鍵是在明確土地集體所有的前提下，賦予農(nóng)民長(zhǎng)期的、完整的、有法律保障的土地承包權(quán)和使用權(quán)，使農(nóng)戶成為獨(dú)立的市場(chǎng)主體。土地承包權(quán)在某種意義上說(shuō)具有所有權(quán)的性質(zhì)，農(nóng)民擁有獨(dú)立的土地承包權(quán)，就是土地集體所有的人格化體現(xiàn)。這樣才真正體現(xiàn)了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)、使用權(quán)與所有權(quán)的分立。只有產(chǎn)權(quán)變得更清晰、更穩(wěn)定，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)才能更好的發(fā)育。長(zhǎng)久不變工作做好了，流轉(zhuǎn)自然水到渠成。

啟示之二：在家庭經(jīng)營(yíng)的基礎(chǔ)上，引導(dǎo)農(nóng)民走向新的合作，是當(dāng)前和今后深化農(nóng)村改革的一個(gè)重大課題。家庭經(jīng)營(yíng)是有局限的。農(nóng)民一家一戶小規(guī)模的分散生產(chǎn)，勢(shì)單力薄，交易方式落后，談判地位低，不僅進(jìn)入市場(chǎng)難，而且保護(hù)自身利益也難。金沙的經(jīng)驗(yàn)是在不損害農(nóng)民自主權(quán)的前提下，彌補(bǔ)家庭分散經(jīng)營(yíng)的缺陷，在農(nóng)產(chǎn)品加工和流通領(lǐng)域大力發(fā)展農(nóng)民的合作社。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)以家庭經(jīng)營(yíng)為主，同時(shí)通過(guò)發(fā)展各種類型的合作社，為農(nóng)民提供產(chǎn)前、產(chǎn)中和產(chǎn)后服務(wù)，這樣做，可以把家庭經(jīng)營(yíng)的優(yōu)勢(shì)與合作經(jīng)營(yíng)的優(yōu)勢(shì)有效結(jié)合起來(lái)，為家庭經(jīng)營(yíng)增添新的生機(jī)和活力。

啟示之三：發(fā)展農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)必須維護(hù)農(nóng)民經(jīng)營(yíng)主體和財(cái)產(chǎn)主體的利益，不“歸大堆”；尊重農(nóng)民意愿和選擇，不搞強(qiáng)迫命令；堅(jiān)持“民辦、民管、民受益”，不搞行政干預(yù)；對(duì)社員堅(jiān)持以服務(wù)為宗旨，不以盈利為目的。