徐其瑞

[摘要]戰(zhàn)后,日本通過一系列大規(guī)模的政府投資,經(jīng)濟(jì)得以迅速恢復(fù)并長(zhǎng)時(shí)間保持高速增長(zhǎng),其平均增長(zhǎng)速度一度超過其他發(fā)達(dá)資本主義國(guó)家。20世紀(jì)90年代后,隨著泡沫經(jīng)濟(jì)的破滅,政府投資的效用下降,原有的政府投資制度受到廣泛質(zhì)疑。當(dāng)前,根據(jù)國(guó)內(nèi)外形勢(shì),我國(guó)政府決定啟動(dòng)大規(guī)模的政府投資,日本政府投資的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)可以為我國(guó)的政府投資提供啟示與借鑒。

[關(guān)鍵詞]日本;政府投資;經(jīng)驗(yàn);問題;啟示

[中圖分類號(hào)] F112.2[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A

[文章編號(hào)] 1673-0461(2009)06-0091-03

日本在戰(zhàn)后通過不同時(shí)期大規(guī)模的政府投資擴(kuò)大了社會(huì)資本存量,并在資源配制、收入再分配、保障經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展等方面起到了重要作用,但也積累了許多問題,甚至在一定程度上使得日本經(jīng)濟(jì)難以擺脫對(duì)投資的依賴。當(dāng)前,為應(yīng)對(duì)國(guó)際金融危機(jī),穩(wěn)定市場(chǎng)信心和增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展后勁,我國(guó)政府決定實(shí)施“積極的財(cái)政政策和適度寬松的貨幣政策”,并宣布了一項(xiàng)總額達(dá)4萬(wàn)億元的刺激方案。日本政府投資的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)可以為我國(guó)提供啟示與借鑒。

一、戰(zhàn)后日本政府投資的發(fā)展歷程

戰(zhàn)后日本政府投資的發(fā)展經(jīng)歷了四個(gè)階段:

(一)政府投資增加,經(jīng)濟(jì)形勢(shì)得以穩(wěn)定

戰(zhàn)后日本經(jīng)濟(jì)幾乎到了崩潰的邊緣,為恢復(fù)生產(chǎn)、解決失業(yè)和穩(wěn)定國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)形勢(shì),日本進(jìn)行了一系列的以政府投資為主的重建計(jì)劃。1950年朝鮮戰(zhàn)爭(zhēng)爆發(fā),日本成為美國(guó)的后勤基地,給日本的經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來機(jī)遇。日本很好地把握這一機(jī)會(huì),繼續(xù)擴(kuò)大公共事業(yè)投資,促進(jìn)電力、鋼鐵、造船、煤炭等產(chǎn)業(yè)迅速發(fā)展。1955年,日本經(jīng)濟(jì)已經(jīng)完全恢復(fù)甚至超過了戰(zhàn)前水平。

(二)政府投資繼續(xù)大幅增加,經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)

20世紀(jì)60年代,日本政府制定了提高國(guó)民收入計(jì)劃,從此政府投資不斷增加。首先,鋼鐵、石油化工、機(jī)械等重工業(yè)迅速成長(zhǎng),與生產(chǎn)相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施投資大幅增加。其次,重工業(yè)需要消耗大量的水力、電力以及土地資源投資也迅速增加。此外,通過政府投資,相關(guān)企業(yè)的生產(chǎn)、組織能力得到廣泛提高,企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力進(jìn)一步增強(qiáng),日本經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展。伴隨著經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng),政府投資的財(cái)政基礎(chǔ)不斷壯大,由此形成政府投資和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)之間的再循環(huán)機(jī)制。

(三)政府投資進(jìn)一步膨脹,泡沫景氣生成

依靠大規(guī)模的公共投資促進(jìn)有效需求,1975年日本經(jīng)濟(jì)已擺脫了石油危機(jī)的影響。70年代中期以后,日本經(jīng)濟(jì)進(jìn)入低速增長(zhǎng)階段,但同其他發(fā)達(dá)資本主義國(guó)家相比,還是較為突出的。1976年～1979年,日本經(jīng)濟(jì)的實(shí)際增長(zhǎng)率平均達(dá)到5%,而同一時(shí)期發(fā)達(dá)資本主義國(guó)家的實(shí)際增長(zhǎng)率都未超過2%。這一時(shí)期,日本的公共投資增長(zhǎng)迅猛,1987年公布的《第四次綜合開發(fā)計(jì)劃》中,日本政府決定在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)施更大規(guī)模的政府投資,進(jìn)一步加強(qiáng)機(jī)場(chǎng)、公路、新干線鐵路、通信網(wǎng)絡(luò)等領(lǐng)域的建設(shè),計(jì)劃到2000年投資總金額達(dá)到1000萬(wàn)億日元。另外,1985年廣場(chǎng)協(xié)議后,日元迅速升值。1986年～1991年,日本經(jīng)濟(jì)持續(xù)了長(zhǎng)達(dá)53個(gè)月的“泡沫景氣”,經(jīng)濟(jì)泡沫最終形成。

(四)泡沫經(jīng)濟(jì)破滅,政府投資政策延續(xù)

20世紀(jì)90年代后,泡沫經(jīng)濟(jì)破滅的負(fù)面影響嚴(yán)重困擾日本經(jīng)濟(jì)[1]。為刺激經(jīng)濟(jì),日本政府延續(xù)了擴(kuò)大政府投資規(guī)模以刺激經(jīng)濟(jì)的政策。但效果并不明顯。1990年到2000年,日本GDP平均增長(zhǎng)率為1.75%,而且出現(xiàn)連續(xù)兩年的負(fù)增長(zhǎng),即1997年負(fù)增長(zhǎng)0.1%,1998年負(fù)增長(zhǎng)1.9%[2]。另外,大規(guī)模的政府投資也給財(cái)政帶來了沉重的負(fù)擔(dān)。2000年,日本國(guó)家和地方的長(zhǎng)期債務(wù)余額達(dá)到了645萬(wàn)億日元,相當(dāng)于日本當(dāng)年GDP的129%,創(chuàng)下了歷史新高。

二、日本政府投資的成功經(jīng)驗(yàn)

(一)直接管理和間接管理并用,政府和市場(chǎng)充分結(jié)合

日本在對(duì)政府投資的直接管理中,既強(qiáng)調(diào)中央政府的調(diào)控作用,又注意發(fā)揮地方政府和民間投資主體的積極性。在對(duì)政府投資的間接管理中,既發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用,又重視計(jì)劃、行政的主導(dǎo)作用。與其他資本主義國(guó)家相比較,日本政府投資管理具有全面、系統(tǒng)、協(xié)調(diào)的特點(diǎn)。

(二)政府投資有效引入民間資本

20世紀(jì)70年代以來,日本大力推行官民協(xié)作進(jìn)行公共產(chǎn)品生產(chǎn)和供給,政府鼓勵(lì)民間資本進(jìn)入公共產(chǎn)品生產(chǎn)領(lǐng)域,一來借助民間資本減輕政府財(cái)政壓力,二來寄望于民間資本的介入提高公共產(chǎn)品的生產(chǎn)效率,增加公共產(chǎn)品供給,提高公共產(chǎn)品質(zhì)量。為此,政府與民間共同出資成立新的公共事業(yè)生產(chǎn)和建設(shè)法人單位,稱為“第三部門”。通過政府投資大量引入民間資本,使日本政府有能力對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行大規(guī)模的改造和開發(fā),有力地帶動(dòng)了一些城市和地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展,如東京灣跨海公路、關(guān)西新機(jī)場(chǎng)的建設(shè)等。

(三)健全立法,穩(wěn)定和規(guī)范投資

戰(zhàn)后日本為切實(shí)保證政府投資能夠適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要,共頒布了20多部有關(guān)加強(qiáng)政府投資的法律,為政府投資提供了法律依據(jù)。日本政府每開展一項(xiàng)新的投資活動(dòng)或變更一項(xiàng)比較重要的投資活動(dòng),都要先制定或修改法令,這就使日本的政府投資完全納入法律的保護(hù)和監(jiān)督之下,從而排除了各種干擾。此外,無(wú)論內(nèi)閣如何更替,都必須承認(rèn)和遵守法律的規(guī)定,這就從法制上保證了政府投資各項(xiàng)政策的連續(xù)性和穩(wěn)定性。

(四)科學(xué)制定政府投資計(jì)劃,國(guó)會(huì)監(jiān)督

作為財(cái)政政策的重要組成部分,日本政府投資計(jì)劃的制定與預(yù)算編制保持同步,其制定依據(jù)主要是財(cái)政融資資金長(zhǎng)期運(yùn)用的特別措施法(昭和48年法律第7號(hào),即長(zhǎng)期運(yùn)用法)。這樣制定出來的政府投資計(jì)劃,其資金來源作為預(yù)算的一部分要受到國(guó)會(huì)的審議和表決。另外,投資計(jì)劃實(shí)行的實(shí)際成果要經(jīng)由國(guó)家審計(jì)署提交國(guó)會(huì)。

三、日本政府投資存在的主要問題

(一)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)過于依賴政府投資

誠(chéng)然,在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中,政府投資是促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要推動(dòng)力之一,它起著彌補(bǔ)市場(chǎng)運(yùn)行失靈和穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的作用,是政府調(diào)節(jié)宏觀經(jīng)濟(jì)的重要手段。在戰(zhàn)后日本經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)與發(fā)展過程中,政府投資起到的積極作用是值得肯定的。但是,政府投資對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的促進(jìn)作用不是萬(wàn)能的,也要受到諸如體制、結(jié)構(gòu)等因素的制約。進(jìn)入90年代以后,日本多次實(shí)施財(cái)政刺激,大規(guī)模進(jìn)行政府投資,但是效果并不理想。

(二)政府投資的結(jié)構(gòu)調(diào)整滯后

日本政府投資的重點(diǎn)是以生產(chǎn)型為主的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè),包括石油化學(xué)、汽車工業(yè)等。一方面,在各種優(yōu)惠政策下,日本的大企業(yè)得以很快完成資本積累,并逐步成為具有世界競(jìng)爭(zhēng)力的國(guó)際性企業(yè)。但是,另一方面,重點(diǎn)投資的增加,使得如醫(yī)療、保健等方面的生活投資十分有限,從而制約了民間消費(fèi)。進(jìn)入90年代以后,生產(chǎn)型政府投資對(duì)民間投資帶來的影響效果已經(jīng)明顯下降,相反,生活型政府投資對(duì)經(jīng)濟(jì)的促進(jìn)作用則逐年增強(qiáng),但日本并沒有把政府投資的重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到促進(jìn)民間消費(fèi)增長(zhǎng)、補(bǔ)充民間消費(fèi)不足的生活型政府投資上來。

(三)政府投資嚴(yán)重依賴國(guó)債,消費(fèi)受到抑制

1965年日本打破堅(jiān)持了16年的財(cái)政收支平衡,開始發(fā)行長(zhǎng)期國(guó)債,之后,政府投資的資金來源也轉(zhuǎn)向依賴國(guó)債的發(fā)行。隨著政府投資規(guī)模的不斷擴(kuò)大,國(guó)債的發(fā)行也在不斷增加,最終導(dǎo)致政府赤字增加。首先,嚴(yán)重的財(cái)政赤字迫使日本政府不得不削減財(cái)政支出,而首當(dāng)其沖的就是減少社會(huì)保障支出,進(jìn)而,家庭和個(gè)人不得不為此減少支出,增加儲(chǔ)蓄。其次,由于財(cái)政赤字過大,嚴(yán)重制約了政府在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與穩(wěn)定社會(huì)方面的實(shí)際能力,從而大大削弱了國(guó)民對(duì)經(jīng)濟(jì)恢復(fù)的信心,促使其不得不增加儲(chǔ)蓄壓縮消費(fèi)。最后,龐大的財(cái)政赤字與政府債務(wù)迫使利率進(jìn)一步上升,而利率提高的結(jié)果也必然是鼓勵(lì)儲(chǔ)蓄、抑制消費(fèi)。以上因素導(dǎo)致邊際消費(fèi)傾向降低,也因此削弱了政府投資的作用[3]。

(四)政府投資效率低下

日本的政府投資制度在二戰(zhàn)后迅速發(fā)展,并逐步改革完善。然而在泡沫經(jīng)濟(jì)破滅之前,政府投資制度中存在的問題并沒有得到足夠的重視,對(duì)政府投資的改革也不徹底,管理監(jiān)督不完善,公共投資的效率不斷下降。首先,某些行業(yè)的需求預(yù)期過高,與實(shí)際不符。如2000年8月1日,愛知縣常滑市的中部國(guó)際機(jī)場(chǎng)落成,總投資1萬(wàn)億日元,相關(guān)行業(yè)投資1.5萬(wàn)億日元,預(yù)計(jì)年均運(yùn)送旅客1,480萬(wàn)人,但是實(shí)際卻遠(yuǎn)未能達(dá)到。其次,低效行業(yè)投資過多。如1997年12月開工的東京灣跨海公路,總投資額為1.45萬(wàn)億日元,其中75%為政府資金,預(yù)計(jì)日通車3萬(wàn)輛,可在通車后30年內(nèi)完全返還資金,但結(jié)果日通車不足萬(wàn)輛。再次,投資過大且浪費(fèi)嚴(yán)重。1973年制定的新干線建設(shè)計(jì)劃,預(yù)計(jì)投資7.46萬(wàn)億日元,但實(shí)際超出預(yù)算20萬(wàn)億日元。最后,原有的政府投資體制對(duì)腐敗現(xiàn)象也缺乏有效的監(jiān)督,如2000年結(jié)案的建設(shè)大臣中尾榮一受賄案件中,受賄金額達(dá)到了6,000萬(wàn)日元[4]。

四、對(duì)當(dāng)前我國(guó)政府投資的啟示

(一)理順政府與市場(chǎng)的關(guān)系,按產(chǎn)業(yè)政策安排投資

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中,政府和市場(chǎng)只能協(xié)調(diào)配合,不可相互替代。中國(guó)目前正處于體制轉(zhuǎn)軌時(shí)期,市場(chǎng)機(jī)制仍不完善,在推行積極財(cái)政政策擴(kuò)大政府投資的同時(shí),應(yīng)充分重視市場(chǎng)化改革對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要作用。政府要做的是完善市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制和優(yōu)勝劣汰競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制,適時(shí)從經(jīng)營(yíng)性和存在著高收益的基礎(chǔ)性項(xiàng)目中退出,逐步讓市場(chǎng)在資源配置中唱“主角”。

國(guó)家對(duì)可用于建設(shè)投資的資金,按產(chǎn)業(yè)發(fā)展順序統(tǒng)一安排,這是戰(zhàn)后日本政府保證產(chǎn)業(yè)政策順利實(shí)施并使國(guó)民經(jīng)濟(jì)騰飛的一條重要經(jīng)驗(yàn)。當(dāng)前,我國(guó)正進(jìn)行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整,政府的巨大投資應(yīng)抓住時(shí)機(jī),加強(qiáng)自主產(chǎn)權(quán),重視現(xiàn)代制造業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè),積極扶持符合節(jié)能減排的產(chǎn)業(yè),以科學(xué)發(fā)展觀的態(tài)度使本次保增長(zhǎng)落到實(shí)處,且不可單純?yōu)榱藨?yīng)急而擴(kuò)大投資。

(二)正確處理生產(chǎn)投資和生活投資的關(guān)系

增加醫(yī)療、社會(huì)保障等生活型政府投資,不但可以增強(qiáng)民眾的消費(fèi)能力、增加就業(yè)率以及促進(jìn)人們生活水平和質(zhì)量的提高,還可以促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。合理調(diào)整生產(chǎn)型政府投資和生活型政府投資的比重,充分發(fā)揮生活型政府投資的經(jīng)濟(jì)效果,對(duì)提高政府投資效率和對(duì)生產(chǎn)的帶動(dòng)作用有重要意義。當(dāng)前,我國(guó)政府要不斷增加生活型政府投資的比重,進(jìn)一步完善民眾消費(fèi)的基礎(chǔ)條件,切實(shí)將民生投資落到實(shí)處,為居民擴(kuò)大消費(fèi)創(chuàng)造更加良好的條件。

(三)正確處理好政府投資與民間投資的關(guān)系

政府投資在短期內(nèi)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)具有重要作用,尤其是當(dāng)有效需求不足、民間投資一時(shí)難以發(fā)生改變的情況下,可以充分利用政府投資的作用來彌補(bǔ)民間投資的不足,以擴(kuò)大總需求,拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。但政府投資的這種作用是暫時(shí)的,長(zhǎng)期來看,政府投資的效率明顯低于民間投資,且對(duì)民間投資產(chǎn)生擠出效應(yīng)。因此,民間投資的增長(zhǎng)才是創(chuàng)造國(guó)民收入、實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)跨越式發(fā)展的條件,是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)的原動(dòng)力。當(dāng)前,必須調(diào)整以政府為投資主體的投資布局,將政府投資盡可能多地投向關(guān)系國(guó)家安全和國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域,同時(shí)大力發(fā)展民間投資,放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入,努力削減民間投資在體制、融資、稅收等方面的壁壘。

(四)強(qiáng)化政府投資的法律和制度建設(shè)

為了使政府投資更具有穩(wěn)定性、連續(xù)性和嚴(yán)密性,達(dá)到標(biāo)本兼治的效果,必須用法律和制度進(jìn)行規(guī)范和約束。比較而言,我國(guó)針對(duì)政府投資的立法還不完善,各級(jí)地方政府的有關(guān)法規(guī)除了不盡完善之外,現(xiàn)有的法規(guī)還存在相互抵觸、混亂不清的現(xiàn)象。當(dāng)前,我國(guó)迫切需要使政府投資完全納入法制的保護(hù)與監(jiān)督之下,盡快完善決策、采購(gòu)、監(jiān)理、后評(píng)價(jià)、代建制等方面的法規(guī),做到有章可循,有法可依。

(五)堅(jiān)持量入為出的原則,防止過度投資

雖然政府投資拉動(dòng)內(nèi)需是好事,但也要量入為出,防止過度投資引發(fā)的不良反應(yīng)。政府投資籌措的資金,無(wú)論是發(fā)行債券還是銀行貸款,歸根到底是要還本付息的,而且考慮到大部分投資是屬于非生產(chǎn)性或消費(fèi)性的,并不產(chǎn)生現(xiàn)金流入,必將增加未來的還債壓力和風(fēng)險(xiǎn)。因此,依靠投資拉動(dòng)經(jīng)濟(jì),需要全面考慮未來負(fù)債和自身的承受能力,避免出現(xiàn)財(cái)政赤字失控。

(六)建立中央、地方、企業(yè)共同參與的政府投資體制

日本政府在組織實(shí)施共同參與的投資體制時(shí),堅(jiān)持了如下原則:尊重價(jià)值規(guī)律,實(shí)行誰(shuí)投資誰(shuí)受益;依法管理投資項(xiàng)目;建立股份公司或公共開發(fā)公司等專門機(jī)構(gòu)對(duì)投資項(xiàng)目進(jìn)行專項(xiàng)管理和監(jiān)督等。此種做法,不但極大地調(diào)動(dòng)了地方政府參與興辦重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目的積極性,推動(dòng)地方發(fā)展橫向聯(lián)合,而且充分調(diào)動(dòng)了企業(yè)投資的積極性,相應(yīng)減輕了政府投資的負(fù)擔(dān)。這對(duì)改革我國(guó)投資體制是很有借鑒意義的。

(七)增強(qiáng)政府投資計(jì)劃的科學(xué)性和嚴(yán)肅性

政府投資作為財(cái)政支出的一部分,其管理體制應(yīng)與正在建立的公共財(cái)政支出框架相適應(yīng)。政府投資計(jì)劃應(yīng)在年初交全國(guó)人大審議,審議決定(調(diào)整)后由中央預(yù)算編制部門按計(jì)劃編制部門預(yù)算。為平衡決策民主與決策效率,可加大事后審查力度。全國(guó)人民代表大會(huì)或其常委會(huì)在審批五年或年度投資計(jì)劃時(shí),要先對(duì)國(guó)務(wù)院執(zhí)行前一個(gè)五年或年度投資計(jì)劃情況的評(píng)估報(bào)告進(jìn)行審查。

(八)加大對(duì)違規(guī)行為的懲處力度,防止此次大規(guī)模投資滋生新的腐敗

腐敗是中國(guó)社會(huì)的頭號(hào)毒瘤。要把政府投資建設(shè)領(lǐng)域成為防腐、反腐的重點(diǎn),采取有力措施予以整治,切實(shí)防止新一輪政府投資滋生新的腐敗。對(duì)政府投資建設(shè)過程中查實(shí)的問題,除分析原因、責(zé)令整改或給予處罰外,關(guān)鍵是責(zé)任落實(shí)到人。為了提高監(jiān)督的有效性和威懾力,防止監(jiān)督中的腐敗行為,建議實(shí)行政府投資違規(guī)行為處理結(jié)果公示制度,對(duì)違規(guī)事件、直接責(zé)任人以及具體處理、處罰情況在專門媒體(網(wǎng)站)上進(jìn)行公示,以示公眾監(jiān)督處理的公正性。同時(shí),可以考慮建立、實(shí)施項(xiàng)目有關(guān)人員對(duì)項(xiàng)目負(fù)連帶責(zé)任的制度,以增強(qiáng)硬性約束。

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Experience, Issues and Enlightenment from Japanese Government Investment in Post-war Japan

Xu Qirui

(Zhongnan University of Economics and law, Wuhan 430073, China)

Abstract:A large scale of government investment fueled Japan's economic recovery and high growth after World War II. The average growth rate of Japanese economy had been higher than that of other industrial countries until the bubble burst.Since the 1990s, the lowered efficiency had cast doubts on previous Japanese government investment policies. Nowadays according to domestic and international situation, the Chinese government has decided to start a large scale of government-invested projects. Japan's experience and lessons in its government investment may offer useful enlightenment for China.

Key words: Japan; government investment; experience; issues; enlightenment

(責(zé)任編輯:張靜一)