李相國　楊萬貴

【摘要】溫家寶總理在2009年所作的《政府工作報(bào)告》中重申了2008年秋天公布的4萬億元經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃。筆者就此從制訂基本投資項(xiàng)目目錄、認(rèn)真考核、嚴(yán)格監(jiān)管的財(cái)務(wù)角度出發(fā),對如何使用好這筆巨額投資談了一些粗淺的看法,以期達(dá)到拋磚引玉的作用,供大家參考。

【關(guān)鍵詞】財(cái)務(wù)角度;4萬億投資;投資項(xiàng)目;認(rèn)真考核;嚴(yán)格監(jiān)管

溫家寶總理于2009年3月5日在第十一屆全國人民代表大會第二次會議上作政府工作報(bào)告時,重申了2008年秋天公布的4萬億元經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃。隨后,2009年3月6日,國家發(fā)改委主任張平同志對4萬億元投資計(jì)劃作了詳細(xì)解讀,從總的方面談到了4萬億元投資資金從哪來,到哪去,誰監(jiān)管等問題,并較為具體地談到了以下幾個方面的事項(xiàng):1.除中央政府投資11 800億元之外,其他渠道籌措了約3萬億元,其中包括中央財(cái)政代地方財(cái)政發(fā)行2 000億元國債、發(fā)放部分政策性貸款、擴(kuò)大地方企業(yè)債券發(fā)行。中央政府投資11 800億元的使用方向?yàn)楣嫘皂?xiàng)目,如學(xué)校、醫(yī)院、水利工程。其他渠道籌措的約3萬億元的使用方向?yàn)榘牍嫘皂?xiàng)目和經(jīng)營性項(xiàng)目。2.投資重點(diǎn)鎖定關(guān)注民生、關(guān)注“三農(nóng)”。其中談到投資期限為2008年第四季度開始到2010年底;投資原則為搞好基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù),做好節(jié)能排減工作,加快調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式;投資方向?yàn)槊裆こ? 000億元,農(nóng)村民生工程3 700億元,基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)15 000億元,社會事業(yè)1 500億元,節(jié)能排減、生態(tài)工程2 100億元,調(diào)整結(jié)構(gòu)技術(shù)改造3 700億元,災(zāi)區(qū)重建10 000億元。3.組織24個檢查組嚴(yán)格監(jiān)管。張平同志所解讀的這些內(nèi)容對人們理解政府下決心用4萬億元資金刺激經(jīng)濟(jì)的良苦用心,對用好4萬億元投資全面實(shí)施經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展的一攬子計(jì)劃的作用和重要意義有生動和具體的幫助,尤其是使得人們深切體會到在全世界范圍內(nèi)發(fā)生金融風(fēng)暴給我國經(jīng)濟(jì)造成困難之時,黨和政府所作的這些安排無不極大地體現(xiàn)了以人為本和實(shí)踐科學(xué)發(fā)展觀的精神。

如上所述,同時結(jié)合近來學(xué)習(xí)政府工作報(bào)告時獲得的一些心得體會,筆者主要想從財(cái)務(wù)的角度對4萬億元投資的使用提出三點(diǎn)粗淺的建言。

一、制訂基本投資項(xiàng)目目錄

溫家寶總理在2009年的政府工作報(bào)告里強(qiáng)調(diào):2009年政府投資力度大、新上項(xiàng)目多,要確保監(jiān)管到位,絕不能搞勞民傷財(cái)?shù)摹靶蜗蠊こ獭焙兔撾x實(shí)際的“政績工程”,絕不允許利用擴(kuò)大公共投資為單位和個人謀取私利。筆者認(rèn)為,為了能順利執(zhí)行和全面實(shí)施經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展的一攬子計(jì)劃,這個一攬子計(jì)劃也不能過于籠統(tǒng)、模糊,應(yīng)該具有可操作性。為此,是否應(yīng)該根據(jù)溫家寶總理所作政府工作報(bào)告的總的要求,在張平同志對4萬億元所作解讀的基礎(chǔ)上,由國家發(fā)改委、財(cái)政部、人民銀行、統(tǒng)計(jì)局、國務(wù)院相關(guān)主管單位,聯(lián)合我國東、中、西部地區(qū)和特別受到金融風(fēng)暴沖擊的經(jīng)濟(jì)實(shí)體中影響最大的十個重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)龍頭,按照眼前與長遠(yuǎn)相結(jié)合、局部與全局相結(jié)合、民生與建設(shè)相結(jié)合,以及東、中、西部地區(qū)相結(jié)合……的原則,借鑒我國衛(wèi)生部建立基本藥物目錄的做法(衛(wèi)生部在實(shí)施的醫(yī)改方案中規(guī)定,對醫(yī)院臨床涉及的全部病種的多發(fā)病、常見病和疑難特癥所需使用的各種藥品,凡是具有批準(zhǔn)文號和國藥準(zhǔn)字的,確實(shí)是質(zhì)量好、療效高、成本低、藥價廉的,經(jīng)過專管機(jī)構(gòu)篩選批準(zhǔn)的,可以列入各種病種的基本藥物目錄。此基本藥物目錄預(yù)計(jì)4月底公布?；舅幬锬夸浌己?醫(yī)生對患者所開處方的藥品,只有列入藥物目錄的,才能按醫(yī)保規(guī)定予以報(bào)銷),制訂實(shí)施一攬子投資計(jì)劃的基本投資項(xiàng)目目錄。例如,可以分別為投向民生工程的4 000億元、投向基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的15 000億元等投資方向制訂基本投資項(xiàng)目目錄,并在相關(guān)范圍內(nèi)予以公布,讓廣大人民群眾有知情權(quán)和話語權(quán),有利于人民群眾予以監(jiān)督。制訂基本投資項(xiàng)目目錄后,只有列入了基本投資項(xiàng)目目錄的投資方案才有可能經(jīng)過審批后予以立項(xiàng),進(jìn)而獲得投資款項(xiàng),使得立了案的項(xiàng)目得以順利實(shí)施。政府投資必須用在應(yīng)對危機(jī)最關(guān)鍵的地方,遵照溫家寶總理在政府工作報(bào)告中所講的 “我們的每一分錢都來自人民,必須對人民負(fù)責(zé)”的精神去做。有了基本投資項(xiàng)目目錄,便于有章可循,違者必究,防止投資的隨意性,提高投資的有效性。

二、認(rèn)真考核基本投資項(xiàng)目執(zhí)行完成的情況

在考核基本投資項(xiàng)目執(zhí)行完成情況時,各地區(qū)、各部門、各企業(yè)必須首先全力以赴地完成溫家寶總理在政府工作報(bào)告中提出的“今年國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的主要預(yù)期目標(biāo)是:國內(nèi)生產(chǎn)總值增長8%左右”(生產(chǎn)總值即總產(chǎn)值,又稱為GDP——筆者注)的任務(wù)。在此,筆者僅就與當(dāng)前所提以完成生產(chǎn)總值作為努力目標(biāo)緊密相連的在上個世紀(jì)高度集中計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式下以總產(chǎn)值最大化作為企業(yè)財(cái)務(wù)管理總體目標(biāo)的實(shí)踐作些追憶分析。在高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式下,企業(yè)的財(cái)產(chǎn)所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)高度集中,企業(yè)的主要任務(wù)是執(zhí)行完成國家下達(dá)的指令性的總產(chǎn)值指標(biāo)。企業(yè)的存廢擴(kuò)縮、企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人職位的升遷、職工個人利益的多少均由完成的產(chǎn)值計(jì)劃指標(biāo)的程度決定,這就決定了企業(yè)必須要把總產(chǎn)值作為生產(chǎn)經(jīng)營的主要目標(biāo)。當(dāng)時考核企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的指標(biāo)主要有八項(xiàng),即:產(chǎn)量;品種;質(zhì)量;勞動生產(chǎn)率;消耗;流動資金;成本;利潤?？偖a(chǎn)值指標(biāo)不在八項(xiàng)指標(biāo)之內(nèi),但在企業(yè)界流傳著八大指標(biāo)老九掛帥的說法,老九即總產(chǎn)值指標(biāo)。因此,在社會主義建設(shè)的相當(dāng)長的一段時間,人們把總產(chǎn)值最大化作為財(cái)務(wù)管理的總體目標(biāo)。但隨著時間的推移,人們逐漸認(rèn)識到這一目標(biāo)存在如下缺點(diǎn):1.只講產(chǎn)值,不重視產(chǎn)品的配套性,同步化、多批次的生產(chǎn)。2.只重視產(chǎn)品的數(shù)量,不重視產(chǎn)品的品種和質(zhì)量。3.有些投入的新增產(chǎn)值小于新增成本,因?yàn)槟茉黾赢a(chǎn)值,企業(yè)仍愿意增加投入。4.只抓生產(chǎn),不抓銷售。5.只重投入,不抓挖潛。總之,一切都是圍繞能增加總產(chǎn)值轉(zhuǎn)。因?yàn)榭偖a(chǎn)值最大化目標(biāo)存在上述缺點(diǎn),因此,人們認(rèn)識到即便是在當(dāng)時的經(jīng)濟(jì)體制條件下,把總產(chǎn)值最大化作為企業(yè)財(cái)務(wù)管理總體目標(biāo)也不符合財(cái)務(wù)活動的規(guī)律。

總產(chǎn)值是以價值形式反映的全國、一個地區(qū)、一個部門、一個企業(yè)在一定時期內(nèi)各種產(chǎn)品總產(chǎn)量的指標(biāo)。由于產(chǎn)品種類繁多、規(guī)格不一、計(jì)量單位不同,要綜合反映不同時期各種產(chǎn)品的總量,必須找出一個共同具有的計(jì)量單位才能加以綜合,唯一可用的就是利用價值指標(biāo)即用貨幣來表示。使用不同時期的總產(chǎn)值主要是反映生產(chǎn)的發(fā)展速度。另外,在計(jì)算與分析主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)時,有時也需要利用總產(chǎn)值指標(biāo),如計(jì)算全員勞動生產(chǎn)率、分析流動資金占用情況等。應(yīng)該說,即便是在上個世紀(jì)的高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式時期運(yùn)用總產(chǎn)值這一價值指標(biāo)本身也是無可非議的,問題出在以老九掛帥的做法,而今要吸取的教訓(xùn)是按老九掛帥做法所產(chǎn)生的本文上述的種種缺點(diǎn)。絕對不能在實(shí)施基本投資項(xiàng)目時,只把投資資金投入項(xiàng)目開工建設(shè)中就算完成了生產(chǎn)總值任務(wù)。政府有關(guān)主管部門應(yīng)該會同、協(xié)商、制訂考核基本投資項(xiàng)目執(zhí)行完成情況的制度和辦法,以便有章可循。就方法而言,1.可以借鑒以往工業(yè)部門計(jì)算工業(yè)總產(chǎn)值以一個工廠為對象,以全廠的工業(yè)生產(chǎn)活動的最終成果來計(jì)算總產(chǎn)值,而不是以工業(yè)企業(yè)內(nèi)部各車間生產(chǎn)成果的價值相加來計(jì)算的“工廠法”的合理、有益之處,以一個基本投資項(xiàng)目作為計(jì)算生產(chǎn)總值的對象。2.要明確規(guī)定計(jì)算生產(chǎn)總值應(yīng)該包括的生產(chǎn)活動范圍和不應(yīng)該包括的生產(chǎn)活動范圍。3.生產(chǎn)周期長的基本投資項(xiàng)目計(jì)算生產(chǎn)總值可以采用工時定額法、零件法或部件法等?？傊?考核基本投資項(xiàng)目的制度和辦法可以從兩個方面著手,一方面吸收以往在實(shí)踐中行之有效的可取的有益東西;另一方面要根據(jù)改革發(fā)展特別是眼下特殊時期的情況進(jìn)行創(chuàng)新。

應(yīng)該看到,以上談到的制訂基本投資項(xiàng)目目錄和制定考核基本投資項(xiàng)目的制度和辦法是當(dāng)前急需的、兩項(xiàng)極為重要的、做起來非常復(fù)雜和繁重的系統(tǒng)工作。相關(guān)部門和單位應(yīng)該以利國利民、知難而進(jìn)的無畏精神,奮力前行,把這兩項(xiàng)工作做細(xì)做實(shí),不遺余力地完成這兩項(xiàng)世代千秋的宏圖大業(yè)。

三、嚴(yán)格審查,嚴(yán)格監(jiān)管

國家發(fā)改委張平主任在詳解4萬億投資計(jì)劃時說:擴(kuò)大投資是刺激經(jīng)濟(jì)增長最直接、最有效的手段之一。4萬億投資必須明確責(zé)任。地方項(xiàng)目,地方政府是責(zé)任主體;中央項(xiàng)目,中央部門和中央企業(yè)是責(zé)任主體。在安排過程中,一定要執(zhí)行中央的決策部署。同時,在執(zhí)行過程中,要執(zhí)行“兩個嚴(yán)格”。一個是嚴(yán)格審查,嚴(yán)格審查就是要按照規(guī)劃、按照產(chǎn)業(yè)政策,按照準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)來審定這些項(xiàng)目;一個是嚴(yán)格監(jiān)管。張平同志還說到,中央以中央紀(jì)委牽頭成立24個檢查組實(shí)施嚴(yán)格嚴(yán)管。張平同志的這些解讀有利于嚴(yán)格監(jiān)管的執(zhí)行。溫家寶總理在政府工作報(bào)告中談到嚴(yán)格監(jiān)管問題時指出:“必須要有一個相對完善的政府投資責(zé)任追究制度?？稍诂F(xiàn)有體制下,問責(zé)的對象僅限于政府投資過程中的具體腐敗問題和質(zhì)量問題,而在此之外的投資失誤,則缺乏明確的責(zé)任機(jī)制?！睖丶覍毧偫淼倪@一論述,正好切中當(dāng)下時弊。筆者認(rèn)為,投資項(xiàng)目責(zé)任主體不能定得過于籠統(tǒng)泛指,這樣不利于投資責(zé)任追究制度的執(zhí)行。據(jù)2009年3月10日《北京青年報(bào)》重點(diǎn)關(guān)注欄載,民盟中央日前向全國政協(xié)大會提交提案建議,應(yīng)盡快完善政府投資項(xiàng)目責(zé)任追究制度,由人民代表大會及其常務(wù)委員會作為最重要的追究主體。民盟中央在提案中表示,根據(jù)現(xiàn)有體制,倘若出現(xiàn)政府投資的失誤案例,責(zé)任主體難以認(rèn)定。此外,由于目前責(zé)任追究制度的實(shí)施主要依靠行政管理關(guān)系,極易導(dǎo)致管理者自身權(quán)力越大,責(zé)任越難追究。又如全國政協(xié)委員、四川省監(jiān)察廳副廳長趙振銑在談到災(zāi)后重建項(xiàng)目監(jiān)管時所言,“目前的責(zé)任追究還只限于官員有沒有瀆職,有沒有經(jīng)濟(jì)犯罪。對于一些不成功的項(xiàng)目,導(dǎo)致了一些浪費(fèi)或者環(huán)境問題的,應(yīng)該說沒有明確的追究制度?！北热纭爸腥A文化標(biāo)志城”,雖然輿論一片質(zhì)疑之聲,但當(dāng)?shù)卣賳T卻始終堅(jiān)稱“肯定要建”。地方官員之所以有這樣的底氣,一方面是因?yàn)檎顿Y的決策權(quán)掌握在自己手里,不需要經(jīng)過納稅人的同意;另一方面也是因?yàn)橹灰ＷC自己不從中貪污,便基本上沒有事后被追責(zé)之慮。

政府在投資行為中的責(zé)任,大體可分為兩種:一是項(xiàng)目在具體實(shí)施過程中的責(zé)任,涉及工程質(zhì)量、經(jīng)費(fèi)核查等方面;二是出資人決策的責(zé)任?，F(xiàn)有審計(jì)監(jiān)督、質(zhì)量監(jiān)督等制度設(shè)計(jì)主要針對的是前者。但投資項(xiàng)目的決策錯誤造成的損失遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于項(xiàng)目實(shí)施失職造成的損失,“政績工程”、“形象工程”的泛濫,原因正在于政府投資的不民主、不科學(xué)和不公開。有關(guān)方面提議由人大來介入追究政府投資失誤責(zé)任,這當(dāng)然是必要的,但是應(yīng)將關(guān)口提前到投資決策之初?！耙朊褚馐亲詈玫谋O(jiān)督模式”,要確保最大可能地減少政府投資的投資失誤,首先必須約束和制衡政府投資的決策權(quán),形成民主而開放的決策機(jī)制,明確決策責(zé)任的承擔(dān)主體,建立決策責(zé)任追究制度。同時,要建立項(xiàng)目支出的預(yù)算和聽證制度,尤其是對營利性公共設(shè)施項(xiàng)目投資的公眾聽證制度。筆者完全同意這些提案建議和看法,并認(rèn)為,完善政府投資責(zé)任追究制度,從眼前和長遠(yuǎn)來看,是一項(xiàng)十分迫切而且極為重要的工作,這一工作應(yīng)該通過法律形式明確規(guī)范下來。但是,從2004年《國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》頒布至今,更高層次的法律規(guī)范未見出爐,應(yīng)該重視和抓緊這方面的工作,務(wù)求做到責(zé)任主體要明確、具體。

2009年3月13日溫家寶總理回答中外記者提問時,希望“全體中國人民都以自己的暖心來暖中國的經(jīng)濟(jì)?！辈⒄f:“只有信心才能產(chǎn)生勇氣和力量,保有勇氣和力量才能戰(zhàn)勝困難?！睖丶覍毧偫磉€借喻古句名言“莫道今年春將盡,明年春色倍還人”來鼓舞人民。

總之,中國人民一定會有信心、有勇氣、有力量,以自己的暖心來暖中國經(jīng)濟(jì)的。也定會像溫家寶總理在政府工作報(bào)告中所言:只要我們緊緊依靠黨的領(lǐng)導(dǎo)和全國各族人民,就沒有克服不了的困難,就一定能夠把國際金融危機(jī)的不利影響降到最低程度,就一定能夠推動經(jīng)濟(jì)社會又好又快發(fā)展?！?/p>

【主要參考文獻(xiàn)】

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[3] 舒圣詳.政府失誤投資追責(zé)亟須法律規(guī)范[N].北京青年報(bào),

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[6] 投資監(jiān)管24個檢查組嚴(yán)格監(jiān)管[N].北京青年報(bào),2009-3-7,A4.