太原市城中村改造若干理論問(wèn)題評(píng)析

劉　鵬

摘要：城中村是在太原市土地所有制和文化背景下，快速推進(jìn)城市化過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題。2008年以來(lái)。隨著財(cái)政收入逐步下降，推行幾年的城中村改造政策遇到了很大的沖擊。一些太原市城中村違法修建、加層等現(xiàn)象非常突出。使得當(dāng)?shù)鼐幼…h(huán)境遭到嚴(yán)重的破壞，因此厘清改造法律問(wèn)題邊界，在改造傾向上進(jìn)行價(jià)值重塑，必然對(duì)城中村改造的穩(wěn)步推進(jìn)大有裨益。

關(guān)鍵詞：城中村改造：理論邊界：理念選擇

一、太原市城中村改造之現(xiàn)狀分析

2003年以來(lái)，太原市出臺(tái)了一系列文件推進(jìn)城中村改造，市直各有關(guān)部門(mén)制定了減免規(guī)費(fèi)審批程序、土地處置、“農(nóng)轉(zhuǎn)非”、撤村建居、村集體經(jīng)濟(jì)改制等方面的配套政策。此后，市建管委按照“總量控制，重點(diǎn)突出，成熟一個(gè)，確定一個(gè)，寧缺勿濫”的原則，組織有關(guān)部門(mén)通過(guò)考核確定了首批改造試點(diǎn)18個(gè)，18個(gè)村都在積極推進(jìn)改造工作。

2004～2007年，太原市針對(duì)城中村改造問(wèn)題發(fā)布了多項(xiàng)規(guī)范性文件，如《太原市人民政府關(guān)于城中村改造有關(guān)政策的補(bǔ)充意見(jiàn)》，以及2007年《關(guān)于加強(qiáng)城中村集體土地規(guī)劃建設(shè)管理的意見(jiàn)》，以這些文件為依據(jù)，太原市規(guī)劃在5年內(nèi)對(duì)于140多個(gè)城中村進(jìn)行規(guī)劃，完成城市中心區(qū)及重點(diǎn)片區(qū)內(nèi)百余個(gè)城中村的改造。

太原市城中村改造問(wèn)題持續(xù)時(shí)間比較久，但是由于城中村改造中的問(wèn)題比較復(fù)雜，所以改造進(jìn)程發(fā)展遲緩?？偟膩?lái)說(shuō)，太原市城中村發(fā)展中有以下特點(diǎn)：缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，建設(shè)布局零亂，建筑容積率高，人口擁擠；城市基礎(chǔ)配套設(shè)施不足，既缺少公共綠化面積，也缺少文化、體育、休閑等設(shè)施；周邊環(huán)境差，環(huán)境臟亂不堪。由于城中村分布特點(diǎn)，城市擴(kuò)容以及整體規(guī)劃必然牽涉到城中村改造問(wèn)題。全方位的差距成為城市化發(fā)展中的瓶頸，影響著太原市城市化的整體水平。

近幾年來(lái)，隨著規(guī)范體系的健全，城中村改造進(jìn)度逐步推進(jìn)。但是在推進(jìn)的過(guò)程中，我們不得不忽視一些比較現(xiàn)實(shí)的問(wèn)題：一是理念上，改造的傾向沒(méi)有貫徹國(guó)家對(duì)于城中村改造的觀點(diǎn)，拆遷基本成為改造的唯一手段。二是實(shí)踐中，城中村改造推進(jìn)進(jìn)度比較遲緩。三是對(duì)于地塊的公允價(jià)值的評(píng)估缺乏合理的評(píng)價(jià)體系，無(wú)法給現(xiàn)實(shí)的地產(chǎn)價(jià)格進(jìn)行公允的評(píng)估。四是補(bǔ)償?shù)姆绞奖容^單一、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的模糊和補(bǔ)償款的緊缺限制了改造進(jìn)度的進(jìn)一步開(kāi)展。

二、城中村改造所涉的法律問(wèn)題邊界考察

由于城中村改造涉及到諸多利益主體，要有效地解決該問(wèn)題，達(dá)到改造目的，就應(yīng)該清晰地界定征地的理由——公共利益的邊界，征地的標(biāo)的——集體土地，妥善處理公權(quán)力機(jī)關(guān)和村民委員會(huì)之間的關(guān)系，以及村委會(huì)與失地農(nóng)民之間關(guān)系等諸多關(guān)系。

(一)公權(quán)力的干預(yù)基礎(chǔ)——公共利益

現(xiàn)代行政法理念是打造有限政府，那么公權(quán)力的行使便是有邊界的。對(duì)于私人所有或者使用的物，公權(quán)力機(jī)關(guān)只有在具備一定的干預(yù)基礎(chǔ)時(shí)才能介入。通說(shuō)認(rèn)為，干預(yù)基礎(chǔ)一般包括兩個(gè)方面：法律授權(quán)和公共利益。行政公權(quán)力機(jī)關(guān)只有在有法律授權(quán)或者基于公共利益的目標(biāo)才能實(shí)施行政行為。公共利益是所有行政行為的理由和界限所在，也是行政機(jī)關(guān)追求的大眾福祉與私人追求的與大眾福祉有關(guān)的利益的區(qū)別所在。物權(quán)法上。在涉及影響公民不動(dòng)產(chǎn)等重大權(quán)益時(shí)對(duì)于公共利益的強(qiáng)調(diào)充分體現(xiàn)了這一點(diǎn)。物權(quán)法重復(fù)了憲法的規(guī)定，憲法規(guī)定“公民的合法的私有財(cái)產(chǎn)不受侵犯”。國(guó)家依照法律規(guī)定保護(hù)公民的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)和繼承權(quán)。國(guó)家只限于公共項(xiàng)目之需，且是否屬于公益性征地的標(biāo)準(zhǔn)為：非以營(yíng)利為目的。

可見(jiàn)，公共利益才是公權(quán)力行為干預(yù)公民合法權(quán)益，尤其是所有權(quán)權(quán)益的正當(dāng)事由，這是一個(gè)國(guó)際通例。公共利益是最為典型的不確定法律概念。在制定物權(quán)法時(shí)，人們對(duì)于如何界定公共利益產(chǎn)生了激烈的辯論。最后研究的結(jié)論是。在不同領(lǐng)域內(nèi)，在不同情形下，公共利益是不同的，情況相當(dāng)復(fù)雜，物權(quán)法難以對(duì)公共利益做出統(tǒng)一的具體界定。由于公共利益是和法律授權(quán)相并列的干預(yù)基礎(chǔ)，可以推斷，對(duì)于公共利益的判斷一般情況下很難找到實(shí)定法上的依據(jù)。因此必須有一個(gè)相對(duì)來(lái)說(shuō)比較明確的區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)。

(二)村委會(huì)對(duì)財(cái)產(chǎn)的支配

與直接國(guó)家行政不同，間接國(guó)家行政的一個(gè)重要的理由是基層群眾自治原則。值得注意的是，憲法上關(guān)于基層群眾性自治組織的憲法地位規(guī)定在地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府一節(jié)當(dāng)中。按照我國(guó)村民委員會(huì)組織法中的闡釋基層政府與村民委員會(huì)之間為指導(dǎo)關(guān)系，因此，基層群眾性自治組織行使的權(quán)力不是行政系統(tǒng)的直接國(guó)家行政，而是國(guó)家授權(quán)行使的間接國(guó)家行政，屬于國(guó)家管理的。公共利益內(nèi)涵外延無(wú)疑不是建立在自愿平等基礎(chǔ)上的民事權(quán)利，而是建立在實(shí)現(xiàn)集體財(cái)產(chǎn)管理的公法權(quán)力。立法機(jī)關(guān)認(rèn)為相關(guān)規(guī)范已經(jīng)賦予了村民委員會(huì)對(duì)村集體所有土地等財(cái)產(chǎn)進(jìn)行經(jīng)營(yíng)管理的經(jīng)濟(jì)職能，村委會(huì)行使集體財(cái)產(chǎn)所有權(quán)，符合多年來(lái)的法律實(shí)踐。立法機(jī)關(guān)實(shí)際上認(rèn)可了村委會(huì)作為公權(quán)力主體的法律資格。物權(quán)法規(guī)定，集體經(jīng)濟(jì)組織、村民委員會(huì)或者其負(fù)責(zé)人做出的決定侵害集體成員合法權(quán)益，受侵害的集體成員可以請(qǐng)求人民法院予以撤銷(xiāo)。在上述情況下，村委會(huì)可以作為行政訴訟被告。但是，并非涉及村委會(huì)行使職權(quán)的案件都是行政案件，如村民委員會(huì)在集體討論后的決議。

三、城中村改造之理念選擇

經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的關(guān)鍵在于制度因素，一個(gè)提供適當(dāng)有效的個(gè)人刺激的制度是促使經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的決定性因素。而我們不可忽視的是：制度通常是人們觀念的技術(shù)化，這種帶有技術(shù)性特征的制度必然或多或少地反映著策略選擇過(guò)程中的理念。

開(kāi)展城中村整治、改造工作是貫徹黨的十七大精神、落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀和構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的重要體現(xiàn)，是關(guān)系到《物權(quán)法》、《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等法律和其他行政法規(guī)有效實(shí)施、促進(jìn)地產(chǎn)市場(chǎng)健康發(fā)展的重要方面。處理好城中村問(wèn)題對(duì)促進(jìn)中國(guó)特色城鎮(zhèn)化健康發(fā)展。實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會(huì)目標(biāo)具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。顯然，我國(guó)政府已經(jīng)把城中村改造問(wèn)題提到政治和法律高度來(lái)看待了，并且始終把建設(shè)小康社會(huì)和推進(jìn)人民根本利益放在非常重要的地位，所以對(duì)于城中村改造問(wèn)題。應(yīng)該追根溯源，確立正確的理念。

(一)探尋制度本意

按照法律詮釋學(xué)的路徑：應(yīng)該認(rèn)真考察“改造”，探尋改造真意，以便在改造中能夠真正體現(xiàn)政府改造城中村之本意。

從《漢典》中我們可知：改造的含義包含4個(gè)方面：另制，重制；另行選擇；就原有的事物加以修改或變更，使適合需要；指從根本上改變舊的、建立新的，使適應(yīng)新的形勢(shì)和需要。由以上解釋可知，對(duì)于改造，最關(guān)鍵的問(wèn)題在于對(duì)于原物的“存”與“廢”，一種傾向?yàn)椤按妗钡挠^點(diǎn)，只需要將現(xiàn)在的事物建議修改或者變更，使之符合需要；而另一種觀點(diǎn)則是“廢”，將現(xiàn)有的東西廢除，重新構(gòu)建一種新的秩序。所

以針對(duì)城中村改造問(wèn)題上，我們應(yīng)該因地制宜、量力而行、以人為本。上述內(nèi)容可以視為改造詞意的解釋?zhuān)瑫r(shí)我們也可以把它視為改造的策略。而在上述內(nèi)容中，最核心的問(wèn)題便是改造與整治的博弈。

為了避免社會(huì)資源的浪費(fèi)，在改造的策略選擇中，可以采用兩種方式并進(jìn)的方案來(lái)解決問(wèn)題，而這種思維也被我國(guó)建設(shè)部負(fù)責(zé)人所重視。在2008年建設(shè)部15號(hào)文件中，將整治和改造列為城中村治理中的兩項(xiàng)重要的內(nèi)容來(lái)看待，要切實(shí)貫徹科學(xué)發(fā)展觀和以人為本的思想：“要從本地實(shí)際出發(fā)……依法整治、改造，有序推進(jìn)?！謩e采取環(huán)境整治、局部改造、整體拆建等不同模式和措施，避免不切實(shí)際的大拆大建?！?/p>

既然我國(guó)建設(shè)部在對(duì)待城中村改造問(wèn)題上的態(tài)度是整治和改造相結(jié)合的方式，那么在實(shí)踐中，我們就應(yīng)該警惕過(guò)去對(duì)待國(guó)資過(guò)程中的錯(cuò)誤做法。在15號(hào)文件中，我們可知，整治和改造是兩種不同方式的做法，而整治顯然在邏輯順序上應(yīng)該放在首位。所以在實(shí)踐中，我們應(yīng)該貫徹中央精神，首先是整治，選擇在現(xiàn)有秩序下謀求改良，但是這并不意味著任其自然，而是順其自然，對(duì)于一些城中村采用政府統(tǒng)一規(guī)劃下的限制更加符合城中村改造本意；如果確實(shí)需要改造，則對(duì)于城中村采取改造的方式，但是應(yīng)該杜絕將土地強(qiáng)制征收進(jìn)而拍賣(mài)的單一方式，避免權(quán)力尋租的可能性。

(二)公共利益和私人利益的邊界明確化

2004年憲法修正案中我們得知。國(guó)家擴(kuò)大的合法私有財(cái)產(chǎn)的邊界，只要自證所有，即可受到保護(hù)；另外是對(duì)于征收補(bǔ)償問(wèn)題的規(guī)定。而這樣的精神也反映在2007年頒布的《物權(quán)法》中。

從總體上看，十屆人大五次會(huì)議通過(guò)的物權(quán)法似乎強(qiáng)調(diào)了其作為私法的性質(zhì)，明確規(guī)定因物的歸屬和利用而產(chǎn)生的民事關(guān)系適用該法。物權(quán)法規(guī)范的不是物本身的權(quán)利，而是規(guī)范因物的歸屬和利用產(chǎn)生的人與人之間的法律關(guān)系。這種法律關(guān)系可能是私法上的法律關(guān)系，也有可能是公法上的法律關(guān)系。

傳統(tǒng)上，行政機(jī)關(guān)是被假設(shè)為中立的，對(duì)于可能涉及多方利益的行政行為，行政機(jī)關(guān)超然于各方，嚴(yán)格按照相關(guān)的事實(shí)和法律作為。但是，現(xiàn)代行政的任務(wù)除單純消極的秩序維持之執(zhí)行功能外，更包括積極的形成功能，即行政并非僅是單純的執(zhí)行法律，更應(yīng)包含政策擬定與決定的成分。尤其表現(xiàn)在城市規(guī)劃領(lǐng)域，行政機(jī)關(guān)因積極主動(dòng)地設(shè)定和追求政策目的，與社會(huì)的關(guān)系已經(jīng)發(fā)生了變化。在編制城市規(guī)劃過(guò)程中，對(duì)于行政機(jī)關(guān)而言，考慮符合自身行政目的的因素應(yīng)當(dāng)比超然于當(dāng)事人利益而遵守立法之程序、準(zhǔn)則更為重要，從而優(yōu)先考慮符合行政目的的因素和利益。

世界各國(guó)在興辦公共工程的過(guò)程中，曾經(jīng)基于公共利益對(duì)于私有財(cái)產(chǎn)權(quán)征收征用的先例。而各個(gè)國(guó)家也擔(dān)心公共利益轉(zhuǎn)化為掠奪財(cái)富的合法借口，曾經(jīng)出臺(tái)過(guò)相對(duì)來(lái)說(shuō)比較明確的界定公共利益規(guī)范，以便在操作中能夠更加規(guī)范。這其中有3種傾向：以德國(guó)為代表的概括式；以日本為代表的列舉式；而對(duì)于二者兼而有之的為韓國(guó)，采用的是概括式和列舉式相結(jié)合的方式。

(三)準(zhǔn)確定位公共利益

根據(jù)公共利益本身所具有的特點(diǎn)，在判斷公共利益時(shí)，應(yīng)當(dāng)把握以下關(guān)鍵的區(qū)別點(diǎn)：一是公共利益具有的公共物品的特征，排除單純私益性。國(guó)家安全、公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社會(huì)公共事業(yè)、公共福利應(yīng)屬于公共利益的構(gòu)成范圍。如果征收土地之后，政府將此土地高價(jià)出售給開(kāi)發(fā)商，則不符合公共利益。二是公共利益具有非營(yíng)利性。在社會(huì)生活中屬于公共利益的情形是無(wú)法列舉的，但凡是屬于商業(yè)開(kāi)發(fā)的，肯定不屬于社會(huì)公共利益。公共利益的非營(yíng)利性決定了那些營(yíng)利性的商業(yè)開(kāi)發(fā)活動(dòng)不能動(dòng)用征收權(quán)。在我國(guó)，類(lèi)似地，如果以舊城改造為名進(jìn)行商業(yè)開(kāi)發(fā)實(shí)現(xiàn)土地增值就不符合公共利益。三是公共利益具有持續(xù)的公共功能。法院在審查征收行為的合法性時(shí)，要看其追求的最終目的是否具有公益性，即征收及隨后的建設(shè)行為是否主要為了讓社會(huì)公眾受益，而不在于這個(gè)公共利益目的實(shí)現(xiàn)過(guò)程中也讓特定的企業(yè)或私人獲益。因此，我國(guó)應(yīng)該確立行政公物制度和對(duì)于公共利益持續(xù)和非營(yíng)利性進(jìn)行制度上的界定，以期在實(shí)踐中起到好作用。

為了更有成效地推進(jìn)城中村改造，必然需要我們帶有一種學(xué)科的理念去指引自己的行動(dòng)，通過(guò)計(jì)劃的方式進(jìn)行規(guī)劃，并且以市場(chǎng)化的方式順其自然，才能更加順暢地促成城中村改造的圓滿(mǎn)解決。