劉春生　代　昊

[摘要]特許學(xué)校在美國教育改革中占據(jù)著重要位置,它為美國教育注入了活力。文章采用文獻法,從聯(lián)邦政府,州政府,學(xué)區(qū)和社會捐贈四個方面詳細分析了特許學(xué)校的辦學(xué)經(jīng)費來源,發(fā)現(xiàn)州政府是特許學(xué)校經(jīng)費的主要提供者。

[關(guān)鍵詞]特許學(xué)校;經(jīng)費;來源

美國的特許學(xué)校(Charter Schoo1),是舉辦者依據(jù)本州的《特許學(xué)校法》通過與當?shù)貙W(xué)區(qū)董事會、公立大學(xué)或州教育董事會簽訂特許狀(charter)或合同(contract)而建立起來的一種新型公立學(xué)校。1991年明尼蘇達州通過了第一個特許學(xué)校法,1992年兩位教師在明尼蘇達州圣保羅市開辦了第一所特許學(xué)校。從此,特許學(xué)校發(fā)展迅猛,截止2008年5月,美國已有40個州和哥倫比亞特區(qū)通過了特許學(xué)校法,正在運營的特許學(xué)校超過4303所,就讀學(xué)生超過120萬人,占全美基礎(chǔ)教育學(xué)生總數(shù)的3%①。

特許學(xué)校的一個基本理念是,學(xué)校在獲得更大的辦學(xué)自主權(quán)的同時,必須對經(jīng)費的提供者、學(xué)生家長和公眾承擔(dān)其辦學(xué)質(zhì)量和財務(wù)狀況的責(zé)任。特許學(xué)校是為了提高教育質(zhì)量,為學(xué)生和家長提供更多的擇校空間而產(chǎn)生的。但是,特許學(xué)校的發(fā)展也不是一帆風(fēng)順的。2000年的美國特許學(xué)校研究報告(National Study of Charter Schools)表明,啟動和運轉(zhuǎn)資金不足是特許學(xué)校舉辦者和管理者最經(jīng)常提到的學(xué)校發(fā)展障礙②。

特許學(xué)校是公立學(xué)校,不能收學(xué)費。其資金來源主要有兩個渠道:政府撥款和社會捐贈。政府撥款是指聯(lián)邦政府、州政府和學(xué)區(qū)共同提供教育經(jīng)費。社會捐贈包括個人和組織的捐贈,以及特許學(xué)校的募捐。各個渠道經(jīng)費來源的比例大致為:聯(lián)邦政府8%,州政府69%,當?shù)貙W(xué)區(qū)18%,社會捐贈4%③。

一、政府撥款

(一)聯(lián)邦政府

由于美國實行的是地方分權(quán)的國家體制,因此,教育的管理責(zé)任歸各州。但是,聯(lián)邦政府教育部有義務(wù)確保所有兒童獲得公平的教育機會。同時,聯(lián)邦政府依賴大量的補貼和資助,調(diào)控著國家教育發(fā)展的大方向。

1.公立特許學(xué)校計劃(Public Charter

Schools Program)

在明尼蘇達州通過特許學(xué)校法三年后的1994年,作為中小學(xué)教育法案(ESEA)的一部分,美國國會通過了“公立特許學(xué)校計劃”,開始實施一個競爭性的撥款項目,目的是讓更多的人了解特許學(xué)校模式,通過為特許學(xué)校在計劃編制、課程設(shè)計和最初實施方面提供財政支持,擴充高質(zhì)量特許學(xué)校數(shù)量,評估特許學(xué)校對學(xué)生、家長和員工的影響。撥付給某個州該筆資金數(shù)量的確定要考慮該州正在運轉(zhuǎn)的或已經(jīng)批準的特許學(xué)校的數(shù)量。這筆資金的使用范圍受到較小的限制,可以用于購買課程材料和教學(xué)設(shè)備、教學(xué)設(shè)施的租賃、維修和更新等。該計劃通常只有州具備申請資格,州向教育部提出申請,特許學(xué)校向州提出該計劃的申請。如果州不愿意申請該計劃,特許學(xué)校則可以直接向教育部申請。教育部評估申請的方法是依據(jù)幾個標準對各個州進行比較、打分,這些標準包括:(1)該州的教育計劃在多大程度上能幫助學(xué)習(xí)處于劣勢的學(xué)生和別的學(xué)生達到該州的學(xué)生學(xué)業(yè)標準;(2)該州開辦特許學(xué)校的靈活性程度;(3)該州的教育計劃提升學(xué)生學(xué)業(yè)成就的可能性。如果州申請成功,款項通過州分配給各個特許學(xué)校。這時,州可以扣除最多不超過5%用作管理費用,還可以留出20%用作特許學(xué)校周轉(zhuǎn)性貸款基金。如果州選擇不參與該計劃,或者參與申請沒有被批準,教育部則直接把款項撥給特許學(xué)校。這樣也可以避免州從該款項中進行扣除。各個州不是向特許學(xué)校平均分配這筆撥款,而是采用競爭的方式。

從表1中可以推測,雖然撥款總額總的趨勢是在增加,但由于特許學(xué)校數(shù)量增加的更快,因此,總趨勢是特許學(xué)校所得到的撥付金額在下降。

2.專項撥款

聯(lián)邦專項撥款也用以資助特許學(xué)校的日常運行費用。這些聯(lián)邦專項資助包括的項目很多,如兒童發(fā)展計劃(Child Development)、教育平等計劃(Educational Equity)、國家教育補償計劃(State Compensatory Education)等。這些按一定公式計算的財政補貼通過以下兩種渠道的一種撥給學(xué)校:(1)聯(lián)邦政府教育部通過其自己的申請程序直接分配;(2)通過州教育管理機構(gòu),以不同的方式分發(fā)。如果特許學(xué)校是一個獨立的地方教育機構(gòu),那么可直接從州獲得聯(lián)邦財政補貼;如果特許學(xué)校歸屬于地方教育機構(gòu)或某個特許學(xué)校審批組織,特許學(xué)校則通過這些機構(gòu)和組織獲得財政補貼。

3.其它補貼

美國聯(lián)邦政府對于基礎(chǔ)教育的投入很大,各種補貼很多,如特殊教育基金(Special Education Funding)和學(xué)校綜合改革示范項目(Comprehen sive School Reform(CSR))。但是,獲得這些補貼的標準很嚴格,一般學(xué)校很難做到,新建特許學(xué)校(startupcharter school)更是如此。如學(xué)校綜合改革示范項目,申請該項目需要達到11條標準,內(nèi)容涉及教師、員工、學(xué)生、管理者、家長和社區(qū)等學(xué)校運作的各個方面。

總之,申請聯(lián)邦政府的各種補貼和基金都有嚴格的標準,新建特許學(xué)校要么不知道自己是否有資格,要么因為申請程序繁瑣,涉及到的項目管理復(fù)雜而放棄。此外,參與這些項目需要學(xué)校具有規(guī)模效益才行,而新建特許學(xué)校通常規(guī)模很小,校長又缺乏財政管理經(jīng)驗。

(二)州政府

特許學(xué)校從州政府獲得的教育經(jīng)費大致可以分為兩部分:基準水平經(jīng)費和額外補助。額外補助主要包括啟動資金、設(shè)施租借補助基金和免稅債券等,這些補助是為了對特許學(xué)校不能獲得地方劃撥的教育經(jīng)費的補償。

1.基準水平經(jīng)費

基準水平經(jīng)費(baselevelamount)包括依據(jù)生均預(yù)算公式計算的經(jīng)費和基于學(xué)校規(guī)模和(或)學(xué)校開辦的年級水平計算的附加經(jīng)費,普通公立學(xué)校和特許學(xué)校等量獲得這筆經(jīng)費,這筆經(jīng)費不包括學(xué)校的基建成本,主要用來支付教師工資、購買書籍等,它是特許學(xué)校經(jīng)費的主要來源。但特許學(xué)校并不能得到所有的經(jīng)費,依據(jù)特許學(xué)校法,特許學(xué)校的批準機構(gòu)可以扣除最多不超過5%作為管理特許學(xué)校的經(jīng)費。如果特許學(xué)校是州教育機構(gòu)審批的,這筆資金由州教育部直接發(fā)到特許學(xué)校;如果特許學(xué)校是地方教育機構(gòu)審批的,這筆資金將被發(fā)到地方教育機構(gòu)的手中,然后地方教育機構(gòu)根據(jù)其與特許學(xué)校所達成的協(xié)商進行分配。如亞利桑那州特許學(xué)校在2002——2003財年,基準水平經(jīng)費生均為2,754美元。

2.啟動資金

除了聯(lián)邦政府提供啟動資金外,有十一個州(CA,DC,FL等)也提供啟動資金,但各州差別很大,如俄克拉荷馬州為特許學(xué)?；I建者提供50,000美元的啟動和創(chuàng)新費用,而明尼蘇達州特許學(xué)校在舉辦的第一年和第二年,每所學(xué)?？梢缘玫?0,000美元或當年學(xué)生數(shù)的500倍的啟動費用援助,視特許學(xué)校情況而定,哪種方式得到的多就選用那種方式。加利福尼亞州是以免利息的特許學(xué)校周轉(zhuǎn)性貸款的方式為新建的特許學(xué)校提供啟動資金援助的,單個學(xué)校能得到的數(shù)額最多達到250,000美元,但要求特許學(xué)校五年內(nèi)還清。佛羅里達州只有給轉(zhuǎn)制的特許學(xué)校啟動資金(100,000美元)。伊利諾斯州要求州教育部每年要確定好申請該項資助的時間和方式,資助金額按生均不超過250美元計算,這筆資助可以用來購買教科書、辦公用品等一切辦學(xué)所需的物品。俄亥俄州的50,000美元是為沒有得到聯(lián)邦政府公立特許學(xué)校計劃的資金的特許學(xué)校提供的。還有一些州以激勵基金的方式提供啟動援助(OK,NY,AZ等),但可笑的是,有些州(如AZ)的基金卻無錢可提供。

3.設(shè)施租借補助基金

多數(shù)州都有設(shè)施租借補助基金。佛羅里達州有特許學(xué)校基建投資信托基金。明尼蘇達州特許學(xué)校可以租用經(jīng)教育部批準的非盈利、非宗派組織的場地,政府提供最多可達生均1200美元的租賃費用或?qū)嶋H租賃費用的90%。加利福尼亞州特許學(xué)校法規(guī)定,州要為低收入地區(qū)的特許學(xué)校提供生均達750美元的設(shè)施租借補助基金。

4.免稅債券

征稅和發(fā)行免稅債券是普通公立學(xué)?；I措用于改善學(xué)校辦學(xué)環(huán)境資金的常用手段。美國最高法院支持州政府與地方政府為州內(nèi)市政債券提供免稅待遇。特許學(xué)校雖然是公立學(xué)校,但不能為購買或維護教學(xué)設(shè)施而收稅,也不能獨立發(fā)行免稅債券。不過,有兩個州已經(jīng)通過立法,允許州債券發(fā)行機構(gòu)為特許學(xué)校改善學(xué)校辦學(xué)環(huán)境而發(fā)行債券。科羅拉多州通過該方法,六所特許學(xué)校共得到了將近2300萬的資金。而在卡羅萊納州,雖然債券發(fā)行機構(gòu)有權(quán)利這樣做,但是他們沒有發(fā)行債券,因為他們對于求助于他們的特許學(xué)校能否長期存在和學(xué)校的信譽度心存疑慮。發(fā)行免稅債券雖然使聯(lián)邦政府的收入減少了,但是減輕了特許學(xué)校的負擔(dān)。因為債券利率要低于公開市場的利率。投資者也因為免除債券收入的個稅而樂意購買債券。

(三)學(xué)區(qū)

學(xué)區(qū)作為一級教育行政機構(gòu),有相對較大的自主權(quán)。它有權(quán)征稅,主要是征收學(xué)區(qū)內(nèi)居民的財產(chǎn)稅,為學(xué)校籌集教育經(jīng)費,擬定學(xué)校預(yù)算等。在美國,90%的學(xué)區(qū)都有財政獨立權(quán)。學(xué)區(qū)是審批特許學(xué)校的主要機構(gòu),2003——2004學(xué)年度,地方學(xué)區(qū)占所有審批機構(gòu)的90%。根據(jù)各州法律,地方學(xué)區(qū)可以為特許學(xué)校提供教室和其他教學(xué)設(shè)施,也可以把為普通公立學(xué)校改善辦學(xué)條件而發(fā)行的免稅債券和稅收收入分給特許學(xué)校一些,但往往招到普通公立學(xué)校和學(xué)生家長的反對,他們認為特許學(xué)校是他們的競爭對手,占用他們的教育資源會影響他們的教育質(zhì)量。這正是特許學(xué)校生均經(jīng)費低于普通公立學(xué)校生均經(jīng)費的主要原因。以亞利桑那州為例,2002——2003財年,普通公立學(xué)校得到的地方教育經(jīng)費生均是3,530美元,而特許學(xué)校得到的僅為417美元。

二、社會捐贈

社會捐贈在特許學(xué)校的發(fā)展中起著獨特的作用,因為特許學(xué)校在生均經(jīng)費和其他補貼方面遠不如普通公立學(xué)校充足,因此,社會捐贈和學(xué)校主動募捐就成為了他們,尤其是新建特許學(xué)校彌補經(jīng)費不足的重要渠道。2002——2003財年,亞利桑那州特許學(xué)校教育經(jīng)費中,大約6%來源于此。

隨著特許學(xué)校的日益壯大,人們對特許學(xué)校有了更多的了解,社會各界對特許學(xué)校的支持力度也越來越大,一些慈善組織慷慨解囊,傾情相助。這些基金主要用于特許學(xué)校起步運作費用和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。美國硅谷的風(fēng)險投資家的“新學(xué)校投資基金”公司向特許學(xué)校提供資金以幫助他們修建或者購買公立學(xué)校的資產(chǎn)以獲得學(xué)校的運營權(quán),“新學(xué)校投資基金”公司會委派專業(yè)財務(wù)人員到學(xué)校去監(jiān)督學(xué)校的商業(yè)化運作。一些個人也向特許學(xué)校捐錢捐物,有些甚至提供教室。學(xué)校更是積極努力,四處募捐。紐約市特許學(xué)校學(xué)術(shù)優(yōu)異中心(NYC Centerfor Charter School Excellence)專門編寫了一份《特許學(xué)校募款指南》,內(nèi)容包括校委會在募捐中的責(zé)任、設(shè)立募捐目標、明確募捐對象、募捐策略以及募捐申請書的書寫等,詳細講解了特許學(xué)校如何才能夠成功地募集到款項。

特許學(xué)校以市場機制為導(dǎo)向,為學(xué)生提供了更多的擇校機會,它以績效責(zé)任為目標,以靈活的教育和管理模式,以及低于普通公立學(xué)校的教育成本,為全國超過120萬的學(xué)生提供教育,使每一分錢都花在了教育上,提高了公立學(xué)校的辦學(xué)效率。

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